Sygn. akt T-322/06
DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (première chambre)
juillet 2008 (*)
« Recours en annulation – Directive 92/43/CEE – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Décision 2006/613/CE – Liste des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne – Acte attaquable – Absence d’affectation directe – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑322/06,
Manuel José Espinosa Labella, demeurant à Almería (Espagne),
Josefa Labella Dávalos, demeurant à Almería,
María Pilar Espinosa Labella, demeurant à Almería,
María José Espinosa Labella, demeurant à Almería,
Tomasa Peñuela Ortiz, demeurant à Almería,
Tomás Espinosa Peñuela, demeurant à Almería,
Francisco José Espinosa Peñuela, demeurant à Mairena del Aljarafe (Espagne),
Juan Manuel Espinosa Peñuela, demeurant à Madrid (Espagne),
María Lourdes Espinosa Peñuela, demeurant à Almería,
Adela Espinosa Peñuela, demeurant à Almería,
Jorge Jesús Espinosa Peñuela, demeurant à Almería,
Héritiers de Rafael Espinosa Peñuela, demeurant à Almería,
représentés par Me M. J. Rovira Daudí, avocat,
parties requérantes,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par Mmes A. Alcover San Pedro et D. Recchia, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Royaume d’Espagne, représenté par M. F. Díez Moreno, abogado del Estado,
partie intervenante,
ayant pour objet une demande d’annulation partielle de la décision 2006/613/CE de la Commission, du 19 juillet 2006, arrêtant, en application de la directive 92/43/CEE du Conseil, la liste des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne (JO L 259, p. 1), dans la mesure où elle désigne le site dénommé « Artos de El Ejido », sur lequel se situent des terrains des requérants, comme site d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (première chambre),
composé de Mme V. Tiili, président, M. F. Dehousse et Mme I. Wiszniewska-Białecka (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Cadre juridique et factuel
Selon l’article 2, paragraphe 1, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7, ci-après la « directive »), la directive a pour objet de contribuer à assurer la biodiversité par la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages sur le territoire européen des États membres où le traité s’applique. Son article 2, paragraphe 2, précise que les mesures prises en vertu de la directive visent à assurer le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages d’intérêt communautaire.
Selon le sixième considérant de la directive, il y a lieu, en vue d’assurer le rétablissement ou le maintien des habitats naturels et des espèces d’intérêt communautaire dans un état de conservation favorable, de désigner des zones spéciales de conservation afin de réaliser un réseau écologique européen cohérent suivant un calendrier défini.
Aux termes de l’article 1er, sous l), de la directive, la zone spéciale de conservation est définie comme « un site d’importance communautaire désigné par les États membres par un acte réglementaire, administratif et/ou contractuel où sont appliquées les mesures de conservation nécessaires au maintien ou au rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et/ou des populations des espèces pour lesquels le site est désigné ».
L’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive prévoit la constitution d’un réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation, dénommé « Natura 2000 », qui doit assurer le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d’habitats naturels et des habitats d’espèces concernés dans leur aire de répartition naturelle.
L’annexe I de la directive arrête les types d’habitats naturels d’intérêt communautaire dont la conservation nécessite la désignation de zones spéciales de conservation ; son annexe II arrête les espèces animales et végétales d’intérêt communautaire dont la conservation nécessite la désignation de zones spéciales de conservation.
La directive prévoit une procédure en trois étapes pour la désignation des zones spéciales de conservation. En vertu de son article 4, paragraphe 1, chaque État membre propose une liste de sites indiquant les types d’habitats naturels de l’annexe I et les espèces indigènes de l’annexe II de la directive qu’ils abritent. Dans les trois ans suivant la notification de la directive, cette liste est transmise à la Commission, en même temps que les informations relatives à chaque site.
Selon l’article 4, paragraphe 2, de la directive, la Commission établit, à partir de ces listes, sur la base des critères énumérés à l’annexe III de celle-ci et en accord avec chacun des États membres, un projet de liste de sites d’importance communautaire. La liste des sites d’importance communautaire est arrêtée par la Commission selon la procédure prévue à l’article 21 de la directive.
