Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2016 r.

Z. S. pismem z dnia 30 marca 2015 r. złożył skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Powyższa skarga została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 21 maja 2015 r.

W dniu 4 maja 2015 r. Z. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie - w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - grzywny Prezesowi Sądu Okręgowego w W. za nieprzekazanie Sądowi w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 755/15.

W odpowiedzi na wniosek organ podnosił, że skarga została zakwalifikowana jako kolejne pismo w sprawie, na które pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. udzielono stronie odpowiedzi i dlatego nie została ona przesłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przepisanym do dokonania tej czynności terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 września 2015 r. wymierzył ww. organowi grzywnę w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd Wojewódzki wskazywał, że na Prezesie Sądu Okręgowego w W., jako organie władzy publicznej – w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) dalej "u.d.i.p." – ciążył w niniejszym przypadku obowiązek przekazania wniesionej przez Z. S. skargi na bezczynność tego organu, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w terminie, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Niezrealizowanie tego obowiązku i w konsekwencji przesłanie skargi dopiero w dniu 21 maja 2015 r. (36 dni po terminie), stanowiło wystarczającą podstawę wymierzenia temu organowi grzywny – w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wskazywane przez organ w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie skargi w terminie, pozostawały bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogły one zaś mieć jedynie wpływ na jej wysokość.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny, Sąd Wojewódzki wskazywał, że na jej wymiar wpłynęła znaczna zwłoka w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., szczególny przedmiot sprawy, jakim jest dostęp do informacji publicznej, jak również fakt, że organ nie pozostał bezczynny, a we własnym zakresie rozpoznał skargę i udzielił na nią odpowiedzi. Z tego powodu Sąd Wojewódzki wymierzył organowi grzywnę w jej dolnym ustawowym zakresie.

Prezes Sądu Okręgowego w W., w zażaleniu, zaskarżając powyższe postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zdolność sądową w postępowaniu ma organ sądu powszechnego, a nie sąd jako państwowa jednostka organizacyjna.

W uzasadnieniu zażalenia podnoszono, że prezes sądu może co najwyżej reprezentować tę jednostkę, a nie samego siebie. Uznanie prezesa sądu za stronę postępowania sądowoadministracyjnego prowadzi do jego nieważności, a orzeczenia adresowane do takiego organu sądu są niewykonalne. Organ ten nie dysponuje środkami budżetowymi, bowiem nie jest jednostką sektora finansów publicznych, którą pozostaje sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia należy wskazać, że stosownie do treści art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Jednocześnie przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej skraca powyższy trzydziestodniowy termin do dni 15 od dnia otrzymania skargi w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w ww. przepisach, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Zaznaczyć także należy, iż powyższy obowiązek, spoczywa na organie administracji publicznej, rozumianym zarówno w sensie ustrojowym, jak i podmiotach, które z uwagi na nałożone na nie przepisami prawa administracyjnego kompetencje, należy traktować jako organy administracji w sensie funkcjonalnym.

W niniejszym przypadku nie budzi wątpliwości, iż prezes sądu jest organem władzy publicznej – w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. - co zresztą potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej wniesioną przez Z. S. skargą z dnia 30 marca 2015 r. (sygn. akt II SAB/Wa 755/15), której obowiązek przekazania ciążył na Prezesie Sądu Okręgowego w W. i którego opieszałość w tym zakresie, stanowiła podstawę wszczęcia niniejszego postępowania.

Kontrola zatem działalności ww. organu, jako organu administracji publicznej -na gruncie powoływanej ustawy o dostępie do informacji publicznej - leżała w kognicji sądów administracyjnych. Organowi takiemu zaś – stosownie do art. 25 § 1 p.p.s.a. w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia (choć wcześniej kwestia ta nie budziła również w orzecznictwie i doktrynie wątpliwości) -przysługiwała zdolność sądowa.

Przechodząc do oceny zasadności wymierzenia Prezesowi Sądu Okręgowego w W. grzywny, należy na wstępie zaznaczyć, że ma ona charakter mieszany: dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny (por. uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Służy bowiem nie tylko zmuszeniu organu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, lecz również ma na celu wywarcie na organie represji za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie oraz zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukaranego jak i przez inne organy.

Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, (w niniejszym przypadku w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione było zatem wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę.

Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak bowiem wynika z ustaleń, poczynionych przez Sąd I instancji, a czego strony nie kwestionowały, organ przekazał Sądowi ww. skargę na bezczynność z uchybieniem piętnastodniowego terminu, wskazanego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Złożony został również stosowny wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Przesłanki legitymujące Sąd do wydania postanowienia zgodnego z wnioskiem Z. S. zostały więc spełnione.

Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia, w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu do dokonania tej czynności.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd Wojewódzki, wymierzając grzywnę, wziął pod uwagę okres opóźnienia organu w przekazaniu skargi oraz przyczyny niedopełnienia tego obowiązku. Zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył organowi administracji publicznej grzywnę w stosownej wysokości, wyjaśniając powody rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.