Wyrok Sądu Unii Europejskiej z 1 czerwca 2016 r., T-662/14

Sygn. akt T-662/14

DOCUMENT DE TRAVAIL

ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)

1er juin 2016 (*) (1)

« Politique agricole commune – Paiements directs – Critères supplémentaires pour les surfaces d’intérêt écologique plantées de taillis à courte rotation – Article 45, paragraphe 8, du règlement délégué (UE) n° 639/2014 – Article 46, paragraphe 9, sous a), du règlement (UE) n° 1307/2013 – Abus de pouvoir – Sécurité juridique – Non-discrimination – Confiance légitime – Droit de propriété – Obligation de motivation »

Dans l’affaire T‑662/14,

Hongrie, représentée par MM. M. Fehér et G. Koós, en qualité d’agents,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par MM. H. Kranenborg, A. Sipos et G. von Rintelen, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

ayant pour objet une demande d’annulation de la partie de la première phrase de l’article 45, paragraphe 8, du règlement délégué (UE) n° 639/2014 de la Commission, du 11 mars 2014, complétant le règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et modifiant l’annexe X dudit règlement (JO 2014, L 181, p. 1), qui énonce ce qui suit : « en sélectionnant sur la liste établie conformément à l’article 4, paragraphe 2, [sous] c), du règlement (UE) n° 1307/2013 celles qui sont les plus appropriées d’un point de vue écologique, excluant ainsi les essences qui ne sont de toute évidence pas indigènes »,

LE TRIBUNAL (quatrième chambre),

composé de M. M. Prek, président, Mme I. Labucka et M. V. Kreuschitz (rapporteur), juges,

greffier : Mme S. Bukšek Tomac, administrateur,

vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 2 décembre 2015,

rend le présent

Arrêt

Antécédents du litige

Le règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n° 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 608, ci-après le « règlement de base »), établit un nouveau cadre juridique pour les soutiens directs accordés dans le contexte de la politique agricole commune (PAC).

Un des objectifs de la PAC, telle qu’elle a été redéfinie par le règlement de base, est l’amélioration des performances environnementales par une composante écologique obligatoire des paiements directs, qui soutiendra les pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement dans l’ensemble de l’Union européenne. À cette fin, les États membres devraient utiliser une partie de leurs plafonds nationaux applicables aux paiements directs pour octroyer, en plus du paiement de base, un paiement annuel pour les pratiques obligatoires que doivent suivre les agriculteurs, axées en priorité sur des objectifs en matière de climat et d’environnement. Une de ces pratiques, qui devraient s’appliquer à l’ensemble de la surface admissible de l’exploitation, consiste en la mise en place de surfaces d’intérêt écologique (considérant 37 du règlement de base). Ces surfaces devraient être établies en particulier pour préserver et améliorer la biodiversité dans les exploitations (considérant 44 du règlement de base).

Le règlement de base prévoit ainsi que, lorsque les terres arables d’une exploitation couvrent plus de quinze hectares, les agriculteurs veillent à ce que, à compter du 1er janvier 2015, une surface correspondant à au moins 5 % des terres arables de l’exploitation que l’agriculteur a déclarées constitue une surface d’intérêt écologique (article 46, paragraphe 1, du règlement de base).

Parmi les différentes surfaces qui peuvent être considérées par les États membres comme des surfaces d’intérêt écologique figurent les surfaces plantées de taillis à courte rotation sans l’utilisation d’engrais minéraux ou de produits phytopharmaceutiques [article 46, paragraphe 2, sous g), du règlement de base].

Afin de garantir que les surfaces d’intérêt écologique seront établies d’une manière efficace et cohérente, le règlement de base prévoit de déléguer à la Commission européenne le pouvoir d’adopter certains actes visant à définir de nouveaux critères de détermination des zones d’intérêt écologique (considérant 45 du règlement de base). Ainsi, l’article 46, paragraphe 9, sous a), du règlement de base prévoit que la Commission est habilitée à fixer de nouveaux critères pour déterminer quels types de surfaces visés au paragraphe 2 de cette même disposition, parmi lesquelles figurent les surfaces plantées de taillis à courte rotation mentionnées ci-dessus, peuvent être considérés comme des surfaces d’intérêt écologique.

Sur la base de cette habilitation, la Commission a adopté le règlement délégué (UE) n° 639/2014, du 11 mars 2014, complétant le règlement de base (JO 2014, L 181, p. 1, ci-après le « règlement délégué »).

Dans le règlement délégué, la Commission a défini des critères supplémentaires pour certains types de surfaces d’intérêt écologique. En ce qui concerne les surfaces plantées de taillis à courte rotation sans utilisation d’engrais minéraux et/ou de produits phytopharmaceutiques, la Commission a précisé que les États membres établissaient une liste des essences qui pouvaient être utilisées à cette fin, en sélectionnant sur la liste établie conformément à l’article 4, paragraphe 2, sous c), du règlement de base, celles qui sont les plus appropriées d’un point de vue écologique, excluant ainsi les essences qui ne sont de toute évidence pas indigènes (article 45, paragraphe 8, du règlement délégué).

À la suite de la publication du règlement délégué, la Hongrie a introduit un recours devant le Tribunal visant à l’annulation de l’article 45, paragraphe 8, dudit règlement, en ce qu’il prévoit que, pour les taillis à courte rotation, seules les essences les plus appropriées d’un point de vue écologique peuvent être sélectionnées, excluant ainsi des essences qui ne sont de toute évidence pas indigènes (ci-après la « limitation litigieuse »).

Procédure et conclusions des parties

Par requête déposée au greffe du Tribunal le 15 septembre 2014, la Hongrie a introduit le présent recours.

La Hongrie conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler la partie de la première phrase de l’article 45, paragraphe 8, du règlement délégué en ce qu’elle énonce ce qui suit : « en sélectionnant sur la liste établie conformément à l’article 4, paragraphe 2, [sous] c), du règlement (UE) n° 1307/2013 celles qui sont les plus appropriées d’un point de vue écologique, excluant ainsi les essences qui ne sont de toute évidence pas indigènes » ;

– condamner la Commission aux dépens.

