Sygn. akt T-308/07
URTEIL DES GERICHTS (Sechste Kammer)
14. September 2011(*)
„Petitionsrecht – Petition an das Parlament – Entscheidung, die Petition abzulegen – Nichtigkeitsklage – Anfechtbare Handlung – Zulässigkeit – Begründungspflicht“
In der Rechtssache T‑308/07
Ingo-Jens Tegebauer, wohnhaft in Trier (Deutschland), Prozessbevollmächtigter: zunächst Rechtsanwalt R. Nieporte, dann Rechtsanwalt H.‑B. Pfriem,
Kläger,
gegen
Europäisches Parlament, vertreten zunächst durch H. Krück und M. Windisch, dann durch N. Lorenz und E. Waldherr als Bevollmächtigte,
Beklagter,
betreffend einen Antrag auf Nichtigerklärung der Entscheidung des Petitionsausschusses des Europäisches Parlaments vom 20. Juni 2007, die Petition des Klägers vom 7. Februar 2007 (Petition Nr. 95/2007) abzulegen,
erlässt
DAS GERICHT (Sechste Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten E. Moavero Milanesi sowie der Richter N. Wahl und S. Soldevila Fragoso (Berichterstatter),
Kanzler: K. Andová, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 9. Dezember 2010
folgendes
Urteil
Rechtlicher Rahmen
Nach Art. 194 EG kann „[j]eder Bürger der Union sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnort oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat … allein oder zusammen mit anderen Bürgern oder Personen in Angelegenheiten, die in die Tätigkeitsbereiche der Gemeinschaft fallen und die ihn oder sie unmittelbar betreffen, eine Petition an das Europäische Parlament richten“.
Art. 191 der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments (ABl. 2005, L 44, S. 1) über das Petitionsrecht sieht vor:
„1. Jeder Bürger der Union sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnort oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat kann allein oder zusammen mit anderen Bürgern oder Personen in Angelegenheiten, die in die Tätigkeitsbereiche der Union fallen und die ihn oder sie unmittelbar betreffen, eine Petition an das Europäische Parlament richten.
…
5. Die in das Register eingetragenen Petitionen werden vom Präsidenten an den zuständigen Ausschuss überwiesen, der zu prüfen hat, ob sie den Tätigkeitsbereich der Union betreffen.
6. Die vom Ausschuss für unzulässig erklärten Petitionen werden abgelegt; der Petent wird unter Angabe von Gründen hiervon unterrichtet.
7. In dem in Absatz 6 genannten Fall kann der zuständige Ausschuss dem Petenten empfehlen, sich an die zuständige Behörde des betreffenden Mitgliedstaats oder der Europäischen Union zu wenden.
…“
Artikel 192 der der Geschäftsordnung des Parlaments bestimmt:
„1. Der zuständige Ausschuss kann beschließen, über die von ihm für zulässig erklärten Petitionen Berichte auszuarbeiten oder dazu in anderer Weise Stellung zu nehmen. Der Ausschuss kann, insbesondere bei Petitionen, die auf eine Änderung geltenden Rechts gerichtet sind, die Stellungnahme eines anderen Ausschusses gemäß Artikel 46 einholen.
2. Es wird ein elektronisches Register eingerichtet, in dem sich Bürger und Bürgerinnen den Petenten anschließen können, indem sie ihre elektronische Unterschrift unter die für zulässig erklärte und ins Register eingetragene Petition setzen.
3. Zur Prüfung von Petitionen oder zur Tatsachenfeststellung kann der Ausschuss Anhörungen der Petenten oder allgemeine Anhörungen ansetzen oder Mitglieder zur Tatsachenfeststellung an Ort und Stelle entsenden.
4. Zur Vorbereitung seiner Stellungnahme kann der Ausschuss die Kommission ersuchen, Akten vorzulegen, Auskunft zu erteilen und Zutritt zu ihren Einrichtungen zu gestatten.
5. Der Ausschuss unterbreitet dem Parlament gegebenenfalls Entschließungsanträge zu den von ihm beratenen Petitionen. Der Ausschuss kann außerdem beantragen, dass der Präsident die Stellungnahme des Ausschusses der Kommission bzw. dem Rat übermittelt.
