Sygn. akt C-131/25
Wydanie tymczasowe
WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 1 października 2026 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii – Artykuły 18 i 21 TFUE – Zasada niedyskryminacji – Dostęp do szkolnictwa wyższego – Wpis na pierwszy rok studiów medycznych – Limit przydziału miejsc dla studentów niebędących rezydentami – Kandydat na studia medyczne, który ukończył szkołę średnią w danym państwie członkowskim i zamieszkiwał w innym państwie członkowskim
W sprawie C‑131/25
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Conseil d’État (Belgia) postanowieniem z dnia 28 stycznia 2025 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 10 lutego 2025 r., w postępowaniu:
Axel Dris
przeciwko
Gouvernement de la Communauté française,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: M.L. Arastey Sahún, prezeska izby, J. Passer, E. Regan (sprawozdawca), D. Gratsias i B. Smulders, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Richard de la Tour,
sekretarz: R. Şereş, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 14 stycznia 2026 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– Axel Dris, osobiście,
– w imieniu rządu belgijskiego – M. Jacobs, C. Pochet i M. Van Regemorter, w charakterze pełnomocników, które wspierał M. Nihoul, adwokat,
– w imieniu Komisji Europejskiej – S. Delaude, M. Konstantinidis, E. Montaguti i H. van Vliet, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 16 kwietnia 2026 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 18 akapit pierwszy, art. 21 ust. 1 oraz art. 165 ust. 1 i ust. 2 tiret drugie TFUE, a także art. 14 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Axelem Drisem, obywatelem luksemburskim, Communauté française de Belgique (francuską wspólnotą Belgii, zwaną dalej „wspólnotą francuską”) w przedmiocie rozstrzygnięcia komisji egzaminacyjnej przeprowadzającej egzamin wstępny uprawniający do podjęcia studiów na pierwszym etapie kształcenia na kierunku nauk medycznych i stomatologicznych (zwanego dalej „egzaminem wstępnym uprawniającym do podjęcia studiów”), która postanowiła odmówić mu wydania zaświadczenia o zdaniu egzaminu wstępnego uprawniającego do wpisania go na pierwszy rok studiów na pierwszym etapie kształcenia na kierunku nauk medycznych na uniwersytecie we wspólnocie francuskiej.
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
Artykuł 2 accord particulier relatif à la coopération universitaire en formation médicale entre le Gouvernement de la Communauté française de Belgique et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg (porozumienia szczególnego między rządem francuskiej wspólnoty Belgii a rządem Wielkiego Księstwa Luksemburga), podpisanego w Brukseli w dniu 17 lipca 2017 r. (Mémorial A 2017, nr 733, zwanego dalej „porozumieniem między rządem wspólnoty francuskiej Belgii a rządem Wielkiego Księstwa Luksemburga”) głosi:
„Każdego roku maksymalnie 15 studentów Université du Luxembourg (uniwersytetu luksemburskiego) posiadających świadectwo ukończenia szkoły średniej wydane przez instytucję szkolnictwa średniego w Wielkim Księstwie Luksemburga i spełniających określone przez uniwersytet luksemburski kryteria przyjęcia na podstawie przedłożonych dokumentów, ma możliwość kontynuowania programu studiów medycznych i stomatologicznych na pierwszym etapie kształcenia na kierunku nauk medycznych i stomatologicznych na uniwersytecie we wspólnocie francuskiej.
Studentów tych wybiera uniwersytet luksemburski wyłącznie spośród tych, którzy w bieżącym roku zaliczyli pierwszy rok studiów na stopień »licencjata akademickiego w zakresie nauk biologicznych – kierunek medycyna« oraz zajęli odpowiednie miejsce w klasyfikacji po zdaniu egzaminu kończącego rok, przy czym miejsca w klasyfikacji są przyznawane według uzyskanych wyników zależnych od ogólnej średniej ocen.