La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– condamner la Hongrie aux dépens.

Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (quatrième chambre) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure. Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal à l’audience du 2 décembre 2015.

Sur le fond

La Hongrie considère en substance que, par l’adoption de la limitation litigieuse, la Commission a, premièrement, outrepassé son habilitation et indûment restreint le pouvoir d’appréciation des États membres, deuxièmement, pris en considération des critères contraires au règlement de base, troisièmement, abusé de son pouvoir, quatrièmement, violé le principe de sécurité juridique, cinquièmement, violé le principe de non-discrimination, sixièmement, violé le principe de protection de la confiance légitime, septièmement, violé le principe de protection du droit de propriété et, huitièmement, violé l’obligation de motivation.

Sur la violation des limites de l’habilitation de la Commission et du pouvoir d’appréciation des États membres

La Hongrie estime, en substance, que le fait que la Commission ait imposé la limitation litigieuse est illégal parce qu’elle a outrepassé l’habilitation qui lui avait été conférée par le règlement de base et qu’il a rendu théorique le pouvoir des États membres de choisir des essences forestières pouvant constituer des taillis à courte rotation répondant aux critères de surface d’intérêt écologique. Selon la Hongrie, le libellé apparemment large de l’habilitation conférée à la Commission découle du fait que les surfaces pour lesquelles elle est habilitée à définir des critères sont particulièrement hétérogènes. Il ne s’ensuivrait pas que la Commission dispose d’une large marge d’appréciation. La sélection des essences forestières susceptibles d’être utilisées relèverait de la compétence et de la large marge d’appréciation des États membres telles que conférées par l’article 4, paragraphe 1, sous k), et paragraphe 2, sous c), du règlement de base et le considérant 55 du règlement délégué. Cette compétence et cette marge d’appréciation feraient obstacle à l’usage que la Commission a fait en l’espèce de son habilitation. La limitation litigieuse viderait le pouvoir d’appréciation des États membres de son sens. La Commission conteste avoir outrepassé les pouvoirs qui lui ont été conférés par le règlement de base en adoptant la limitation litigieuse.

Au vu de ces griefs, il importe d’observer que l’article 4, paragraphe 1, sous k), du règlement de base définit les taillis à courte rotation comme des « surfaces plantées d’essences forestières (code NC 0602 90 41) à définir par les États membres, composées de cultures pérennes et ligneuses, dont les porte-greffes ou les pieds mères restent dans le sol après la récolte et qui développent de nouvelles pousses à la saison suivante » et dispose que « [l]es États membres définissent leur cycle maximal de récolte ». En outre, l’article 4, paragraphe 2, sous c), du règlement de base prévoit que les États membres « définissent les essences forestières répondant à la définition de taillis à courte rotation et fixent leur cycle maximal de récolte, au sens du paragraphe 1, [sous] k)[, de l’article 4 du règlement de base] ».

Par ailleurs, l’article 46, paragraphe 9, sous a), du règlement de base confère à la Commission le pouvoir d’adopter des actes délégués afin de fixer de nouveaux critères pour déterminer quels types de surfaces visés à l’article 46, paragraphe 2, du même règlement peuvent être considérés comme surfaces d’intérêt écologique. En vertu de cette dernière disposition, les États membres décident, pour le 1er août 2014 au plus tard, que l’une ou plusieurs des surfaces énumérées dans la suite dudit article doivent être considérées comme des surfaces d’intérêt écologique. Dans cette énumération figurent les surfaces plantées de taillis à courte rotation sans l’utilisation d’engrais minéraux ou de produits phytopharmaceutiques. Ainsi, l’article 46, paragraphe 9, sous a), du règlement de base confère à la Commission le pouvoir de fixer des critères pour déterminer les surfaces plantées de taillis à courte rotation sans l’utilisation d’engrais minéraux ou de produits phytopharmaceutiques qui seront considérées comme des surfaces d’intérêt écologique.

Le considérant 45 du règlement de base, qui précise les motifs de l’habilitation conférée à la Commission, mentionne que, « [a]fin de garantir que les surfaces d’intérêt écologique soient établies d’une manière efficace et cohérente, tout en tenant compte des caractéristiques spécifiques des États membres, il convient de déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter certains actes visant à définir de nouveaux critères de détermination des zones d’intérêt écologique; à reconnaître d’autres types de surfaces d’intérêt écologique ; à établir des coefficients de conversion et de pondération pour certains types de surfaces d’intérêt écologique ; à établir des règles aux fins de la mise en œuvre, par les États membres, d’une partie des zones d’intérêt écologique au niveau régional ; à définir des règles aux fins de la mise en œuvre collective de l’obligation faite aux exploitations d’assurer une grande proximité entre les zones d’intérêt écologique ; à définir le cadre dans lequel doivent s’inscrire les critères, à définir par les États membres, pour établir cette proximité ; et à définir la méthode de détermination du [ratio] entre les surfaces forestières et les surfaces agricoles ».

En application de l’article 46, paragraphe 9, sous a), du règlement de base, la Commission a adopté la limitation litigieuse, qui impose un critère supplémentaire pour qu’une surface soit qualifiée de surface d’intérêt écologique. En effet, la limitation litigieuse exclut les essences non indigènes des taillis à courte rotation plantés sur une surface destinée à être d’intérêt écologique. Ainsi, en application de l’article 46, paragraphe 2, sous g), du règlement de base et de la limitation litigieuse, une surface plantée de taillis à courte rotation est qualifiée de surface d’intérêt écologique à condition qu’elle ne soit pas enrichie avec des engrais minéraux ou traitée avec des produits phytopharmaceutiques et que les taillis soient constitués d’essences indigènes.