6. Der Ausschuss unterrichtet das Parlament halbjährlich über die Ergebnisse seiner Beratungen. Der Ausschuss berichtet dem Parlament insbesondere über Maßnahmen, welche der Rat bzw. die Kommission hinsichtlich der vom Parlament übermittelten Petitionen ergriffen haben.
7. Die Petenten werden vom Präsidenten über die gefassten Beschlüsse und über deren Begründung unterrichtet.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Der Kläger, der deutsche Staatsbürger Ingo-Jens Tegebauer, absolvierte bei der Stadt Braunschweig (Deutschland) von 1989–1992 eine Ausbildung im gehobenen Verwaltungsdienst, für die er Anwärterbezüge erhielt. Nach den deutschen Vorschriften über die Beamtenbesoldung (§ 59 Abs. 5 Bundesbesoldungsgesetz) werden Anwärterbezüge unter der Auflage gewährt, dass die Anwärter nach dem Vorbereitungsdienst für einen Zeitraum von fünf Jahren im öffentlichen Dienst beschäftigt bleiben oder, falls sie ausscheiden, um ein Studium zu absolvieren, und nach Abschluss dieses Studiums wieder in den öffentlichen Dienst eintreten, nicht vor Ablauf von drei Jahren aus dem öffentlichen Dienst ausscheiden. Der Kläger war nach Absolvierung seines Studiums in Deutschland, das er nach dem Vorbereitungsdienst wieder aufgenommen hatte, zwei Jahre und achteinhalb Monate im öffentlichen Dienst beschäftigt und nahm im Anschluss hieran ein neues Studium im Vereinigten Königreich auf. Da der Kläger somit vor Ablauf von drei Jahren aus dem öffentlichen Dienst ausgeschieden war, forderte die Stadt Braunschweig von ihm am 4. Mai 2006 einen Teil der ausbezahlten Anwärterbezüge in Höhe von 3 481,56 Euro zurück.
Der Kläger reichte am 7. Februar 2007 eine Petition beim Parlament (Petition Nr. 95/2007) gemäß Art. 194 EG ein, mit der er geltend machte, dass sein Recht auf Freizügigkeit nach Art. 39 EG verletzt sei.
Mit Schreiben vom 20. Juni 2007 (im Folgenden: angefochtene Entscheidung) informierte der Vorsitzende des Petitionsausschusses des Parlaments den Kläger darüber, dass seine Petition ohne weitere Bearbeitung gemäß Art. 191 Abs. 6 der Geschäftsordnung des Parlaments abzulegen sei, da die darin angesprochenen Fragen nicht in die Tätigkeitsbereiche der Union fielen.
Mit Schreiben vom 25. Juni 2007 bat der Kläger den Petitionsausschuss des Parlaments (im Folgenden: Petitionsausschuss) um eine Begründung seiner ablehnenden Entscheidung. Das Sekretariat des Petitionsausschusses wies in seinem Antwortschreiben vom 23. Juli 2007 darauf hin, dass der Ausschuss keinen Verstoß gegen eine Gemeinschaftsvorschrift habe erkennen können und nicht befugt sei, eine Entscheidung einer nationalen Behörde außer Kraft zu setzen.
Verfahren und Anträge der Parteien
Mit Klageschrift, die am 16. August 2007 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.
Das Parlament hat mit Schriftsatz vom 31. Oktober 2007 eine Einrede der Unzulässigkeit nach Art. 114 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichts wegen Verstoßes gegen Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung erhoben.
Der Kläger hat am 29. November 2007 seine Stellungnahme zur Einrede der Unzulässigkeit eingereicht.
Am 5. März 2008 hat das Gericht (Zweite Kammer) gemäß Art. 64 der Verfahrensordnung die Parteien aufgefordert, zu der Frage Stellung zu nehmen, ob die angefochtene Entscheidung verbindliche, die Interessen des Klägers beeinträchtigende Rechtswirkungen erzeugen kann, indem sie seine Rechtslage in qualifizierter Weise verändert, und damit eine Entscheidung darstellt, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage nach Art. 230 EG sein kann. Die Parteien haben auf diese Frage fristgerecht geantwortet.