Szczegółowe zasady organizacji współpracy określa się w odrębnych umowach międzyuczelnianych zawieranych między uniwersytetem luksemburskim a odpowiednimi uniwersytetami wspólnoty francuskiej”.
Prawo Unii
Traktat FUE
Artykuł 18 akapit pierwszy TFUE stanowi:
„W zakresie zastosowania traktatów i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”.
Artykuł 21 ust. 1 TFUE przewiduje:
„Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania”.
Prawo belgijskie
Dekret z dnia 16 czerwca 2006 r.
Artykuł 1 décret de la Communauté française, du 16 juin 2006, régulant le nombre d’étudiants dans certains cursus de premier cycle de l’enseignement supérieur (dekretu wspólnoty francuskiej z dnia 16 czerwca 2006 r. regulującego liczbę studentów na niektórych kierunkach na pierwszym etapie kształcenia na poziomie wyższym, Moniteur belge z dnia 6 lipca 2006 r., s. 34055), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanego dalej „dekretem z dnia 16 czerwca 2006 r.”), stanowi:
„Dla celów niniejszego dekretu za studenta będącego rezydentem uznaje się studenta, który w chwili wpisania na studia w instytucji szkolnictwa wyższego udowodni, że jego główne miejsce zamieszkania znajduje się w Belgii oraz że spełnia jeden z niżej opisanych warunków:
1) ma prawo stałego pobytu w Belgii;
2) od co najmniej 15 miesięcy poprzedzających wpisanie na studia w instytucji szkolnictwa wyższego jego główne miejsce zamieszkania znajduje się w Belgii oraz wykonuje on w tym państwie działalność zawodową za wynagrodzeniem lub bez wynagrodzenia, bądź korzysta z dochodu zastępczego zagwarantowanego przez belgijską służbę publiczną;
[…]
7) posiada główne miejsce zamieszkania w Belgii od co najmniej 3 lat poprzedzających wpisanie na studia w instytucji szkolenia wyższego;
[…].
»Prawo stałego pobytu« w rozumieniu akapitu pierwszego pkt 1 oznacza dla obywateli innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej prawo uznane na mocy art. 16 i 17 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich [zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77)] […]”.
Dekret z dnia 29 marca 2017 r.
Artykuł 1 § 1 décret de la Communauté française, du 29 mars 2017, relatif aux études de sciences médicales et dentaires [dekretu wspólnoty francuskiej z dnia 29 marca 2017 r. dotyczącego studiów na kierunku nauki medyczne i stomatologiczne (Moniteur belge z dnia 14 kwietnia 2017 r., s. 51063)], w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanego dalej „dekretem z dnia 29 marca 2017 r.”), przewiduje:
„Na studia medyczne i stomatologiczne pierwszego stopnia prowadzące do uzyskania właściwego tytułu są przyjmowani wyłącznie studenci, którzy spełniają ogólne warunki przyjęcia na studia pierwszego stopnia wskazane w art. 107 décret du 7 novembre 2013 définissant le paysage de l’enseignement supérieur et l’organisation académique des études [dekretu z dnia 7 listopada 2013 r. określającego strukturę szkolnictwa wyższego oraz organizację akademicką studiów] (Moniteur belge z dnia 18 grudnia 2013 r., s. 99347) oraz którym wydano zaświadczenie o zdaniu egzaminu wstępnego uprawniającego do podjęcia studiów medycznych lub stomatologicznych pierwszego stopnia (zwanego dalej »egzaminem wstępnym uprawniającym do podjęcia studiów«)”.
Artykuł 6 tego dekretu stanowi:
« § 1. Najpóźniej w ciągu 3 dni od zakończenia obrad przewodniczący komisji egzaminacyjnej przeprowadzającej egzamin wstępny uprawniający do podjęcia studiów przekazuje kandydatom wyniki egzaminu za pośrednictwem [Académie de recherche et d’enseignement supérieur (ARES) – akademii badań naukowych i szkolnictwa wyższego] i przedstawia listę laureatów instytucjom uniwersyteckim uprawnionym do prowadzenia i prowadzącym studia medyczne lub stomatologiczne pierwszego stopnia.