L’article 4, paragraphe 4, de la directive dispose que, une fois qu’un site d’importance communautaire a été retenu en vertu de la procédure prévue au paragraphe 2 du même article, l’État membre concerné désigne ce site comme zone spéciale de conservation le plus rapidement possible et dans un délai maximal de six ans, en établissant les priorités en fonction de l’importance des sites pour le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, d’un type d’habitat naturel de l’annexe I ou d’une espèce de l’annexe II et pour la cohérence du réseau Natura 2000, ainsi qu’en fonction des menaces de dégradation ou de destruction qui pèsent sur eux.
La directive précise, en son article 4, paragraphe 5, que, dès qu’un site est inscrit sur la liste des sites d’importance communautaire établie par la Commission, il est soumis aux dispositions de son article 6, paragraphes 2 à 4.
L’article 6 de la directive, qui porte sur les mesures nécessaires pour assurer la protection des zones spéciales de conservation, dispose :
« 1. Pour les zones spéciales de conservation, les États membres établissent les mesures de conservation nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion appropriés spécifiques aux sites ou intégrés dans d’autres plans d’aménagement et les mesures réglementaires, administratives ou contractuelles appropriées, qui répondent aux exigences écologiques des types d’habitats naturels de l’annexe I et des espèces de l’annexe II présents sur les sites.
2. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.
3. Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public.
4. Si, en dépit de conclusions négatives de l’évaluation des incidences sur le site et en l’absence de solutions alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, l’État membre prend toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale de Natura 2000 est protégée. L’État membre informe la Commission des mesures compensatoires adoptées.
Lorsque le site concerné est un site abritant un type d’habitat naturel et/ou une espèce prioritaires, seules peuvent être évoquées des considérations liées à la santé de l’homme et à la sécurité publique ou à des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ou, après avis de la Commission, à d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur. »
La décision 2006/613/CE de la Commission, du 19 juillet 2006, arrêtant, en application de la directive, la liste des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne (JO L 259, p. 1, ci‑après la « décision attaquée »), a été adoptée sur la base de l’article 4, paragraphe 2, troisième alinéa, de la directive. Parmi les sites d’importance communautaire, inclus dans la liste initiale des sites d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne en vertu de l’article 1er de la décision attaquée et de son annexe 1, figure le site dénommé « Artos de El Ejido » sous la référence ES6110014. Selon l’article 2 de la décision attaquée, les États membres en sont les destinataires.
M. Manuel José Espinosa Labella et les autres requérants sont propriétaires de plusieurs terrains contigus, situés à Santa María del Águila, dans la commune d’El Ejido, à l’intérieur du site Artos de El Ejido.
Procédure
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 21 novembre 2006, les requérants ont introduit le présent recours.
Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 4 juin 2007, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité, en demandant au Tribunal de statuer sans engager le débat au fond, conformément à l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal. Les requérants ont déposé leurs observations sur cette exception le 12 juillet 2007.
Par acte déposé au greffe du Tribunal le 30 avril 2007, le Royaume d’Espagne a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien de la Commission. Par ordonnance du 6 juin 2007, le président de la quatrième chambre du Tribunal a admis l’intervention du Royaume d’Espagne et l’a autorisé à présenter ses observations lors de la procédure orale, conformément à l’article 116, paragraphe 6, du règlement de procédure.
La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la première chambre, à laquelle la présente affaire a donc été attribuée.
Conclusions des parties
Dans la requête, les requérants concluent, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler partiellement la décision attaquée, dans la mesure où elle concerne le site d’importance communautaire ES6110014 Artos de El Ejido ;
– à titre subsidiaire, annuler partiellement la décision attaquée, dans la mesure où elle concerne leurs terrains situés sur le site d’importance communautaire ES6110014 Artos de El Ejido ;
– condamner la Commission aux dépens.
Dans son exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ;
– condamner les requérants aux dépens.
Dans leurs observations sur l’exception d’irrecevabilité, les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
– faire droit aux conclusions formulées dans la requête ;
En droit
En vertu de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure, si une partie le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité du recours sans engager le débat au fond. Conformément au paragraphe 3 du même article, la suite de la procédure est orale, sauf décision contraire du Tribunal. Le Tribunal estime, en l’espèce, être suffisamment éclairé par les pièces du dossier et qu’il n’y a pas lieu d’ouvrir la procédure orale.