Mit Beschluss vom 22. September 2008 hat das Gericht die Entscheidung über die Einrede der Unzulässigkeit dem Endurteil vorbehalten.
Nach Änderung der Besetzung der Kammern des Gerichts ist der Berichterstatter der Sechsten Kammer zugeteilt worden, der deshalb die vorliegende Rechtssache zugewiesen worden ist. Die Parteien haben in der Sitzung vom 9. Dezember 2010 mündlich verhandelt und die vom Gericht gestellten Fragen beantwortet.
Der Kläger beantragt,
– die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären;
– dem Parlament die Kosten aufzuerlegen.
Das Parlament beantragt,
– die Klage als unzulässig, jedenfalls als unbegründet abzuweisen;
– dem Kläger die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
Zur Zulässigkeit
Das Parlament vertritt zunächst im Rahmen seiner Unzulässigkeitseinrede die Auffassung, dass die Klage offensichtlich unzulässig sei, da in der Klageschrift nicht die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände enthalten seien, die dort nach Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung angegeben werden müssten. Der Kläger habe sich darauf beschränkt, in dem Teil der Klage, der der materiellen Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung gewidmet sei, auf eine Anlage zu verweisen, während der Rechtsprechung zufolge die Klageschrift hinreichend klar und genau abgefasst sein müsse, damit der Beklagte seine Verteidigung vorbereiten und das Gericht über die Klage entscheiden könne, ohne über weitere Angaben zu verfügen.
Der Kläger macht geltend, dass seine Klage zulässig sei, da in der Darlegung des Klagegrundes zur materiellen Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung dessen rechtliche Grundlage angegeben sei; die in der Petition an das Parlament bestehende Anlage habe lediglich eine Hilfsfunktion.
Nach Art. 21 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs, der gemäß Art. 53 Abs. 1 dieser Satzung auf das Gericht anwendbar ist, und Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung muss jede Klageschrift den Streitgegenstand und eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten. Unabhängig von Fragen der Terminologie muss diese Angabe hinreichend klar und genau sein, damit der Beklagte seine Verteidigung vorbereiten und das Gericht ─ gegebenenfalls ohne über weitere Angaben zu verfügen ─ über die Klage entscheiden kann. Um die Rechtssicherheit und eine ordnungsgemäße Rechtspflege zu gewährleisten, ist es für die Zulässigkeit einer Klage erforderlich, dass sich die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die sich die Klage stützt, zumindest in gedrängter Form, aber zusammenhängend und verständlich unmittelbar aus der Klageschrift ergeben. Zwar kann der Text der Klageschrift zu bestimmten Punkten durch Bezugnahmen auf in der Anlage beigefügte Aktenauszüge untermauert und ergänzt werden, doch kann eine pauschale Bezugnahme auf andere Schriftstücke, auch wenn sie der Klageschrift als Anlagen beigefügt sind, nicht das Fehlen der wesentlichen Bestandteile der rechtlichen Ausführungen ausgleichen, die nach den genannten Bestimmungen in der Klageschrift enthalten sein müssen (Beschluss des Gerichts vom 28. April 1993, De Hoe/Kommission, T‑85/92, Slg. 1993, II‑523, Randnr. 20). Denn das Gericht darf nicht seine eigene Würdigung an die Stelle der Würdigung des Klägers setzen und versuchen, in den Anlagen die Klagegründe, auf die sich die Klage möglicherweise stützen lässt, zu suchen und zu bestimmen, da Anlagen eine reine Beweis- und Hilfsfunktion haben (Beschluss De Hoe/Kommission, Randnr. 22).