Najpóźniej w ciągu 10 dni od dnia przeprowadzenia egzaminu komisja egzaminacyjna za pośrednictwem ARES wydaje kandydatom, którzy zdali egzamin, zaświadczenie o zdaniu egzaminu wstępnego uprawniającego do podjęcia studiów. Bez uszczerbku dla innych warunków przyjęcia student posiadający wskazane zaświadczenie jest wpisywany na listę studentów w instytucji uniwersyteckiej wskazanej podczas jego zapisania się na egzamin zgodnie z art. 1 § 3.
To zaświadczenie o zdaniu egzaminu jest ważne jedynie w celu wpisu na listę studentów w następnym roku akademickim. Jest ono imienne i nieprzenoszalne. W przypadku wystąpienia siły wyższej, należycie ocenionej przez komisję egzaminacyjną, zaświadczenie to może zostać wykorzystane w ciągu dwóch kolejnych lat akademickich.
§ 2. Podczas obrad komisja egzaminacyjna stosuje następujący mechanizm: dla każdego kierunku studiów ustala się liczbę T odpowiadającą całkowitej liczbie kandydatów, którzy zdali egzamin wstępny uprawniający do podjęcia studiów, o którym mowa w art. 1, oraz liczbę NR dla każdego kierunku studiów, odpowiadającą liczbie kandydatów, którzy zdali egzamin wstępny uprawniający do podjęcia studiów i nie są studentami będącymi rezydentami w rozumieniu art. 1 dekretu z dnia 16 czerwca 2006 r. […].
Jeżeli stosunek liczby NR do liczby T przekracza 30 %, komisja egzaminacyjna dokonuje klasyfikacji wśród kandydatów, którzy zdali egzamin wstępny uprawniający do podjęcia studiów, lecz nie mogą zostać uznani za studentów będących rezydentami, w celu wskazania tych osób, którym zostanie wydane zaświadczenie o zdaniu egzaminu wstępnego uprawniającego do podjęcia studiów. Komisja egzaminacyjna klasyfikuje tych kandydatów w porządku malejącym według łącznych wyników uzyskanych przez każdego z nich na egzaminie wstępnym uprawniającym do podjęcia studiów. Komisja wydaje zaświadczenia o zdaniu odpowiednio sklasyfikowanym kandydatom, którzy zdali egzamin wstępny, do momentu gdy proporcja kandydatów, którzy nie są studentami będącymi rezydentami wyniesie 30 % łącznej liczby przyjętych.
Po zakończeniu tej procedury dla każdego kierunku studiów ustala się liczbę L równą liczbie studentów, którzy uzyskali zaświadczenie o zdaniu egzaminu”.
Zgodnie z art. 17bis wspomnianego dekretu:
„Artykuły 1–7 niniejszego dekretu nie mają zastosowania do studentów, którzy zgodnie z porozumieniem [między rządem francuskiej wspólnoty a rządem Wielkiego Księstwa Luksemburga] mogą kontynuować program studiów medycznych na pierwszym etapie kształcenia na uniwersytecie”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
A. Dris jest obywatelem luksemburskim zamieszkałym w gminie Wielkiego Księstwa Luksemburga, położonej w pobliżu granicy z Królestwem Belgii. Odbył on edukację na poziomie średnim w placówce oświatowej położonej w Arlon (Belgia).
W dniu 5 lipca 2022 r. przystąpił do egzaminu wstępnego uprawniającego do podjęcia studiów medycznych i stomatologicznych, o którym mowa w art. 1 dekretu z dnia 29 marca 2017 r., który zdał.