En adoptant la limitation litigieuse, la Commission n’a pas outrepassé son pouvoir d’habilitation. En effet, conformément à l’article 46, paragraphe 9, sous a), du règlement de base, elle a fixé un nouveau critère pour déterminer quels types de surfaces visés à l’article 46, paragraphe 2, du règlement de base pouvaient être considérés comme surfaces d’intérêt écologique. Ni l’article 46, paragraphe 9, sous a), du règlement de base ni les autres dispositions du même règlement ne prévoient que ledit critère ne pouvait avoir trait au type d’essence pouvant être planté. En outre, pour les motifs exposés aux points 31 et suivants ci-après, la limitation litigieuse participe à l’établissement des surfaces d’intérêt écologique de manière efficace et cohérente eu égard à l’objectif de préservation de la biodiversité de ces surfaces.

Par ailleurs, en adoptant la limitation litigieuse, la Commission n’a pas violé la compétence et la marge d’appréciation des États membres pour définir les essences forestières qui peuvent être plantées pour former des taillis à courte rotation.

En effet, le règlement de base, et, en particulier, l’article 4, paragraphe 1, sous k), et paragraphe 2, sous c), ne confère pas aux États membres une compétence exclusive pour la sélection des essences forestières pouvant être utilisées pour constituer des surfaces d’intérêt écologique. Comme l’indique à juste titre la Commission dans ses écritures, si les États membres peuvent établir une liste des essences forestières applicable aux plantations de taillis à courte rotation, seules les essences forestières qui remplissent les conditions prévues par le règlement de base et répondent aux critères supplémentaires établis par la Commission dans l’exercice de son habilitation peuvent être prises en compte pour qualifier des surfaces agricoles de surfaces d’intérêt écologique.

En outre, la limitation litigieuse ne réduit pas la marge d’appréciation des États membres à un niveau purement symbolique et, en pratique, ne la vide pas de son sens. En effet, la Hongrie n’a pas contesté le constat de Commission selon lequel il ressortait des notifications faites par les États membres, en application de l’article 46, paragraphe 8, du règlement de base, que ceux-ci avaient désigné des essences forestières indigènes pour former des surfaces plantées de taillis à courte rotation qualifiées de surfaces d’intérêt écologique. Il ressort de ces notifications que 18 États membres et des régions de deux autres États membres ont sélectionné au total 19 essences forestières permettant d’établir des surfaces d’intérêt écologique plantées de taillis à courte rotation. Les États membres ont ainsi notifié des essences qui remplissaient aussi bien les exigences figurant dans le règlement de base que celle imposée par la limitation litigieuse. En outre, la Commission a avancé que, dans près de 75 % des États membres, y compris la Hongrie, il existait des essences forestières permettant de constituer des taillis à courte rotation pouvant être classés comme surfaces d’intérêt écologique. À l’occasion de la notification faite en application de l’article 46, paragraphe 8, du règlement de base, la Hongrie a ainsi désigné cinq essences forestières utilisées pour constituer des taillis à courte rotation, à savoir le peuplier, le saule, l’aulne, le frêne et l’érable.

Par ailleurs, la Hongrie n’étaye pas à suffisance son argument selon lequel le pouvoir d’appréciation des États membres serait vide de sens parce qu’aucune essence forestière indigène ne serait économiquement rentable. En effet, la Hongrie n’expose pas sur quelle base elle affirme que la rentabilité constituait un élément devant être pris en compte lors de la fixation de nouveaux critères pour déterminer des surfaces d’intérêt écologique, d’autant que, pour les taillis à courte rotation, l’article 46, paragraphe 2, du règlement de base prévoit que l’équivalent de 5 % des terres devant être dédiées à l’obligation écologique ne doivent pas se situer sur des terres arables. En outre et en tout état de cause, la Hongrie n’a pas avancé de preuve démontrant que la culture d’essences forestières indigènes pour les taillis à courte rotation n’était pas économiquement rentable.

Les appréciations qui précèdent ne sont pas remises en cause par l’invocation par la Hongrie du considérant 55 du règlement délégué. En effet, ce considérant prévoit que « [l]’utilisation limitée d’intrants nécessaires à la culture de taillis à courte rotation bénéficie indirectement à la biodiversité » et que, « [à] cette fin, il convient que les États membres fixent les conditions applicables à ce type de surface d’intérêt écologique, en dressant la liste des essences forestières qui peuvent être utilisées et en établissant les règles applicables à l’utilisation des intrants ». Ainsi, ce considérant traite principalement des intrants. En outre, il ne peut primer sur l’article 46, paragraphe 9, sous a), du règlement de base ou sur l’article 45, paragraphe 8, du règlement délégué contenant la limitation litigieuse. La Hongrie admet cela implicitement, dès lors qu’elle indique dans la requête que « les considérants n’ont pas de force contraignante en droit contrairement aux dispositions des articles ». Enfin, en ce que ledit considérant reconnaît une compétence pour les États membres, il y a lieu d’observer que, pour les motifs exposés au point 21 ci-dessus, il n’exclut pas l’adoption par la Commission de la limitation litigieuse. Ce considérant ne peut donc affecter les appréciations effectuées précédemment.

Pour l’ensemble des motifs qui précèdent, il convient de rejeter les allégations de la Hongrie selon lesquelles, par l’adoption de la limitation litigieuse, la Commission a outrepassé son habilitation et indûment restreint le pouvoir d’appréciation des États membres.

Sur la prise en compte des essences les plus appropriées d’un point de vue écologique et sur l’exclusion des essences non indigènes

La Hongrie estime que, en insérant la condition restrictive qui consiste en l’utilisation d’« essences les plus appropriées d’un point de vue écologique », la Commission a adopté une position qui n’est pas reconnue par le règlement de base et qui est à peine compatible avec l’esprit de celui-ci. En outre, la Hongrie conteste le fait que seules les essences indigènes soient considérées comme les plus appropriées du point de vue de l’intérêt écologique. Une exclusion des essences non indigènes ne serait admissible que si seules les surfaces qui influencent directement la diversité biologique étaient utiles sur le plan écologique. Or, cette dernière position serait scientifiquement inexacte et incompatible avec le règlement de base. L’exclusion sur la base du critère des « essences les plus appropriées d’un point de vue écologique » des essences non indigènes serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

S’agissant de la prise en compte des essences les plus appropriées d’un point de vue écologique pour définir une surface plantée de taillis à courte rotation comme surface d’intérêt écologique, il convient de rappeler que, en matière de PAC, les institutions de l’Union disposent d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne la définition des objectifs poursuivis et le choix des instruments d’action appropriés. Il s’ensuit que le contrôle du juge de l’Union quant au fond se limite à examiner si l’exercice par les institutions de leurs compétences n’est pas entaché d’une erreur manifeste, s’il n’y a pas eu un détournement de pouvoir ou encore si elles n’ont pas manifestement dépassé les limites de leur pouvoir d’appréciation (voir arrêt du 9 septembre 2011, France/Commission, T‑257/07, EU:T:2011:444 points 84 et 85 et jurisprudence citée).

