Wyrok Sądu Najwyższego z 15 października 2008 r.

Sygn. akt I CSK 235/08 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 października 2008 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Gerard Bieniek (przewodniczący) SSN Hubert Wrzeszcz (sprawozdawca) SSN Dariusz Zawistowski Protokolant Ewa Krentzel w sprawie z powództwa A. H. B.-W., E. M. N.-W., A. R., A. V.

i J. M. V.

przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy oraz Miastu Stołecznemu Warszawie o odszkodowanie, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 15 października 2008 r., skargi kasacyjnej powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego w W.

z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt [...], uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej apelację w stosunku do Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (pkt 3) i orzekającej o kosztach postępowania apelacyjnego na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (pkt 5) i w tym zakresie przekazuje sprawę Sądowi Apelacyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie 2 Powodowie – po ostatecznym sprecyzowaniu powództwa – domagali się zasądzenia:

– od Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy oraz Miasta Stołecznego Warszawy in solidum 1 549 831,08 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 12 września 2003 r., w tym na rzecz A. H. B.-W. 581 186,66 zł, E. M. N. – W. i A. R. po 193 773,88 zł, A. V. i J. M. V. po 290 593 zł, tytułem odszkodowania za utratę roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego oznaczonych gruntów ewentualnie – od Skarbu Państwa – Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz każdego z nich wyżej określonych kwot tytułem odszkodowania za szkodę doznaną wskutek działania organów władzy publicznej (Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sejmu, sądów powszechnych i Sądu Najwyższego), polegającego na wadliwym przeprowadzeniu postępowania przedsądowego – zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2000 r. stwierdzającą, że decyzja o oddaniu w użytkowanie wieczystego wskazanego gruntu Zjednoczonym Zespołom Gospodarczym sp. z o.o. w W. została wydana z naruszeniem prawa – na skutek niezakwestionowania legitymacji biernej Skarbu Państwa i wskazania Prezydenta m. st. Warszawy jako następcy prawnego organu, który wydał wadliwą decyzję administracyjną, uprawnionego do przyjęcia wniosku o przyznanie odszkodowania oraz wadliwego sformułowania przepisu art. 36 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powodującego rozbieżności w orzecznictwie.

Pozwani wnieśli o oddalenie powództwa.

Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2007 r. Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo, zasądził od każdego z powodów na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta m. st.

Warszawy koszty procesu […], nie obciążył powodów kosztami procesu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy i orzekł, że nieuiszczone koszty sądowe ponosi Skarb Państwa.

Sąd Okręgowy ustalił, że powodowie są następcami prawnymi A. B., byłego właściciela gruntu położonego w W. przy ul. K. [...], o łącznej powierzchni 3640 m2 , opisanego w księdze wieczystej „F. S.”, objętego dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.; dalej - dekret).

W dniu 31 stycznia 1949 r. powódka A. B. – W. w imieniu własnym i pozostałych spadkobierców A. B. złożyła zgodnie z powyższym dekretem wniosek – nie rozpoznany do tej pory – o przyznanie własności czasowej wymienionego gruntu. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Dzielnicowego […] z dnia 16 marca 1987 r. grunt został oddany w użytkowanie wieczyste Zjednoczonym Zespołom Gospodarczym sp. z o.o. (obecnie I.-V. sp. z o.o.).

Dnia 10 listopada 1988 r. pomiędzy Urzędem Dzielnicowym […] a Zjednoczonymi Zespołami Gospodarczymi sp. z o.o. została zawarta notarialna umowa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 7 447 m2 , obejmującego grunt położony w W. przy ul. K. [...]. Na podstawie tej umowy dokonano wpisu w księdze wieczystej KW nr [...] prawa użytkowania wieczystego do dnia 10 listopada 2028 r.

na rzecz Zjednoczonych Zespołów Gospodarczych sp. z o.o. w W.

W dniu 6 maja 1996 r. powód A. R. ponowił wniosek o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu spadkobiercom A. B. W związku ze złożeniem tego wniosku Burmistrz Gminy […] wydał postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w przedmiocie wniosku A. B. – W. z dnia 31 stycznia 1949 r. i zobowiązaniu spadkobierców A. B. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego z dnia 16 marca 1987 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.

– na wniosek spadkobierców Adama B. z dnia 28 maja 1998 r. – postanowieniem z dnia 14 grudnia 2000 r. stwierdziło, że decyzja z dnia 16 marca 1987 r. została wydana z naruszeniem prawa (z powodu nieodwracalnych skutków nie można stwierdzić jej nieważności). Po uzyskaniu tej decyzji powodowie zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odszkodowanie w wysokości 1 456 000 zł. Decyzja z dnia 5 maja 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wypłaty odszkodowania z powodu niewykazania szkody.