Vorliegend macht der Kläger zwei Klagegründe geltend, die auf vier Seiten dargestellt werden. Der materiell-rechtliche Klagegrund ist zwar nicht so ausführlich dargestellt wie der Klagegrund eines Verstoßes gegen die Begründungspflicht und verweist ausdrücklich auf einen Anhang, der in der Petition des Klägers an das Parlament besteht, in der detaillierter ausgeführt wird, warum die deutschen Rechtsvorschriften gegen den Grundsatz der Arbeitnehmerfreizügigkeit und dessen Auslegung durch die Rechtsprechung verstoßen. Gleichwohl werden der materiell-rechtliche Klagegrund und seine Rechtsgrundlage in der Klageschrift, in der klargestellt wird, dass „der Gegenstand der Petition … gemäß Art. 194 [EG] eine Angelegenheit [betrifft], die in den Tätigkeitsbereich der Gemeinschaft fällt“, eindeutig genannt. Somit müssen vorliegend weder das Parlament noch das Gericht besondere Anstrengungen unternehmen, um den vom Kläger geltend gemachten materiell-rechtlichen Klagegrund zu verstehen. Der Klagegrund eines Verstoßes gegen die Begründungspflicht ist sehr ausführlich dargestellt, was das Parlament im Übrigen nicht bestreitet.
Die von Parlament erhobene Einrede der Unzulässigkeit ist daher zurückzuweisen.
Sodann hat das Parlament auf eine Frage des Gerichts die Auffassung vertreten, dass die angefochtene Entscheidung keine Entscheidung sei, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage nach Art. 230 EG sein könne. Insoweit ist davon auszugehen, dass die Folgerungen, die das Parlament aus einer für zulässig erklärten Petition ableitet, zwar nicht der Kontrolle durch den Unionsrichter unterliegen, da das Parlament insoweit eine vollständige Beurteilungsfreiheit, die politischer Natur ist, behält; die Beurteilung der Zulässigkeit einer Petition muss jedoch einer gerichtlichen Kontrolle unterliegen, da nur diese die Wirksamkeit des Petitionsrechts nach Art. 194 EG gewährleistet. Denn eine Entscheidung, mit der der Petitionsausschuss eine Petition für unzulässig erklärt und ohne weitere Bearbeitung ablegt, kann das Petitionsrecht der Bürger, wie es im Vertrag verankert ist, in seinem Wesen beeinträchtigen und stellt daher eine Entscheidung dar, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein kann.
Zur Begründetheit
Der Kläger stützt seine Klage auf zwei Gründe. Mit dem ersten rügt er die unzureichende Begründung der angefochtenen Entscheidung, mit dem zweiten macht er geltend, dass der Petitionsausschuss rechtsfehlerhaft davon ausgehe, dass seine Petition nicht in die Tätigkeitsbereiche der Union falle.
Nach ständiger Rechtsprechung ist der Zweck der Pflicht zur Begründung einer Einzelfallentscheidung, dem Betroffenen ausreichende Angaben an die Hand zu geben, um festzustellen, ob die Entscheidung stichhaltig begründet ist oder ob sie an einem Mangel leidet, der sie anfechtbar macht, und dem Unionsrichter zu ermöglichen, seine Kontrolle über die Rechtmäßigkeit der geprüften Entscheidung auszuüben (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 18. September 1995, Tiercé Ladbroke/Kommission, T‑471/93, Slg. 1995, II‑2537, Randnr. 29). Der Umfang der Begründungspflicht hängt von der Art der in Rede stehenden Maßnahme und den Umständen ab, unter denen sie erlassen wurde (Urteil des Gerichts vom 14. Mai 1998, Enso Española/Kommission, T‑348/94, Slg. 1998, II‑1875, Randnr. 109).
In Anbetracht der Tatsache, dass die Entscheidung, eine an das Parlament gerichtete Petition eines Bürgers ohne weitere Bearbeitung abzulegen, Auswirkungen für den Inhaber dieses Rechts hat, da seine Petition für unzulässig erklärt und aufgrund dessen inhaltlich nicht geprüft worden ist, wodurch die Wirksamkeit des Petitionsrechts selbst beeinträchtigt werden kann, muss diese Entscheidung die Gründe, die die Ablage der Petition ohne weitere Bearbeitung rechtfertigen, eindeutig erkennen lassen.
So ist das Petitionsrecht der Bürger in Art. 194 EG verankert, und Art. 191 Abs. 6 der Geschäftsordnung des Parlaments bestimmt ausdrücklich, dass, wenn eine Petition im Rahmen der Prüfung ihrer Zulässigkeit abgelegt wird, eine Unterrichtung unter Angabe von Gründen erfolgen muss.