Par ailleurs, le considérant 44 du règlement de base mentionne :

« Des surfaces d’intérêt écologique devraient être établies, en particulier, pour préserver et améliorer la biodiversité dans les exploitations. Les surfaces d’intérêt écologique devraient par conséquent être constituées de zones ayant une incidence directe sur la biodiversité, par exemple les terres mises en jachère, les particularités topographiques, les terrasses, les bandes tampons, les surfaces boisées et les zones d’agroforesterie, ou ayant une incidence indirecte sur la biodiversité par l’utilisation réduite d’intrants dans les exploitations, par exemple les surfaces couvertes par des cultures dérobées et la couverture végétale hivernale […] »

Ainsi, les surfaces d’intérêt écologique doivent être établies pour préserver et améliorer la biodiversité dans les exploitations.

Or, en prenant en compte les essences qu’elle considère comme étant les plus appropriées d’un point de vue écologique, c’est-à-dire les essences les plus appropriées par rapport au respect de l’équilibre du milieu naturel ou au respect de l’écosystème de la surface en question, la Commission a choisi un critère qui participe à la préservation de la biodiversité. En effet, la préservation de l’équilibre du milieu naturel de la surface lors du choix des essences contribue à préserver la biodiversité dans l’exploitation, puisqu’il fait obstacle à son altération. La Commission n’a dès lors pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en prenant en compte les essences les plus appropriées d’un point de vue écologique pour définir une surface d’intérêt écologique au sens du règlement de base. La prise en compte dudit critère n’est pas contraire au règlement de base ou à son esprit.

En ce que la Hongrie conteste que seules les essences indigènes soient les essences les plus appropriées du point de vue écologique, il convient d’observer que la Commission pouvait considérer, sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation, que la plantation d’essences forestières qui ne sont de toute évidence pas indigènes comme taillis à courte rotation ne permettait pas de garantir que ces taillis préserveraient ou amélioreraient la biodiversité des surfaces des exploitations sur lesquelles ils sont plantés. Comme cela a été indiqué au point 28 ci-dessus, l’objectif poursuivi à travers les surfaces d’intérêt écologique est de préserver ou d’améliorer la biodiversité des surfaces des exploitations. La préservation de la biodiversité desdites surfaces implique la préservation de leur milieu naturel. Or, le fait que la Commission ait imposé des taillis constitués d’essences indigènes participera à la préservation dudit milieu et, partant, de la biodiversité des surfaces en cause. En effet, une essence est considérée comme indigène lorsqu’elle croît naturellement dans une région sans y avoir été importée. À l’inverse, la plantation d’essences qui ne sont de toute évidence pas indigènes ne contribue pas nécessairement à la préservation du milieu naturel ou de l’écosystème d’une surface agricole, et la Hongrie n’a apporté aucun élément de preuve permettant de considérer que, en l’espèce, des essences forestières non indigènes préserveront et amélioreront la biodiversité dans les exploitations. La Commission pouvait dès lors, sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation et sans violer le règlement de base, limiter la plantation d’essences forestières sur les surfaces d’intérêt écologique plantées de taillis à courte rotation aux seules essences indigènes.

La Hongrie considère encore que, en mettant l’accent sur des surfaces qui influencent directement la diversité biologique par l’adoption de la limitation litigieuse, la Commission a laissé de côté la seconde approche, consacrée au considérant 44 du règlement de base, selon laquelle la diversité biologique peut également être favorisée au moyen de surfaces qui l’influencent indirectement, sans toutefois fournir clairement la raison de ce choix dans les considérants du règlement délégué ou dans le mémoire en défense. La Commission conteste ces arguments.

Il ressorte du considérant 44 du règlement de base (voir point 28 ci-dessus) que les surfaces d’intérêt écologique doivent être constituées de zones ayant une incidence soit directe soit indirecte sur la biodiversité sans qu’il y ait de hiérarchie entre ces deux options.

En l’espèce, la limitation litigieuse vise à établir des surfaces d’intérêt écologique sur la base de leur incidence directe sur la biodiversité dès lors qu’elle impose l’utilisation d’essences indigènes pour constituer des surfaces d’intérêt écologique plantées de taillis à courte rotation.

Ce choix de la Commission ne peut être considéré comme contraire à l’esprit du règlement de base, puisque ce dernier prévoit la possibilité de prendre des mesures ayant une incidence directe sur la biodiversité. La Commission pouvait dans l’exercice de sa marge d’appréciation opter pour une mesure ayant une incidence directe sur la biodiversité. En outre, ledit choix ne nécessitait pas une explication particulière par rapport à une limitation ayant une incidence indirecte étant donné, d’une part, l’absence de hiérarchie entre les deux options et, d’autre part, le fait qu’il existait en l’espèce dans les États membres, et en particulier en Hongrie, des essences forestières indigènes pouvant constituer des taillis à courte rotation (voir point 22 ci-dessus). Partant, le grief de la Hongrie fondé sur le choix par la Commission d’un critère qui favorise directement la diversité biologique doit être rejeté.