Sąd pierwszej instancji ustalił – na podstawie opinii biegłego – że wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego wymienionego gruntu, ustalona według stanu gruntu z dnia 16 marca 1987 r. oraz cen z dnia 12 września 2003 r. i z dnia 5 maja 2004 r., wynosi 1 743 560 zł.

Sąd Okręgowy uznał, że podstawę prawną dochodzonego roszczenia stanowi art. 160 k.p.a. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC 2007, nr 6, poz. 79), stwierdził, że biernie legitymowanym w sprawie jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta m. st. Warszawy, jako następca prawny Urzędu Dzielnicowego [..], który wydał decyzję niezgodną z prawem.

Zdaniem Sądu decyzja z dnia 16 marca 1987 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste Zjednoczonym Zespołom Gospodarczym sp. z o.o.

w W., uznana za niezgodną z prawem, nie wyrządziła szkody powodom.

Wymieniona decyzja ograniczyła jedynie możliwości rozpoznania wniosku powodów. Ustanowienie prawa użytkowania gruntu na rzecz osoby trzeciej wyklucza bowiem możliwość oddania go w użytkowanie wieczyste powodom.

Organ rozpoznający wniosek może jednak przyznać powodom działkę równorzędną albo odpowiednie odszkodowanie. Dopiero wydana na podstawie art.

dekretu decyzja odmawiająca uwzględnia wniosku bez ekwiwalentu albo przyznającą inną działkę lub odszkodowanie nieodpowiadające wartości gruntu mogłaby uzasadniać żądanie odpowiedniego odszkodowania. Powództwo w stosunku do Skarbu Państwa należało zatem uznać za przedwczesne.

Wyrok zaskarżyli powodowie w części oddalającej powództwo w stosunku do Skarbu Państwa oraz w zakresie orzeczenia o kosztach procesu. Pozwane Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżyło natomiast postanowienie o nieobciążeniu powodów należnymi mu kosztami procesu.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację powodów w zakresie dotyczącym orzeczenia co do istoty sprawy. Uwzględniając natomiast zażalenie i apelację w części dotyczącej rozstrzygnięcia o kosztach procesu, zmienił postanowienie w ten sposób, że obniżył koszty procesu zasądzone od 5 powodów na rzecz Skarbu Państwa i częściowo uwzględnił wniosek Miasta Stołecznego Warszawy o zasądzenie kosztów procesu.

Nawiązując do granic apelacji, Sąd odwoławczy podkreślił, że zakres zaskarżenia i wnioski apelacyjne – w sposób nie pozostawiający wątpliwości – odnoszą się do oddalenia powództwa w części dotyczącej żądania zasądzenia odszkodowania pieniężnego za szkodę wyrządzoną decyzją administracyjną z dnia 16 marca 1987 r. o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej w sytuacji, w której nie został rozpoznany jeszcze wniosek następców prawnych właściciela gruntu zgłoszony na podstawie art. 7 dekretu, a przytoczona decyzja została uznana decyzją z dnia 14 grudnia 2000 r. za wydaną z naruszeniem prawa.

Sąd Apelacyjny podkreślił, że uznanie decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste za niezgodną z prawem wiąże sąd o tyle o ile stanowi spełnienie podstawowej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 k.p.a., ale nie przesądza w sposób wiążący sąd kwestii adekwatnego związku przyczynowego między wadliwą decyzją a dochodzoną szkodą. W szczególności stwierdzenie leżących u podstaw tzw. nieodwracalnych skutków prawnych oznacza jedynie, że organ administracyjny nie może tych następstw wzruszyć dostępnymi mu środkami prawnymi. Zawarta w następstwie uznanej za niezgodną z prawem decyzji administracyjnej umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste może być podważana za pomocą odpowiednich środków prawnych, przewidzianych w prawie cywilnym. Nie przesądzając kwestii tytułu prawnego powodów do gruntu, w istocie dopiero umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej ubezskuteczniłaby – i to jedynie okresowo – uzyskanie przez nich oznaczonego prawa rzeczowego.

Sąd odwoławczy podzielił stanowisko Sądu Okręgowego, że dopiero ostateczna decyzja w przedmiocie wniosku powodów o ustanowienie na ich rzecz prawa własności czasowej gruntu (prawa użytkowania wieczystego) przesądzi o tym, jakie prawa przysługują powodom w związku z przejęciem prawa własności gruntu na podstawie dekretu. Niedopuszczalne jest antycypowanie tych rozstrzygnięć organu administracyjnego w sądowym postępowaniu o odszkodowanie.