La Commission fait valoir que le recours est irrecevable aux motifs que, premièrement, la décision attaquée, par sa nature, ne peut pas faire l’objet d’un recours en annulation, deuxièmement, les requérants ne sont pas directement concernés par cette décision et, troisièmement, ils ne sont pas individuellement concernés par cette décision.
Sur la nature de la décision attaquée
Arguments des parties
La Commission relève que la décision attaquée ne peut pas, par sa nature, faire l’objet d’un recours en annulation, d’une part, parce que, ne mettant pas fin à la procédure en plusieurs étapes nécessaire à l’établissement du réseau Natura 2000, elle constitue une mesure intermédiaire et, d’autre part, parce que, comportant des obligations uniquement pour les États membres, elle ne modifie pas de façon caractérisée la situation juridique des requérants.
Les requérants soutiennent que la décision attaquée est, par sa nature, susceptible de recours au sens de l’article 230 CE.
Appréciation du Tribunal
Aux termes de l’article 230, premier alinéa, CE, sont susceptibles de recours les actes adoptés conjointement par le Parlement européen et le Conseil, les actes du Conseil, de la Commission et de la Banque centrale européenne (BCE), autres que les recommandations et les avis, et les actes du Parlement européen destinés à produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers.
Selon une jurisprudence constante, sont susceptibles de recours en annulation toutes les dispositions prises par les institutions, quelles qu’en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets de droit (arrêt de la Cour du 31 mars 1971, Commission/Conseil, 22/70, Rec. p. 263, point 42 ; arrêts du Tribunal du 10 avril 2003, Le Pen/Parlement, T‑353/00, Rec. p. II‑1729, point 77, et du 5 avril 2006, Deutsche Bahn/Commission, T‑351/02, Rec. p. II‑1047, point 35). Lorsqu’il s’agit d’actes ou de décisions dont l’élaboration s’effectue en plusieurs phases, notamment au terme d’une procédure interne, ne constituent des actes attaquables que les mesures qui fixent définitivement la position de l’institution en question au terme de cette procédure, à l’exclusion des mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale. Ainsi, les mesures de nature purement préparatoire ne peuvent pas, en tant que telles, faire l’objet d’un recours en annulation, les illégalités éventuelles qui les entachent pouvant être invoquées à l’appui du recours dirigé contre l’acte définitif dont elles constituent un stade d’élaboration (arrêt de la Cour du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, Rec. p. 2639, points 10 et 12, et ordonnance du Tribunal du 2 juin 2004, Pfizer/Commission, T‑123/03, Rec. p. II‑1631, points 22 et 24).
En l’espèce, la décision attaquée a été adoptée par la Commission au titre de l’article 4, paragraphe 2, de la directive et fixe la position de la Commission relative aux sites d’importance communautaire qui avaient été proposés par les États membres pour la région biogéographique méditerranéenne. Ainsi, l’adoption de la décision attaquée met fin à la procédure prévue par la directive pour arrêter la liste des sites d’importance communautaire. La position de la Commission concernant ces sites ne requiert pas l’adoption d’un nouvel acte pour devenir définitive. En outre, des effets juridiques découlent de cette décision, car, en vertu de l’article 4, paragraphe 5, de la directive, dès que la liste des sites d’importance communautaire est arrêtée par la Commission, ces sites sont soumis au régime prévu par l’article 6 de la directive.
Le fait que cette liste puisse être révisée, en vertu de l’article 1er, second alinéa, de la décision attaquée, est sans effet sur la question de savoir si ladite décision est susceptible de recours. Cette révision ne concernera, le cas échéant, que certains types d’habitats et certaines espèces visés aux annexes 2 et 3 de la décision attaquée, et non les sites d’importance communautaire qui ont déjà été inclus à l’annexe 1, laquelle comprend le site où se situent les terrains des requérants. De plus, cette révision s’effectuera par l’adoption de nouvelles décisions selon la même procédure que celle prévue par la directive et suivie pour l’adoption de la décision attaquée. Par ailleurs, contrairement à ce que prétend la Commission, la décision attaquée constitue une décision indépendante des décisions relatives aux autres régions biogéographiques, telles que les régions biogéographiques alpine, atlantique et continentale, et des autres mesures que la Commission est habilitée à prendre dans le cadre du réseau Natura 2000 prévu par la directive.