Pour l’ensemble des motifs qui précèdent, il convient de rejeter les griefs de la Hongrie selon lesquels la limitation litigieuse est fondée sur un critère inadéquat et est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

Sur l’abus de pouvoir

La Hongrie considère qu’il ne peut être totalement exclu que la Commission ait commis un abus de pouvoir en faisant échouer, par l’adoption de la limitation litigieuse, la possibilité pour les États membres de qualifier de surfaces d’intérêt écologique des surfaces plantées de taillis à courte rotation. La Commission conteste avoir commis un abus de pouvoir.

L’allégation de la Hongrie selon laquelle la Commission aurait abusé de son pouvoir en adoptant la limitation litigieuse doit être rejetée. En effet, d’une part, la Hongrie n’étaye pas son allégation. L’affirmation selon laquelle « il ne peut être totalement exclu » que la Commission ait commis un abus de pouvoir ne suffit pas pour alléguer un tel abus. D’autre part, pour les motifs exposés aux points 19 et suivants ci-dessus, c’est à tort que la Hongrie considère que la limitation litigieuse empêche les États membres de qualifier de surfaces d’intérêt écologique des surfaces plantées de taillis à courte rotation. La limitation litigieuse conditionne une telle qualification, mais ne l’exclut ni en droit ni en fait. Enfin, il convient de rappeler que l’article 46, paragraphe 9, sous a), du règlement de base autorise la Commission à adopter des actes délégués sans exclure ou interdire une limitation fondée sur le type d’essence.

Sur la violation du principe de sécurité juridique

La Hongrie estime, en substance, que la Commission a violé le principe de sécurité juridique pour trois motifs. Premièrement, il y aurait une contradiction manifeste entre le dispositif et les considérants du règlement délégué. Deuxièmement, l’article 45, paragraphe 8, du règlement délégué ne serait pas clair. Pour les plantations de taillis à courte rotation, la dernière phrase de l’article précité serait, compte tenu de l’article 46, paragraphe 2, sous g), du règlement de base, impossible à interpréter. En effet, sur la base de ce dernier, seules peuvent être considérées comme des surfaces d’intérêt écologique les plantations de taillis à courte rotation sur lesquelles ne sont pas utilisés des engrais minéraux et/ou des produits phytopharmaceutiques, alors que le règlement délégué semble réglementer l’utilisation de ces produits. Troisièmement, le règlement délégué ne prévoirait pas un délai préalable suffisant avant son entrée en vigueur. La Commission conteste avoir violé le principe de sécurité juridique en adoptant la limitation litigieuse.

Le principe de sécurité juridique exige que les règles de droit soient claires, précises et prévisibles dans leurs effets, en particulier, lorsqu’elles peuvent avoir sur les individus et les entreprises des conséquences défavorables (voir, en ce sens, arrêts du 7 juin 2005, VEMW e.a., C‑17/03, EU:C:2005:362, point 80, et du 16 février 2012, Costa et Cifone, C‑72/10 et C‑77/10, EU:C:2012:80, point 74 et jurisprudence citée).

Le présent recours a seulement pour objet l’annulation de la partie de la première phrase de l’article 45, paragraphe 8, du règlement délégué, qui prévoit que les États membres établissent une liste d’essences « en sélectionnant sur la liste établie conformément à l’article 4, paragraphe 2, [sous] c), du règlement (UE) n° 1307/2013 celles qui sont les plus appropriées d’un point de vue écologique, excluant ainsi les essences qui ne sont de toute évidence pas indigènes ». Il s’ensuit que les arguments de la Hongrie selon lesquels la dernière phrase de l’article 45, paragraphe 8, du règlement délégué serait impossible à interpréter ou selon lesquels les prescriptions concernant cette phrase n’apparaissent pas clairement sont inopérants, dans la mesure où la dernière phrase de l’article 45, paragraphe 8, du règlement délégué, qui concerne l’utilisation d’engrais et de produits phytosanitaires, à l’exclusion de toute autre question, ne fait pas partie de l’objet du présent recours.

Par ailleurs, en ce que la Hongrie allègue une contradiction entre le dispositif et les considérants du règlement délégué, un manque de clarté du règlement délégué à plusieurs égards et le fait que la limitation litigieuse n’est pas une explication causale ou une conclusion inconditionnellement claire, force est de constater que ces griefs sont à ce point imprécis qu’ils ne permettent pas de comprendre pour quelle raison la Hongrie allègue une violation du principe de sécurité juridique.

La disposition litigieuse est claire et précise en ce qu’elle prévoit − pour les surfaces plantées de taillis à courte rotation sans utilisation d’engrais ou de produits phytopharmaceutiques − que les États membres établissent une liste d’essences qui peuvent être utilisées pour ces taillis en sélectionnant sur cette liste uniquement des essences indigènes. L’exclusion de cette liste des essences qui ne sont de toute évidence pas indigènes au motif qu’elles ne sont pas les plus appropriées d’un point de vue écologique est claire et précise. En outre, il n’y a pas de contradiction entre les considérants du règlement délégué et la disposition litigieuse. En particulier, il n’y a pas de contradiction entre le considérant 48 du règlement délégué et la limitation litigieuse, puisque ce considérant indique uniquement qu’il convient de définir d’autres critères pour que ces surfaces puissent être qualifiées de surfaces d’intérêt écologique. Il n’y a pas davantage de contradiction entre le considérant 55 du règlement délégué et la limitation litigieuse pour les motifs invoqués au point 24 ci-dessus.

Dans la mesure où la Hongrie estime que la limitation contestée viole le principe de sécurité juridique parce que le règlement délégué ne diffère pas son entrée en vigueur pendant une période suffisamment longue, il convient d’observer que le recours en annulation de la Hongrie ne vise pas l’article 79 du règlement délégué qui régit l’entrée en vigueur de ce dernier. Par conséquent, ce grief est inopérant. En outre, il y a lieu de rappeler que l’article 46, paragraphe 9, du règlement de base prévoit que la Commission est habilitée à adopter de nouveaux critères concernant les surfaces plantées de taillis à courte rotation afin qu’elles puissent être considérées comme des surfaces d’intérêt écologique. Par conséquent, la Hongrie devait savoir que la Commission pouvait conditionner la reconnaissance d’une surface d’intérêt écologique plantée de taillis à courte rotation à de nouveaux critères. De plus, la Hongrie n’a pas exposé à suffisance pour quelle raison la limitation litigieuse constituait une modification d’ampleur. Partant, la Hongrie estime à tort que l’absence de période de transition pour l’entrée en vigueur de la limitation litigieuse viole le principe de sécurité juridique.