Ponieważ A. Dris nie mógł zostać uznany za studenta będącego rezydentem w rozumieniu art. 1 dekretu z dnia 16 czerwca 2006 r., podlegał on limitowi przydziału miejsc dla studentów niebędących rezydentami na podstawie art. 6 § 2 dekretu z dnia 29 marca 2017 r. (zwanemu dalej „limitem przydziału miejsc dla studentów niebędących rezydentami”) w szczególności w odniesieniu do wpisu na pierwszy rok studiów na pierwszym etapie kształcenia na kierunku nauk medycznych. Biorąc pod uwagę jego wyniki i miejsce w klasyfikacji wśród owych studentów, komisja egzaminacyjna postanowiła odmówić mu wydania zaświadczenia o pozytywnym wyniku rekrutacji niezbędnego do wpisania na studia na uniwersytecie we wspólnocie francuskiej w celu rozpoczęcia takich studiów.
W dniu 12 września 2022 r. wniósł on do Conseil d’État (rady stanu, Belgia), która jest sądem odsyłającym, skargę zmierzającą, tytułem głównym, z jednej strony, do wstrzymania – w postępowaniu w trybie pilnym – wykonania decyzji odmawiającej wydania mu zaświadczenia o pozytywnym wyniku rekrutacji, a z drugiej strony, do stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji. Jego skarga o wstrzymanie wykonania decyzji została oddalona wyrokiem z dnia 27 września 2022 r.
Przed tym sądem A. Dris podnosi w pierwszej kolejności, że jako obywatel luksemburski posiadający świadectwo ukończenia szkoły średniej wydane w Belgii, jest traktowany w odmienny sposób w porównaniu z trzema kategoriami studentów. Uważa on, że jest dyskryminowany, po pierwsze, w porównaniu z obywatelami luksemburskimi posiadającymi świadectwo ukończenia szkoły średniej wydane w Luksemburgu, którzy mają w związku z tym możliwość kontynuowania programu studiów medycznych na pierwszym etapie kształcenia na uniwersytecie we wspólnocie francuskiej, po drugie, w porównaniu ze studentami posiadającymi świadectwo ukończenia szkoły średniej wydane w Belgii, którzy, uważani za rezydentów w rozumieniu art. 1 dekretu z dnia 16 czerwca 2006 r., nie podlegają limitowi przydziału miejsc dla studentów niebędących rezydentami, oraz po trzecie, w porównaniu ze studentami posiadającymi świadectwo ukończenia szkoły średniej wydane w Luksemburgu, którzy, będąc uznawani za rezydentów w rozumieniu tego art. 1, również nie podlegają temu limitowi.
W drugiej kolejności A. Dris podnosi, że art. 1 dekretu z dnia 16 czerwca 2006 r., art. 1, 6 i 17bis dekretu z dnia 29 marca 2017 r. oraz dekret z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie przystąpienia do porozumienia szczegółowego dotyczącego współpracy uniwersyteckiej w zakresie kształcenia medycznego między rządem wspólnoty francuskiej a rządem Wielkiego Księstwa Luksemburga naruszają w szczególności art. 18 akapit pierwszy i art. 21 ust. 1 TFUE, ponieważ owe przepisy krajowe nie uwzględniają sytuacji studentów transgranicznych w odniesieniu do egzaminu wstępnego uprawniającego do podjęcia studiów, w szczególności w świetle szczególnego systemu przewidzianego dla studentów luksemburskich.
W tym względzie, zdaniem A. Drisa, po pierwsze, jego sytuacja jest podobna do sytuacji studenta luksemburskiego rozpoczynającego pierwszy rok studiów medycznych w Luksemburgu, ponieważ spełnia on w tym względzie wszystkie warunki przyjęcia.
Po drugie, znajduje się on w sytuacji porównywalnej z sytuacją studentów uważanych za rezydentów w rozumieniu uregulowań krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym, ponieważ odbył całość swojej edukacji szkolnej w Belgii, a jego główne powiązania, w szczególności osobiste i społeczne, dotyczą tego państwa członkowskiego.
