Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2017 r.

I 1. W piśmie z 22 lipca 2013 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO lub wnioskodawca) wniósł o stwierdzenie niezgodności § 25 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz. U. Nr 124, poz. 1359, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2001 r.) oraz § 34 rozporządzenia z 2001 r. w zakresie, w jakim odsyła do odpowiedniego stosowania § 25 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia, z art. 95 § 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 178, ze zm.; dalej: u.p.n.) oraz art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. 2 Rzecznik Praw Obywatelskich, w związku ze zmianą stanu prawnego, w piśmie z 20 stycznia 2016 r. zmodyfikował wniosek.

Zwrócił się do Trybunału o stwierdzenie niezgodności z powołanymi wzorcami kontroli § 25 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2001 r. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez § 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 października 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz. U. poz. 1809; dalej: rozporządzenie zmieniające z 2015 r.). 3 1.1. W piśmie z 22 lipca 2013 r. RPO podniósł, że system izolacji nieletnich, przewidziany przez zaskarżone regulacje rozporządzenia z 2001 r., został stworzony bez umocowania w przepisie upoważniającym do wydania tego aktu normatywnego.

W pierwotnym brzmieniu zakwestionowany § 25 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2001 r. przewidywał, że dyrektor zakładu poprawczego dla zapewnienia bezpieczeństwa i porządku w zakładzie może na czas określony umieścić nieletniego w oddzielnym pomieszczeniu mieszkalnym lub izbie przejściowej. Przepis ten, na mocy § 34 rozporządzenia z 2001 r., znajdował odpowiednie zastosowanie do organizacji schronisk dla nieletnich. 4 Zdaniem RPO, art. 95 § 3 u.p.n. nie zawiera umocowania do uregulowania w rozpo-rządzeniu materii izolowania nieletnich ze względu na bezpieczeństwo i porządek w zakładzie poprawczym lub schronisku. Zaskarżone przepisy nie służą konkretyzacji ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich, lecz samodzielnie regulują materię wykraczającą poza jej zakres.

W konsekwencji są niezgodne z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. 5 Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił, że zakwestionowane regulacje rozporządzenia z 2001 r. są niezgodne także z art. 41 ust. 1 Konstytucji. W ocenie RPO, każda regulacja ingerująca w wolność osobistą powinna mieć wyraźne umocowanie w ustawie. W świetle orzecznictwa konstytucyjnego, z uzależnieniem dopuszczalności ograniczenia wolności lub praw jednostki od jego ustanowienia „tylko w ustawie” ściśle związany jest wymóg odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Powinno być ono kompletne i samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danej wolności lub danego prawa. Wymagań tych nie spełniają zakwestionowane przepisy wykonawcze. 6 Wnioskodawca stwierdził, że zaskarżone regulacje rozporządzenia z 2001 r. naruszają zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Zmierzają do realizacji założonego celu, czyli zapewnienia porządku i bezpieczeństwa w zakładzie, jednakże nie spełniają przesłanki niezbędności (konieczności). Utrzymaniu porządku i dyscypliny w tych placówkach służą bowiem regulaminy. W razie naruszenia przepisów regulaminu lub prawa powszechnie obowiązującego (jeżeli zachowanie nie ma znamion czynu zabronionego) dyrektor placówki może zastosować wobec nieletniego środek dyscyplinarny. Stosowane mogą być również środki przymusu bezpośredniego. 7 Ponadto – zdaniem RPO – między efektami zakwestionowanych regulacji a ciężarami nakładanymi na nieletnich zachodzi zasadnicza dysproporcja. Przesłanki stosowania § 25 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2001 r. „są nieprecyzyjne (tak co do okoliczności uzasadniających zastosowanie izolacji, jak i co do czasu trwania izolacji)”.

Zakwestionowane przepisy nie nakładają na dyrektora placówki obowiązku poinformowania o zastosowanych środkach innych organów ani nie zapewniają nieletniemu prawa zaskarżenia tej decyzji do sądu. W ocenie RPO, przetrzymywanie nieletniego w izbie przejściowej lub oddzielnym pomieszczeniu jest nieracjonalną i niepedagogiczną karą izolacyjną, a nie instrumentem oddziaływania wychowawczego. 8 1.2. Rzecznik Praw Obywatelskich, modyfikując wniosek w piśmie z 20 stycznia 2016 r., wskazał, że § 25 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2001 r. został znowelizowany przez § 1 pkt 13 rozporządzenia zmieniającego z 2015 r. Po nowelizacji zaskarżony przepis przewidywał, że dyrektor dla zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku w zakładzie może na czas określony umieścić nieletniego w izbie przejściowej na okres nie dłuższy niż 14 dni.

Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że nowelizacja nie usuwa, sygnalizowanej we wniosku z 22 lipca 2013 r., niezgodności zakwestionowanego przepisu z powołanymi wzorcami kontroli. 9 2. W piśmie z 24 września 2013 r. Rzecznik Praw Dziecka (dalej: RPD) zgłosił udział w postępowaniu i w całości poparł wniosek RPO. Ponadto wniósł o „rozszerzenie wzorca kontroli i stwierdzenie niezgodności zaskarżonych przepisów” z art. 37 lit. a i b Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, ze zm.; dalej: konwencja). 10 Rzecznik Praw Dziecka, w związku z modyfikacją wniosku, w piśmie z 25 lutego 2016 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w świetle nowego brzmienia zaskarżonego § 25 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2001 r. 11 2.1.

W piśmie z 24 września 2013 r. RPD podniósł, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka (art. 72 Konstytucji). Zastosowanie znajdują również standardy ochrony praw dziecka wynikające z art. 37 lit. a i b konwencji. W kontekście powołanych postanowień konwencji, RPD podzielił stanowisko wnioskodawcy, że pozbawienie lub ograniczenie wolności nieletniego może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Na podstawie zaskarżonych przepisów środki izolacyjne stosowane są bez umocowania ustawowego, a zatem – w rozumieniu konwencji – bezprawnie. Ponadto zaskarżone przepisy rozporządzenia z 2001 r. nie spełniają wynikających z konwencji wymogów legalności i konieczności. Z powyższych względów RPD uznał, że rozszerzenie wzorców kontroli o powołane przepisy konwencji jest konieczne i uzasadnione. 12 2.2.

Rzecznik Praw Dziecka w piśmie z 25 lutego 2016 r. dodał, że ustawodawca nie upoważnił Ministra Sprawiedliwości do uzupełnienia ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich „przez ustanowienie w drodze rozporządzenia środka w postaci umieszczenia nieletniego w izbie przejściowej”. Tego typu regulacja należy do materii ustawowej. Wkracza w sferę prawnie chronionej wolności osobistej człowieka (art. 41 ust. 1 Konstytucji). Zdaniem RPD, zakwestionowany § 25 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2001 r., w znowelizowanym brzmieniu, w dalszym ciągu ogranicza wolność osobistą nieletnich, pozwalając na ich izolowanie wbrew przepisom Konstytucji oraz standardom przewidzianym w konwencji. 13 3.

W piśmie z 7 listopada 2013 r. Minister Sprawiedliwości zajął stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że § 25 ust. 1 pkt 4 oraz § 34 (w zaskarżonym zakresie) rozporządzenia z 2001 r. są zgodne z art. 95 § 3 u.p.n. oraz art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. 14 Minister Sprawiedliwości, w związku z modyfikacją wniosku, w piśmie z 9 marca 2016 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w świetle zmienionego brzmienia § 25 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2001 r. 15 3.1. Minister Sprawiedliwości podniósł, że przedstawione w uzasadnieniu wniosku uwagi dotyczące usytuowania zaskarżonych przepisów w ramach rozporządzenia z 2001 r. nie mogą przesądzać o niezgodności tych przepisów z upoważnieniem ustawowym przewidzianym w art. 95 § 3 u.p.n. Ocena ta powinna być przeprowadzona wielopłaszczyznowo.

Rzecznik Praw Obywatelskich na poparcie twierdzenia, że zaskarżone przepisy nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego, nie przedstawił jednak żadnych innych argumentów. Konsekwencją tego twierdzenia było sformułowanie zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, a także art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Tymczasem brak jest podstaw do uznania, że zakwestionowane przepisy naruszają powołane we wniosku wzorce konstytucyjne i ustawowe. 16 W ocenie Ministra Sprawiedliwości, umieszczenie nieletniego w zakładzie poprawczym lub schronisku odpowiada konstytucyjnemu pojęciu pozbawienia wolności.

Natomiast odpowiedź na pytanie, czy umieszczenie nieletniego w oddzielnym pomieszczeniu mieszkalnym lub izbie przejściowej takiej placówki jest „kolejnym – w pewnym sensie wtórnym ograniczeniem wolności, bądź nawet jej pozbawieniem, nie wydaje się wbrew twierdzeniom wnioskodawcy oczywista”. W stanowisku Ministra Sprawiedliwości wyjaśniono, że przesłanką umieszczenia nieletniego w tego typu pomieszczeniu, zarówno na podstawie § 25 ust. 1 pkt 4, jak i § 44 rozporządzenia z 2001 r., może być potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa i porządku w zakładzie poprawczym lub schronisku. Niemniej nie można twierdzić, że celem tego środka jest represja izolacyjna.