Dans la mesure où la Hongrie allègue que l’interprétation du contenu du règlement de base « soulève plus d’une question » et où elle estime que la notion de « nouveaux critères [pose] des questions quant à la clarté et l’univocité de la réglementation », il y a également lieu de constater que ni le règlement de base ni son article 46, paragraphe 9, sous a), ne font l’objet du présent recours. Partant, la Hongrie ne peut invoquer une violation du principe de sécurité juridique au motif que des dispositions du règlement de base seraient imprécises.

Enfin, la Hongrie ne peut alléguer une violation du principe de sécurité juridique au motif qu’il existe une contradiction entre la limitation litigeuse et le considérant 44 du règlement de base. En effet, pour les motifs exposés aux points 28 et suivants ci-dessus, une telle contradiction n’existe pas. Dans ces conditions, il ne peut y avoir, sur cette base, de violation du principe de sécurité juridique.

Pour l’ensemble des motifs qui précèdent, le moyen tiré de la violation du principe de sécurité juridique doit être rejeté.

Sur la violation du principe de non-discrimination

Selon la Hongrie, en adoptant la limitation litigieuse, la Commission a opéré une discrimination non justifiée entre les essences forestières ou entre les producteurs qui souhaitent planter des taillis à courte rotation et qui sont dans une situation similaire. Pour atteindre l’objectif fixé par le règlement de base, la Hongrie considère que des essences forestières étrangères pouvaient être plus adaptées et que la Commission aurait dès lors dû exposer ce qui justifiait cette discrimination. La Hongrie considère que, puisque les considérants du règlement attaqué ne permettent pas de déterminer l’intention de la Commission, celle-ci ne pouvait considérer qu’il n’existait pas de discrimination parce qu’elle avait agi dans les limites de son habilitation et que la différence de traitement reposait sur des éléments objectifs. Ces prétendus éléments objectifs ne résulteraient que d’un jugement de valeur de la Commission qui invoquerait, à titre de justification, un objectif prospectif susceptible d’être atteint de plusieurs façons. La Commission conteste quant à elle que la limitation litigieuse soit à l’origine d’une violation du principe de non-discrimination.

Au vu de ces griefs, il convient de rappeler que le principe de non-discrimination exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale à moins qu’une différenciation ne soit objectivement justifiée (arrêts du 11 juillet 2006, Franz Egenberger, C‑313/04, EU:C:2006:454, point 33, et du 6 novembre 2014, Feakins, C‑335/13, EU:C:2014:2343, point 47).

En outre, il importe de rappeler que la violation éventuelle du principe de non-discrimination du fait d’un traitement différencié présuppose que les situations visées soient comparables eu égard à l’ensemble des éléments qui les caractérisent (voir arrêt du 6 novembre 2014, Feakins, C‑335/13, EU:C:2014:2343, point 49 et jurisprudence citée). Les éléments qui caractérisent différentes situations ainsi que leur caractère comparable doivent, notamment, être déterminés et appréciés à la lumière de l’objet et du but de l’acte communautaire qui institue la distinction en cause (voir, en ce sens, arrêt du 15 mai 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, point 67). Doivent également être pris en considération les principes et les objectifs du domaine dont relève l’acte en cause (arrêt du 16 décembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., C‑127/07, EU:C:2008:728, point 26).

En l’espèce, la limitation litigieuse opère une distinction entre les essences indigènes et les essences de toute évidence non indigènes. Cette distinction est justifiée au regard de l’objectif énoncé au considérant 48 du règlement délégué, à savoir établir des critères supplémentaires pour les surfaces d’intérêt écologique afin de garantir la préservation et l’amélioration de la biodiversité. En effet, pour les motifs exposés aux points 26 et suivants ci-dessus, la Commission pouvait considérer que les essences indigènes et non les essences non indigènes de taillis à courte rotation pouvaient garantir la préservation et l’amélioration de l’environnement naturel des surfaces en cause. En effet, la Commission a pu valablement considérer qu’une essence forestière qui croît naturellement dans une région sans y avoir été importée participera à la préservation du milieu naturel et de la biodiversité de cette région, alors que la plantation d’essences forestières importées qui ne croissent pas naturellement dans ladite région ne peut pas garantir la préservation du milieu naturel de ladite région. La Hongrie n’a d’ailleurs pas apporté de preuve que l’utilisation d’essences non indigènes garantirait la préservation et l’amélioration de la biodiversité des surfaces des exploitations.

Partant, le moyen tiré de la violation du principe de non-discrimination doit être rejeté.

Sur la violation du principe de protection de la confiance légitime

La Hongrie estime que la Commission a violé le principe de protection de la confiance légitime parce qu’elle n’a pas prévu de disposition différant l’entrée en vigueur de la disposition litigieuse. En effet, la mise en œuvre de la limitation litigieuse serait une restriction substantielle inattendue au détriment des agriculteurs. Selon la Hongrie, les agriculteurs concernés ont pu, en se fondant sur les dispositions du règlement de base et sans s’attendre à ce que d’autres restrictions soient mises en œuvre, planter des taillis à courte rotation comprenant des essences non indigènes afin d’avoir des surfaces d’intérêt écologique. La Commission conteste avoir violé le principe de protection de la confiance légitime en adoptant la limitation litigieuse.