Wskazując, że interes skarżącego w postępowaniu głównym w kwestionowaniu szczególnego systemu przewidzianego w porozumieniu, o którym mowa w pkt 15 niniejszego wyroku, dla studentów, którzy rozpoczęli studia medyczne na uniwersytecie luksemburskim, ma charakter pośredni i hipotetyczny, sąd odsyłający uważa, że należy zwrócić się do Trybunału z pytaniem, czy limit przydziału miejsc dla studentów niebędących rezydentami w zakresie, w jakim ma zastosowanie do kandydatów znajdujących się w sytuacji takiej jak sytuacja skarżącego w postępowaniu głównym, jest zgodny z prawem Unii, w szczególności z art. 18 akapit pierwszy i art. 21 ust. 1 TFUE.
W tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu, Belgia) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„[Czy art. 18 akapit pierwszy i art. 21 ust. 1 TFUE], rozpatrywane odrębnie albo w związku z art. 165 [ust. 1 i ust. 2 tiret drugie TFUE] oraz art. 14 [ust. 1] Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że postanowienia te stoją na przeszkodzie systemowi limitowania przydziału miejsc dla studentów »nierezydentów«, takiemu jak system ustanowiony na mocy art. 1 [dekretu z dnia 16 czerwca 2006 r.] i art. 1, 6 i 17bis [dekretu z dnia 29 marca 2017 r.], który reguluje dostęp do uniwersyteckich studiów medycznych w celu utrzymania wysokiego poziomu usług medycznych, zapewnienia odpowiedniej jakości wsparcia edukacyjnego w toku kształcenia, a także ochrony zdrowia publicznego, ze względu na wysoki odsetek studentów niebędących rezydentami, którzy po uzyskaniu pełnego wykształcenia medycznego opuszczają terytorium państwa?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Na wstępie należy przypomnieć w pierwszej kolejności, że pytania dotyczące wykładni prawa Unii, które przedstawił sąd krajowy na gruncie stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny, przy czym prawidłowość tych ustaleń nie podlega ocenie Trybunału, korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odrzucenie przez Trybunał wniosku sądu krajowego jest możliwe tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (zob. wyroki: z dnia 13 lipca 2000 r., Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, pkt 20; z dnia 13 listopada 2025 r., Oti, C‑525/23, EU:C:2025:877, pkt 38).
W niniejszej sprawie w zakresie, w jakim pytanie prejudycjalne dotyczy art. 17bis dekretu z dnia 29 marca 2017 r., odnosi się ono do warunków przyjęcia niektórych studentów, którzy rozpoczęli studia medyczne na uniwersytecie luksemburskim w ramach kontynuowania programu studiów medycznych na pierwszym etapie kształcenia na uniwersytecie wspólnoty francuskiej, uregulowanych w porozumieniu zawartym między rządem francuskiej wspólnoty Belgii a rządem Wielkiego Księstwa Luksemburga.
Tymczasem, jak wskazuje sąd odsyłający, sytuacja ta różni się od sytuacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym, która dotyczy warunków wpisania na pierwszy rok studiów na pierwszym etapie kształcenia na kierunku nauk medycznych na uniwersytecie we wspólnocie francuskiej, uregulowanych w art. 1 dekretu z dnia 16 czerwca 2006 r. oraz w art. 1 i 6 dekretu z dnia 29 marca 2017 r.
W konsekwencji pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczy zgodności z prawem Unii przepisu krajowego, o którym mowa w pkt 21 niniejszego wyroku, który nie ma zastosowania do sporu w postępowaniu głównym.
W drugiej kolejności należy zauważyć, że do sądu odsyłającego wniesiono skargę, w której skarżący w postępowaniu głównym kwestionuje zastosowanie do jego sytuacji limitu przydziału miejsc dla studentów niebędących rezydentami i będących kandydatami, podczas gdy mimo że zamieszkiwał w Luksemburgu, odbył edukację szkolną w Belgii i uzyskał świadectwo ukończenia szkoły średniej wydane przez belgijską placówkę oświatową.