Il s’ensuit que la décision attaquée doit être considérée comme susceptible, par sa nature, de faire l’objet d’un recours en annulation.
Sur l’affectation des requérants
En application de l’article 230, quatrième alinéa, CE, le présent recours n’est recevable que si les requérants sont affectés à la fois directement et individuellement par la décision attaquée. Il y a lieu d’examiner tout d’abord si les requérants sont directement concernés par la décision attaquée.
La Commission invoque la jurisprudence selon laquelle un particulier n’est directement concerné par un acte attaqué que si celui-ci produit directement des effets sur sa situation juridique et si cet acte ne laisse aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires chargés de sa mise en œuvre, laquelle est purement automatique et ne nécessite pas l’application d’autres règles intermédiaires.
En l’espèce, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les États membres jouiraient d’un pouvoir d’appréciation pour appliquer l’article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive. Les conséquences de l’adoption par la Commission de la décision attaquée arrêtant la liste des sites d’importance communautaire ne seraient pas automatiques, mais nécessiteraient une intervention des États membres.
Les arguments des requérants relatifs au fait que les autorités nationales auraient pris, avant l’adoption de la décision attaquée, des mesures mettant en œuvre de façon anticipée les obligations de la directive excluraient clairement toute affectation directe de ceux-ci.
Les requérants ne seraient donc pas directement affectés par la décision attaquée.
Les requérants, en se référant à la jurisprudence, considèrent qu’ils sont directement concernés par la décision attaquée. Celle-ci, en désignant les sites d’importance communautaire pour la région biogéographique méditerranéenne, délimiterait les sites auxquels s’appliqueraient les limitations prévues à l’article 6, paragraphes 2 à 4, de la directive. Une fois qu’un site aurait été désigné comme site d’importance communautaire, les États membres n’auraient plus de marge de manœuvre en ce qui concerne l’aménagement territorial de ce site, parce qu’ils devraient appliquer les mesures de protection environnementale prévues par la directive. En l’espèce, les effets directs de la décision attaquée se seraient déjà produits, car les autorités nationales auraient commencé à appliquer ces mesures au site Artos de El Ejido, sur lequel se situent les terrains des requérants, avant même la désignation dudit site comme site d’importance communautaire. Ces autorités n’auraient pas eu, lors de l’adoption de ces mesures, de pouvoir d’appréciation quant à leur contenu, qui aurait été fixé par la directive. La décision attaquée aurait eu comme effet de confirmer l’existence d’une espèce à protéger sur le site Artos de El Ejido. Cela empêcherait les autorités nationales d’autoriser de nouveaux projets, qui seraient nécessaires pour continuer à exercer l’agriculture intensive sur ces terrains, tels que la construction de serres, des travaux d’irrigation et des travaux de canalisation, et qui pourraient être considérés comme susceptibles d’affecter cette espèce.
Afin que la condition de l’affectation directe d’un particulier soit satisfaite, l’acte communautaire en question doit produire directement des effets sur sa situation juridique sans laisser aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation communautaire, sans application d’autres règles intermédiaires (voir arrêts de la Cour du 5 mai 1998, Dreyfus/Commission, C‑386/96 P, Rec. p. I‑2309, point 43, et la jurisprudence citée, et du Tribunal du 27 juin 2000, Salamander e.a./Parlement et Conseil, T‑172/98 et T‑175/98 à T‑177/98, Rec. p. II‑2487, point 52).
La décision attaquée ne contient aucune disposition relative au régime de protection des sites d’importance communautaire, telles que des mesures de conservation ou des procédures d’autorisation à suivre. Elle se limite à arrêter la liste des sites d’importance communautaire dans la région biogéographique méditerranéenne. La seule inclusion des sites dans la liste prévue à l’annexe 1 de la décision attaquée n’impose pas d’obligations aux opérateurs économiques ou aux personnes privées. Ainsi, en ne prévoyant pas d’obligations imposées aux propriétaires ou aux exploitants des biens fonciers en question, la décision attaquée ne peut pas être considérée comme affectant directement leurs droits ou l’exercice de ceux-ci.