Die Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Petition, die der mit der Zulässigkeitsprüfung betraute Petitionsausschuss anwenden muss, sind in Art. 194 EG aufgeführt. Vorliegend wird nicht bestritten, dass der Kläger eine natürliche Person mit Wohnort in einem Mitgliedstaat ist und sich seine Petition auf Angelegenheiten bezieht, die ihn unmittelbar betreffen.
Der Petitionsausschuss hat hingegen in der angefochtenen Entscheidung die Auffassung vertreten, dass es an der Voraussetzung fehle, dass sich die Petition auf „Angelegenheiten, die in die Tätigkeitsbereiche der Union fallen“, beziehe. Insoweit teilte der Petitionsausschuss dem Kläger in der angefochtenen Entscheidung Folgendes mit:
„[W]ir danken Ihnen, dass Sie Ihre Petition dem Europäischen Parlament zur Prüfung unterbreitet haben. Sie wurde daraufhin untersucht, ob die darin angesprochenen Fragen eindeutig den Tätigkeitsbereich der Europäischen Union, für den wir zuständig sind, betreffen. Leider muss ich Ihnen mitteilen, dass dies nicht der Fall war. Ich bin daher gezwungen, Ihren Antrag gemäß Artikel 191 [Abs.] 6, unserer Geschäftsordnung ohne weitere Bearbeitung abzulegen. Ich möchte Sie ferner darauf hinweisen, dass Sie sich an den Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags wenden sollen, wenn Sie der Auffassung sind, dass die deutschen Behörden im Zusammenhang mit ihrer Rückzahlungsforderung und der Auslegung Ihres Status während des Masterstudiums in Edinburgh Fehler oder Unterlassungen begangen haben.“
Vorliegend hat der Petitionsausschuss, indem er sich auf die Wiedergabe der in Art. 194 EG genannte Zulässigkeitsvoraussetzung sowie den Hinweis, dass die Petition des Klägers nicht in die Tätigkeitsbereiche der Union fiele, beschränkt hat, seine Begründungspflicht verkannt. Die angefochtene Entscheidung enthält keinen Anhaltspunkt, der es dem Kläger ermöglicht, zu erfahren, weshalb seine konkrete Situation, die Gegenstand der Petition ist, nicht in die Tätigkeitsbereiche der Union fallen soll. Da in der Petition ausdrücklich ein eventueller Verstoß gegen Art. 39 EG geltend gemacht wird, hätte der Petitionsausschuss – zumindest kurz – auf dieses Vorbringen eingehen müssen. Da die Antwort des Petitionsausschusses nicht klar und eindeutig ist, ermöglichen es die angefochtene Entscheidung und das Schreiben vom 23. Juli 2007 weder dem Kläger die Gründe für die Ablage seiner Petition in Erfahrung zu bringen noch dem Unionsrichter seine Kontrolle auszuüben.
Ein Bürger, der eine Petition eingereicht hat, muss in die Lage versetzt werden, die Gründe zu verstehen, aus denen das Parlament diese als unzulässig ansieht und ohne weitere Bearbeitung ablegt. Dies ergibt sich bereits aus der Natur dieses Rechts, das es den Bürgern ermöglicht, sich ausdrücklich und unmittelbar an das Parlament zu wenden, und das auf diese Weise dazu beiträgt, die Tätigkeit der Organe zu legitimieren.
Der Klage ist demzufolge stattzugeben und die angefochtene Entscheidung wegen unzureichender Begründung für nichtig zu erklären, ohne dass es erforderlich wäre, über den zweiten Klagegrund zu entscheiden.
Kosten
Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Parlament mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm entsprechend dem Antrag des Klägers seine eigenen Kosten und die Kosten des Klägers aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Entscheidung des Petitionsausschusses vom 20. Juni 2007, die Petition, die Herr Ingo-Jens Tegebauer am 7. Februar 2007 eingereicht hatte (Petition Nr. 95/2007), abzulegen, wird für nichtig erklärt.
2. Das Parlament trägt seine eigenen Kosten sowie die Kosten von Herrn Tegebauer.
Moavero Milanesi
Wahl
Soldevila Fragoso
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 14. September 2011.
Unterschriften
* Verfahrenssprache: Deutsch.