W tych okolicznościach należy uznać, że poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 18 akapit pierwszy i art. 21 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, które w odniesieniu do wpisu na pierwszy rok studiów medycznych poddają kandydatów – którzy odbyli znaczną część edukacji szkolnej w tym państwie członkowskim i uzyskali tam świadectwo ukończenia szkoły średniej oraz zamieszkiwali w innym państwie członkowskim – limitowi przydziału miejsc mającemu zastosowanie do studentów niebędących rezydentami.
W tym względzie należy zauważyć, że w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 13 kwietnia 2010 r., Bressol i in. (C‑73/08, zwany dalej „wyrokiem Bressol i in.”, EU:C:2010:181), Trybunał analizował już uregulowania krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym, w wersji mającej wcześniej zastosowanie, które dotyczyły w szczególności poszczególnych kierunków medycznych i paramedycznych innych niż studia medyczne będące przedmiotem niniejszej sprawy.
W wyroku tym, a także w późniejszym orzecznictwie Trybunał przypomniał, że chociaż państwa członkowskie mają, zgodnie z art. 165 ust. 1 TFUE, kompetencje w zakresie określania treści nauczania i organizacji swoich systemów edukacyjnych, kompetencje te powinny być wykonywane z poszanowaniem prawa Unii, a zwłaszcza postanowień traktatu odnoszących się do swobody przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (zob. podobnie wyroki: Bressol i in., pkt 28; a także z dnia 26 lutego 2015 r., Martens, C‑359/13, EU:C:2015:118, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
Państwa członkowskie dysponują również swobodą wyboru czy to systemu kształcenia opartego na swobodnym dostępie do kształcenia – bez ograniczeń liczby przyjmowanych studentów – czy to systemu opartego na dostępie regulowanym, w ramach którego dokonywana jest rekrutacja studentów. Jednakże, jeżeli dokonają one wyboru jednego z tych systemów lub modelu mieszanego, metody, w oparciu o które funkcjonuje wybrany system, muszą być zgodne z prawem Unii, a w szczególności z zasadami niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową (wyrok Bressol i in., pkt 29).
W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że każdy obywatel Unii może powołać się na art. 18 TFUE, zakazujący wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, we wszystkich sytuacjach należących do zakresu zastosowania ratione materiae prawa Unii, do których należy wykonywanie swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich przyznanej poprzez art. 21 TFUE (wyroki: Bressol i in., pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 13 listopada 2018 r., Raugevicius, C‑247/17, EU:C:2018:898, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
I tak studenci, których dotyczy postępowanie główne, mogą powoływać się na ustanowione przez art. 18 i 21 TFUE prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państwa członkowskiego bez narażania się na bezpośrednią lub pośrednią dyskryminację ze względu na swoją przynależność państwową (wyrok Bressol i in., pkt 33).
W tym względzie, o ile dane uregulowania krajowe nie są obiektywnie uzasadnione i proporcjonalne do realizowanego celu, należy uznać je za stanowiące dyskryminację pośrednią, gdy ze swej natury mogą one dotykać bardziej obywateli innych państw członkowskich niż obywateli krajowych i w konsekwencji istnieje ryzyko postawienia tych pierwszych w gorszej sytuacji (zob. podobnie wyrok Bressol i in., pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie uregulowania krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, poddając studentów niebędących rezydentami systemowi limitowania przydziału miejsc, a tym samym ograniczając dostęp tych studentów w szczególności do studiów medycznych, wprowadzają odmienne traktowanie studentów będących rezydentami i studentów niebędących rezydentami.