La directive, sur la base de laquelle la décision attaquée a été adoptée, lie les États membres quant au résultat à atteindre, mais laisse aux autorités nationales la compétence quant aux mesures de conservation à prendre et aux procédures d’autorisation à suivre, pour lesquelles elles jouissent d’une marge d’appréciation (voir, en ce sens, ordonnances du Tribunal du 22 juin 2006, Freiherr von Cramer-Klett et Rechtlerverband Pfronten/Commission, T‑136/04, Rec. p. II‑1805, points 48 à 53, et du 19 septembre 2006, Benkö e.a./Commission, T‑122/05, Rec. p. II‑2939, points 39 à 45).
En effet, il incombe aux États membres concernés, et non à la Commission, de mettre en œuvre les obligations prévues par l’article 6 de la directive, qui sont, en vertu de son article 4, paragraphe 5, applicables aux sites d’importance communautaire figurant dans la liste arrêtée par la Commission. Ainsi, il appartient à l’État membre concerné d’apprécier quelles sont les mesures de conservation nécessaires qui répondent aux exigences écologiques des types d’habitats et des espèces présentes sur les sites concernés. L’État membre concerné doit aussi adopter les mesures qu’il considère appropriées pour éviter la détérioration des sites. Il lui appartient également d’évaluer et d’autoriser, le cas échéant, des projets susceptibles d’affecter les sites de manière significative, ainsi que de prendre des mesures compensatoires nécessaires si, en dépit des conclusions négatives de l’évaluation, ces projets doivent être réalisés pour des raisons impératives d’intérêt public majeur (voir, en ce sens, ordonnances Freiherr von Cramer-Klett et Rechtlerverband Pfronten/Commission, point 37 supra, point 52, et Benkö e.a./Commission, point 37 supra, points 40 et 42 à 45).
Dès lors, comme les requérants le reconnaissent eux-mêmes indirectement, en se référant à la législation nationale qui prévoit des mesures de protection applicables aux sites d’importance communautaire, ce sont les dispositions nationales transposant la directive, et non la décision attaquée, qui sont susceptibles de produire des effets juridiques sur la situation des requérants. Le fait que les autorités nationales aient déjà adopté des mesures en vertu de la directive qui s’appliquent aux sites inscrits dans la liste des sites d’importance communautaire de la décision attaquée n’implique pas que la marge d’appréciation dont dispose le Royaume d’Espagne pour la mise en œuvre de la directive et de la décision attaquée est purement théorique, dès lors qu’il n’est pas exclu que les autorités espagnoles adoptent d’autres types de mesures à la suite de la décision attaquée.
Il résulte de ce qui précède que les requérants ne peuvent pas être considérés comme directement concernés par la décision attaquée. Les conditions de recevabilité posées par l’article 230, quatrième alinéa, CE étant cumulatives, le présent recours doit être rejeté comme irrecevable sans qu’il soit besoin d’examiner si les requérants sont individuellement concernés par la décision attaquée.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérants ayant succombé, il y a lieu de les condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Aux termes de l’article 87, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens. Il y a donc lieu d’ordonner que le Royaume d’Espagne supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté comme irrecevable.
2) M. Manuel José Espinosa Labella, Mme Josefa Labella Dávalos, Mme María Pilar Espinosa Labella, Mme María José Espinosa Labella, Mme Tomasa Peñuela Ortiz, M. Tomás Espinosa Peñuela, M. Francisco José Espinosa Peñuela, M. Juan Manuel Espinosa Peñuela, Mme María Lourdes Espinosa Peñuela, Mme Adela Espinosa Peñuela, M. Jorge Jesús Espinosa Peñuela et les héritiers de M. Rafael Espinosa Peñuela sont condamnés à supporter, outre leurs propres dépens, ceux exposés par la Commission.
3) Le Royaume d’Espagne supportera ses propres dépens.
Fait à Luxembourg, le 14 juillet 2008.
Le greffier
Le président
E. Coulon
V. Tiili
* Langue de procédure : l’espagnol.