Il résulte d’une jurisprudence constante que le droit de se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime s’étend à tout justiciable à l’égard duquel une institution de l’Union a fait naître des espérances fondées [arrêt du 11 mars 1987, Van den Bergh en Jurgens et Van Dijk Food Products (Lopik)/CEE, 265/85, EU:C:1987:121, point 44]. Nul ne peut invoquer une violation de ce principe en l’absence d’assurances précises que lui aurait fournies l’administration (arrêts du 24 novembre 2005, Allemagne/Commission, C‑506/03, non publié, EU:C:2005:715, point 58, et du 18 janvier 2000, Mehibas Dordtselaan/Commission, T‑290/97, EU:T:2000:8, point 59).

Il ressort également de la jurisprudence que, lorsqu’un opérateur économique prudent et avisé est en mesure de prévoir l’adoption d’une mesure de nature à affecter ses intérêts, il ne saurait invoquer le bénéfice d’un tel principe lorsque cette mesure est adoptée (voir, en ce sens, arrêts du 15 juillet 2004, Di Lenardo et Dilexport, C‑37/02 et C‑38/02, EU:C:2004:443, point 70 ; du 7 septembre 2006, Espagne/Conseil, C‑310/04, EU:C:2006:521, point 81, et du 10 septembre 2009, Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, point 53 et jurisprudence citée). Les opérateurs économiques ne sont pas fondés à placer leur confiance légitime dans le maintien d’une situation existante qui peut être modifiée dans le cadre du pouvoir d’appréciation des institutions de l’Union, et cela spécialement dans un domaine comme celui des organisations communes des marchés, dont l’objet comporte une constante adaptation en fonction des variations de la situation économique (arrêts du 15 février 1996, Duff e.a., C‑63/93, EU:C:1996:51, point 20 ; du 15 avril 1997, Irish Farmers Association e.a., C‑22/94, EU:C:1997:187, point 25, et du 22 avril 2015, Pologne/Commission, T‑290/12, EU:T:2015:221, point 56).

En l’espèce, le moyen tiré de la violation du principe de confiance légitime est inopérant. En effet, le recours de la Hongrie porte uniquement sur la limitation litigieuse et non sur l’article 79 du règlement délégué régissant l’entrée en vigueur et l’application des différentes dispositions que comporte ledit règlement.

En outre et en tout état de cause, le moyen en question est non fondé. En effet, ni la Hongrie ni ses agriculteurs ne pouvaient avoir une quelconque espérance fondée que la Commission n’imposerait pas de critères quant aux essences qui pourraient être prises en compte pour les taillis à courte rotation éligibles en tant que surface d’intérêt écologique. L’article 46, paragraphe 9, sous a), du règlement de base habilite la Commission à adopter de nouveaux critères pour définir les surfaces d’intérêt écologique. Cette habilitation fait obstacle à l’existence d’une espérance fondée. Le fait que le considérant 48 du règlement délégué indique que les critères imposés par la Commission devaient prendre en considération les efforts déjà consentis par les agriculteurs ne constitue pas une preuve d’une quelconque espérance fondée. D’une part, ce considérant a été adopté en même temps que la limitation litigieuse, de sorte qu’il ne peut avoir conféré une quelconque espérance audits agriculteurs. D’autre part, une obligation de prendre en compte les efforts déjà consentis par les agriculteurs ne crée pas à leur égard une attente légitime au regard du fait que les essences qui ne sont de toute évidence pas indigènes ne soient pas prises en compte pour constituer des taillis à courte rotation qui peuvent être qualifiés de surface d’intérêt écologique.

Partant, il convient de rejeter le moyen tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime.

Sur la violation du principe de protection de la propriété

Selon la Hongrie, en adoptant la limitation litigieuse, la Commission a violé le droit de propriété protégé à l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. La violation de ce droit résulterait du fait que, en mettant en œuvre le droit de l’Union, la Commission n’a pas dûment pris en considération toutes les circonstances pertinentes et la finalité réglementaire poursuivie par le règlement de base et qu’elle a établi une distinction non justifiée entre différentes essences forestières. La Hongrie estime que la création d’une surface d’intérêt écologique qui respecte les conditions pour bénéficier de l’aide, par la plantation de taillis à courte rotation, peut impliquer pour les agriculteurs une limitation éventuelle de l’utilisation de leur propriété. La conséquence de la limitation litigieuse à l’égard des agriculteurs concernés serait qu’elle les conduit à utiliser leur propriété d’une autre façon afin de participer à un programme d’aide. La Commission réfute les allégations de la Hongrie.

En vertu de l’article 17 de la charte des droits fondamentaux, toute personne a le droit de jouir de la propriété des biens qu’elle a acquis légalement, de les utiliser, d’en disposer et de les léguer. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, dans des cas prévus par une loi et moyennant en temps utile une juste indemnité pour la perte. L’usage des biens peut être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l’intérêt général.

S’agissant du droit de propriété et du libre exercice des activités professionnelles, la Cour a de longue date reconnu leur caractère de principes généraux du droit de l’Union, tout en soulignant toutefois qu’ils n’apparaissent pas comme des prérogatives absolues, mais qu’ils devaient être pris en considération par rapport à leur fonction dans la société. Ainsi, elle a été amenée à juger que, si des restrictions peuvent être apportées à l’usage du droit de propriété et au libre exercice d’une activité professionnelle, notamment dans le cadre d’une organisation commune de marché, c’est à la condition que ces restrictions répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union et ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits ainsi garantis (voir arrêt du 9 septembre 2008, FIAMM e.a./Conseil et Commission, C‑120/06 P et C‑121/06 P, EU:C:2008:476, point 183 et jurisprudence citée).

En l’espèce, la Hongrie ne démontre pas que la limitation litigieuse constitue une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits garantis aux agriculteurs au titre du droit de propriété et du libre exercice des activités professionnelles. Pour les motifs repris au point 31 ci-dessus, ladite limitation répond à des objectifs d’intérêt général poursuivis pas l’Union. En outre, comme l’a souligné la Commission à juste titre, la limitation litigieuse n’a pas pour effet de priver les agriculteurs de leurs biens et ne limite pas davantage l’utilisation qu’ils en font. Elle s’oppose uniquement à l’usage de certaines essences forestières par les agriculteurs s’ils veulent déclarer des surfaces plantées de taillis à courte rotation comme surfaces d’intérêt écologique afin de bénéficier d’un régime d’aides en matière agricole.