W świetle § 44 ust. 2 rozporządzenia z 2001 r., umieszczenie nieletniego w izbie przejściowej może wynikać z potrzeb adaptacyjnych. 18 Minister Sprawiedliwości podkreślił, że umieszczenie nieletniego w izbie przejściowej lub oddzielnym pomieszczeniu mieszkalnym, po spełnieniu określonych w rozporządzeniu przesłanek, jest prawną konsekwencją skierowania go na mocy orzeczenia sądu do zakładu poprawczego lub schroniska. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, skorzystanie z tego środka nie stanowi nieproporcjonalnego ciężaru dla nieletniego. Pozostaje on w stałym kontakcie z personelem, zapewnia się mu wszelkie niezbędne środki właściwe dla pomieszczenia mieszkalnego i umożliwia korzystanie ze spacerów. 19 3.2.

Minister Sprawiedliwości w piśmie z 9 marca 2016 r. wyjaśnił, że na mocy rozporządzenia zmieniającego z 2015 r. znowelizowano § 25 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2001 r. Wyeliminowano dopuszczalność umieszczenia nieletniego w oddzielnym pomieszczeniu mieszkalnym i wprowadzono nieprzekraczalny termin 14 dni przebywania nieletniego w izbie przejściowej. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, brak jest podstaw do zmiany stanowiska w świetle zmodyfikowanego wniosku RPO. 20 4.

W piśmie z 7 marca 2014 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że § 25 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2001 r. oraz § 34 rozporządzenia z 2001 r. w zakresie, w jakim odsyła do odpowiedniego stosowania § 25 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia, są niezgodne z art. 95 § 3 u.p.n. oraz art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. 21 W piśmie z 11 lutego 2016 r., w nawiązaniu do pisma RPO modyfikującego wniosek, Prokurator Generalny wskazał, że jego dotychczasowe stanowisko zachowuje aktualność w świetle § 25 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2001 r. w brzmieniu obowiązującym od 6 listopada 2015 r. 22 4.1.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 95 § 3 u.p.n. nie upoważnia Ministra Sprawiedliwości do modyfikacji ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich przez stworzenie systemu izolacji, polegającego na umieszczaniu nieletnich, dla zapewnienia porządku i bezpieczeństwa w placówce, w oddzielnym pomieszczeniu mieszkalnym lub izbie przejściowej. Zakwestionowane przepisy rozporządzenia z 2001 r. wykraczają poza ramy zakreślone upoważnieniem ustawowym. Naruszają zarówno ustawowy wzorzec kontroli (art. 95 § 3 u.p.n.), jak i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. 23 Prokurator Generalny stwierdził, że zaskarżone przepisy rozporządzenia z 2001 r. wprowadzają dodatkowy system izolowania nieletnich. Izolowanie to ma cechy ograniczenia wolności osobistej.

W świetle art. 41 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady i tryb takiego izolowania powinny być określone w ustawie, a nie w rozporządzeniu. Prokurator Generalny wskazał, że skoro zaskarżone przepisy naruszają już pierwszy i podstawowy warunek dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnych wolności lub praw, jakim jest wymóg ustanowienia ich tylko w ustawie, to zbędne są rozważania co do ich zgodności z zasadą proporcjonalności. Wywody wnioskodawcy w tej sprawie zasługują na aprobatę. 24 4.2. Prokurator Generalny w piśmie z 11 lutego 2016 r. podniósł, że nowelizacja § 25 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2001 r. nie usunęła wątpliwości co do zgodności tego przepisu z art. 95 § 3 u.p.n. oraz powołanymi we wniosku przepisami Konstytucji. 25 5. W piśmie z 5 sierpnia 2016 r. RPO cofnął wniosek i wystąpił o umorzenie postępowania.

Rzecznik Praw Obywatelskich wyjaśnił, że zaskarżony § 25 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2001 r. został uchylony 10 lipca 2016 r. na mocy § 1 pkt 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 lipca 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz. U. poz. 995). Zdaniem RPO, rozporządzenie zmieniające usunęło normy prawne godzące w konstytucyjną wolność osobistą obywatela. Uzasadnia to cofnięcie wniosku. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 27 1. Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku z 22 lipca 2013 r., zmodyfikowanym w piśmie z 20 stycznia 2016 r., zwrócił się do Trybunału o stwierdzenie niezgodności § 25 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz.

U. z 2014 r. poz. 1054, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2001 r.) oraz § 34 rozporządzenia z 2001 r. w zakresie, w jakim odsyła do odpowiedniego stosowania § 25 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia, z art. 95 § 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2016 r. poz. 1654) oraz art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. W piśmie z 5 sierpnia 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich cofnął wniosek w całości z uwagi na uchylenie § 25 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2001 r. na mocy § 1 pkt 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 lipca 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz. U. poz. 995). 28 2.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074), do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: uoTK), a zatem również w niniejszej sprawie, stosuje się przepisy tej ostatniej ustawy. Art. 56 ust. 2 pkt 1 uoTK przewiduje, że wnioskodawca może wycofać wniosek do rozpoczęcia rozprawy. Prawo wycofania wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy. Jest to jeden z przejawów dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem.

Wycofanie wniosku skutkuje umorzeniem postępowania przez Trybunał na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 uoTK. 29 Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.