Sąd drugiej instancji nie podzielił zarzutu apelujących, że ich prawa wygasły na podstawie art. 82 (art. 89 według tekstu pierwotnego) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U.

z 1991 r., Nr 30, poz. 127; dalej – u.g.g.). W orzecznictwie i doktrynie ukształtowało się ostatecznie stanowisko, że uregulowania zawarte w przytoczonych przepisach nie mają wpływu na pozostające w toku postępowania administracyjne wywołane złożeniem wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej gruntu na podstawie art. 7 dekretu.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego nieuzasadniony jest także zarzut powodów, że przepis art. 7 ust. 4 dekretu uległ derogacji na skutek desuetudo.

Wystąpienia na drogę sądową nie uzasadnia również zarzut, że roszczenie odszkodowawcze ulegnie przedawnieniu. Powoływanie się na przedawnienie jest – zdaniem Sądu – bezprzedmiotowe w sytuacji, w której decyzja administracyjna nie jest źródłem szkody z powodu niewykazania związku przyczynowego.

Wskazując na niezasadność powództwa o odszkodowanie z przedstawionych wyżej powodów, Sąd odwoławczy podkreślił, że ciężar wykazania nieistnienia zasobu gruntów umożliwiającego zaspokojenie zastępcze byłych właścicieli gruntów warszawskich i wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu obciąża – wbrew zarzutowi skarżących – powodów zgodnie z ogólną zasadą przewidzianą w art. 6 k.c.

W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach, pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2-5 dekretu w związku z art. 82 ust. 1 u.g.g., art. 6 k.c., art. 361 w związku z art. 363 k.c., art. 160 k.p.a. sprzed nowelizacji oraz art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c. Powołując się na tę podstawę wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie powództwa bądź o uchylenie wyroku Sądu drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie ma kwestia, której bezpośrednio dotyczy zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 i 5 dekretu w związku z art. 82 ust. 1 u.g.g., czy w sytuacji, w której nie został jeszcze 7 rozpoznany wniosek powodów o przyznanie im prawa użytkowania wieczystego gruntu, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 dekretu prawa – odpowiednio – do przyznania gruntu zamiennego albo stosownego odszkodowania, wygasły na podstawie art. 82 ust. 1 u.g.g.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.g.g. z dniem wejścia w życie ustawy wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewiedziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu.

Z przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca nie uchylił wymienionych w nim przepisów dekretu, lecz stwierdził wygaśnięcie praw do odszkodowania za przejęte grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości. Hipotezą normy zawartej w omawianym przepisie zostały zatem objęte prawa istniejące w chwili wejścia ustawy.

Sąd Apelacyjny nie zakwestionował – wbrew twierdzeniom skarżących – jasnego i oczywistego brzmienia art. 82 ust. 1 u.g.g., który spowodował wygaśnięcie istniejących praw, wymienionych w tym przepisie. Nawiązując do wypowiedzi w piśmiennictwie, trafnie uznał natomiast, że wymieniony przepis nie mógł spowodować wygaśnięcia praw, które powstałyby dopiero po rozpatrzeniu złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu wniosku dekretowego (także po uprzednim stwierdzeniu nieważności odmownej decyzji dekretowej). Chodzi tu o prawa przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 dekretu.

Według art. 7 ust. 4 dekretu w wypadku nieuwzględnienia wniosku dekretowego, gmina – w miarę posiadania zasobu gruntów – zaofiaruje uprawnionemu prawo użytkowania wieczystego gruntu równej wartości użytkowej, a w myśl art. 7 ust. 5 dekretu w razie nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego gruntu gmina jest obowiązana uiścić odszkodowanie na podstawie art. 9 dekretu.

W tej sytuacji nie można podzielić zarzutu skarżących, że Sąd Apelacyjny nie miał podstaw do uznania, iż dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie wniosku powodów o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste będzie można przesądzić, czy i jakie prawa przysługują skarżącym w związku z przejęciem przez Państwo gruntu na podstawie dekretu warszawskiego.

Niedopuszczalne jest bowiem antycypowanie w sądowym postępowaniu o odszkodowanie związanych w rozpoznawaniem wniosku dekretowego rozstrzygnięć organów administracyjnych. Trafnie Sąd Apelacyjny uznał również, że art. 7 ust. 4 nie utracił mocy prawnej na skutek desuetudo. Odmienne zapatrywanie skarżących pomija to, że ustawodawca, stwierdzając w art. 82 ust. 1 u.g.g. jedynie wygaśnięcia praw w nim wskazanych, sam uznał, iż będące ich źródłem przepisy nie utraciły mocy prawnej.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 i 5 dekretu w związku z art.

ust. 1 u.g.g. należało uznać za nieuzasadniony. Oparte na podstawie art. 82 ust.

u.g.g. wygaśnięcia praw do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty budynki i inne części nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu, dotyczy bowiem jedynie praw istniejących w chwili wejścia w życie ustawy.