Partant, le moyen tiré de la violation de la protection du droit à la propriété doit être rejeté.

Sur la violation de l’obligation de motivation

La Hongrie estime que la Commission n’a motivé ni le fait qu’elle ait imposé la limitation litigieuse ni l’exclusion des essences qui servent indirectement à la diversité biologique. La motivation ne permettrait pas, en pratique, de vérifier dans quelle mesure la Commission s’est appuyée sur une disposition d’habilitation.

En outre, dès lors que la limitation litigieuse n’était pas indispensable à la réalisation des objectifs poursuivis en matière de climat et d’environnement, il importait de disposer d’une motivation détaillée. L’indication de l’objectif général poursuivi telle qu’elle figure dans les considérants n’expliquerait pas sur quelles considérations se fonde la Commission lorsqu’elle a opté pour un seul des instruments possibles pour atteindre l’objectif poursuivi. Pour la Hongrie, les taillis à courte rotation qui sont constitués d’essences non indigènes, mais qui peuvent être cultivés sans utilisation d’engrais ou de produits phytopharmaceutiques, peuvent contribuer indirectement à l’objectif de la biodiversité. La biodiversité n’aurait conceptuellement de sens que dans un cadre très étroit dans le cas de plantations destinées à la valorisation énergétique dont, par définition, la production relève de la courte rotation et du niveau du stock. Privilégier une contribution directe à l’objectif poursuivi représenterait un choix de valeur que la Commission a fait dans le cadre du règlement délégué, sans y être habilitée, dans un domaine non visé par le règlement de base, de sorte que ce choix devrait faire l’objet d’une motivation. Le manque de motivation affecterait également la sécurité juridique. La Commission estime quant à elle avoir respecté son obligation de motivation lors de l’adoption de la limitation litigieuse.

Au vu de ces griefs, tout d’abord, il convient de rappeler que, si la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître d’une façon claire et non équivoque le raisonnement de l’autorité de l’Union, auteur de l’acte incriminé, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle, il n’est toutefois pas exigé qu’elle spécifie tous les éléments de droit ou de fait pertinents (arrêt du 29 février 1996, Commission/Conseil, C‑122/94, EU:C:1996:68, point 29). Plus particulièrement, il ne saurait être exigé que cette motivation spécifie les différents faits, parfois très nombreux et complexes, au vu desquels un acte de portée générale a été adopté ni a fortiori qu’elle en fournisse une appréciation plus ou moins complète (voir, en ce sens, arrêt du 18 juin 2015, Estonie/Parlement et Conseil, C‑508/13, EU:C:2015:403, point 59 et jurisprudence citée). Par conséquent, si l’acte contesté fait ressortir l’essentiel de l’objectif poursuivi par l’institution, il serait inutile d’exiger une motivation spécifique pour chacun des choix techniques qu’elle a opérés (arrêts du 5 juillet 2001, Italie/Conseil et Commission, C‑100/99, EU:C:2001:383, point 64, et du 18 juin 2015, Estonie/Parlement et Conseil, C‑508/13, EU:C:2015:403, point 60).

Ensuite, il résulte de la jurisprudence de la Cour que le respect de l’obligation de motivation doit être apprécié au regard non seulement du libellé de l’acte attaqué, mais aussi de son contexte et des circonstances de l’espèce (arrêt du 30 mars 2000, VBA/Florimex e.a., C‑265/97 P, EU:C:2000:170, point 93).

Enfin, il convient de rappeler que le défaut ou l’insuffisance de motivation constitue un moyen tiré de la violation des formes substantielles, distinct, en tant que tel, du moyen pris de l’inexactitude des motifs d’un acte, dont le contrôle relève de l’examen du bien-fondé de cet acte [voir arrêt du 12 avril 2013, Du Pont de Nemours (France) e.a./Commission, T‑31/07, non publié, EU:T:2013:167, point 328 et jurisprudence citée].

En l’espèce, il ressort de l’article 45, paragraphe 8, du règlement délégué que la Commission a exclu les essences qui ne sont de toute évidence pas indigènes des essences pouvant être plantées pour former des taillis à courte rotation sur des surfaces d’intérêt écologique en raison du fait que ces essences ne sont pas les plus appropriées d’un point de vue écologique.

En outre, le considérant 48 du règlement délégué précise que les critères additionnels que la Commission a adoptés garantissent la préservation et l’amélioration de la biodiversité dans les exploitations agricoles, et ce afin de réaliser l’objectif poursuivi en matière de biodiversité. Ces objectifs découlent également de l’élément contextuel que constitue le règlement de base.

Ces dispositions font apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de la Commission, auteur de la limitation litigieuse. Par ailleurs, la Hongrie ne peut alléguer qu’elle n’a pas pu connaître les justifications de la limitation litigieuse dès lors qu’elle a été en mesure d’avancer des moyens contestant le bien-fondé de cette justification. Enfin, compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, force est de constater que les justifications et le contexte de la limitation litigieuse ont permis au Tribunal d’examiner les moyens de fond soulevés par la Hongrie.

En alléguant que, lors de l’adoption de la limitation litigieuse, la Commission n’a pas dûment motivé l’exclusion d’essences qui servent indirectement à la biodiversité et a opéré un choix de valeur sans y être habilitée ou a violé le principe de sécurité juridique faute de motivation adéquate, la Hongrie conteste le bien-fondé de la limitation litigieuse et non sa motivation.

Pour les motifs qui précèdent, le moyen tiré d’une violation de l’obligation de motivation doit être rejeté et, partant, le recours dans son intégralité.

Sur les dépens

En vertu de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

La Hongrie ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (quatrième chambre)

déclare et arrête :

1) Le recours est rejeté.

2) La Hongrie est condamnée aux dépens.

Prek

Labucka

Kreuschitz

Signatures

Table des matières

* Langue de procédure : le hongrois.

Le présent arrêt fait l’objet d’une publication par extraits.