Tymczasem skarżący – na skutek nierozpoznania wniosku dekretowego – nie posiadali wspomnianych praw w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 6 k.c. Oceniając ten zarzut, należy stwierdzić, że art. 7 ust. 4 dekretu nie uzasadnia przekonania skarżących, iż pozwanych obciążał obowiązek udowodnienia, że Miasto Stołeczne Warszawa posiada odpowiedni zasób gruntów przeznaczony na cel określony w tym przepisie.

Zgodnie z art. 7 ust. 4 dekretu, w wypadku nieuwzględnienia wniosku dekretowego, wskazany w nim podmiot ma obowiązek przyznania gruntu zamiennego, w miarę posiadania zapasów gruntów. Omawiany przepis nakłada zatem na zobowiązany podmiot obowiązek każdorazowego badania – w razie nieuwzględnienia wniosku dekretowego – czy w danym momencie dysponuje gruntem zamiennym. Nie wynika z niego natomiast obowiązek stworzenia i utrzymania specjalnego zasobu gruntów na cel określony w art. 7 ust. 4 dekretu. Okoliczność, czy na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu został kiedykolwiek przyznany grunt zamienny, nie ma istotnego znaczenia w sprawie w rozumieniu art. 227 k.p.c.; gdyby nawet okazało się, że Miasto Stołeczne Warszawa nie wykonuje obowiązku określonego w art. 7 ust. 4 dekretu, to nie oznaczałoby to, że nie wykona go również w niniejszej sprawie (po negatywnym rozpoznaniu wniosku dekretowego).

Zarzut naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. i art. 361 w związku z art. 363 k.c.

sprowadza się w istocie do tego, że zdaniem skarżących Sąd Apelacyjny bezpodstawnie uznał, iż nie ponieśli oni szkody. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w rzeczywistości Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że ustalenie, czy wydanie decyzji z dnia 16 marca 1987 r. wyrządziło skarżącym szkodę będzie możliwe dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego. Przyjęta wykładnia art. 82 ust. 1 u.g.g. co do wygaśnięcia wskazanych w nim praw, potwierdza trafność tego stanowiska. Zarzut naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. i art. 361 w związku z art. 363 k.c. należało zatem uznać za nieuzasadniony. Tak samo należy ocenić zarzut naruszenia art. 160 § 6 k.p.a., ponieważ przewidziany w tym przepisie termin przedawnienia dotyczy dochodzenia roszczenia przed organem administracyjnym, a nie przed sądem powszechnym.

Należało natomiast podzielić zarzut naruszenia art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c.

Skarżący trafnie wskazali, że w sprawie zaistniały okoliczności przemawiające za zawieszeniem postępowania do czasu wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie rozpoznania ich wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Nie budzi wątpliwości związek tej decyzji ze szkodą spowodowaną wydaniem decyzji z dnia 16 marca 1987 r., stanowiącą konieczną przesłankę opartej na art. 160 k.p.a.

odpowiedzialności odszkodowawczej. Trzeba mieć na względzie również to, że przysługujące skarżącym powództwo o odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.c.

wymaga zachowania terminu przewidzianego w art. 160 § 5 k.p.a. Wprawdzie określony w tym przepisie trzydziestodniowy termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego, został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005 r., P 18/04 (OTK-A 2005, nr 8, poz. 88) za niezgodny z Konstytucją, jednakże przepis w wersji uwzględniającej przytoczony wyrok Trybunału nie ma zastosowania do powództwa skarżących. Źródło szkody, której naprawienia skarżący dochodzą tym powództwem, stanowi bowiem zdarzenie powstałe przed wejściem w życie Konstytucji (decyzja z dnia 16 marca 1987 r.).

Powtórnie wytoczone powództwo uległoby zatem oddaleniu z powodu wygaśnięcia roszczenia na skutek upływu terminu przewidzianego w art. 160 § 5 k.p.a.

Treść tego artykułu wskazuje jednoznacznie, że określony w nim termin jest zawitym terminem prawa materialnego (por. przytoczony wyrok Trybunału 10 Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005 r., P 18/04). Nie jest też pozbawiona znaczenia okoliczność, że skarżący oczekują na rozpoznanie wniosku dekretowego od stycznia 1949 r. Wprawdzie omówiony zarzut został podniesiony dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednakże oparcie skargi na obu podstawach pozwalało w okolicznościach sprawy rozważyć także ten zarzut (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 1998 r., III CKN 401/97, niepubl.).

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji wyroku (art. 39815 § 1 oraz art. 108 § 2 w związku z art. 39821 k.p.c.).