Tymczasem warunek zamieszkania jest łatwiejszy do spełnienia przez obywateli krajowych, którzy najczęściej mają miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego są obywatelami, w niniejszym przypadku w Belgii, niż przez obywateli innych państw członkowskich, którzy co do zasady mają miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim. Dotyczy to tym bardziej sytuacji, gdy – podobnie jak w przypadku uregulowań krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym – status „studenta będącego rezydentem” wymaga nie tylko posiadania głównego miejsca zamieszkania w Belgii, lecz ponadto spełnienia jednego z pozostałych warunków przewidzianych w tych uregulowaniach, w szczególności posiadania prawa stałego pobytu w Belgii. Wynika z tego, że uregulowania krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym mogą dotykać bardziej, ze swej natury, obywateli państw członkowskich innych niż Królestwo Belgii, aniżeli obywateli tego państwa członkowskiego i że w związku z tym stawiają tych pierwszych w gorszej sytuacji (zob. podobnie wyrok Bressol i in., pkt 45, 46).
W konsekwencji, w świetle rozważań przypomnianych w pkt 31 niniejszego wyroku, odmienne traktowanie wprowadzone przez uregulowania krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym stanowią zakazaną dyskryminację pośrednią ze względu na przynależność państwową, chyba że jest ono obiektywnie uzasadnione i proporcjonalne do zamierzonego celu. Aby było uzasadnione, powinno być ono właściwe do realizacji uzasadnionego celu i nie może wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia [zob. podobnie wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., CU i ND (Pomoc społeczna –Dyskryminacja pośrednia), C‑112/22 i C‑223/22, EU:C:2024:636, pkt 53].
W pierwszej kolejności z postanowienia odsyłającego wynika, że uregulowania rozpatrywane w postępowaniu głównym mają na celu utrzymanie wysokiego poziomu usług medycznych, zapewnienie odpowiedniej jakości wsparcia edukacyjnego w toku kształcenia oraz ochronę zdrowia publicznego.
W tym względzie należy zauważyć, że wcześniejsza wersja tych uregulowań, którą – jak przypomniano w pkt 26 niniejszego wyroku – Trybunał analizował w sprawie, w której zapadł wyrok Bressol i in., miała te same cele. W tym względzie Trybunał wyjaśnił, że elementy uzasadnienia dotyczące jakości kształcenia pokrywają się z elementami związanymi z ochroną zdrowia publicznego, gdy dany kierunek studiów należy do tej dziedziny, jak ma to miejsce w przypadku studiów medycznych, które są przedmiotem uregulowań krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym (zob. podobnie wyrok Bressol i in., pkt 54).
Ponadto Trybunał orzekł, że odmienne traktowanie oparte pośrednio na przynależności państwowej może być uzasadnione przez cel polegający na zapewnieniu wysokiej jakości opieki medycznej, zrównoważonej i dostępnej dla wszystkich w zakresie, w jakim przyczynia się on do osiągania wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego (wyrok Bressol i in., pkt 62).
Ponieważ przewidziany w uregulowaniach krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym limit przydziału miejsc dla studentów niebędących rezydentami realizuje taki zgodny z prawem cel, należy w drugiej kolejności ocenić jego proporcjonalny charakter w stosunku do tego celu w świetle zasad przypomnianych w pkt 34 niniejszego wyroku.
Po pierwsze, należy wykazać istnienie udowodnionego ryzyka dla ochrony zdrowia publicznego, ponieważ takie stwierdzenie stanowi przesłankę, od której zależy ewentualnie proporcjonalny charakter tych uregulowań.
W tym względzie, co się tyczy dostępności służby zdrowia na danym terytorium, Trybunał orzekł, że należy uznać, iż niedobór pracowników służby zdrowia oznaczałby poważne problemy dla ochrony zdrowia publicznego i że zapobieganie temu ryzyku wymaga, aby na terytorium tym osiedliła się dostateczna liczba absolwentów w celu wykonywania zawodu medycznego, do którego wykonywania przygotowały ich studia wyższe podlegające uregulowaniom krajowym takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym (zob. podobnie wyrok Bressol i in., pkt 68).
Niemniej jednak do organów krajowych należy wykazanie, że takie zagrożenie dla ochrony zdrowia publicznego rzeczywiście istnieje. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem to do państwa członkowskiego, które zamierza powołać się na cel odpowiedni do uzasadnienia ograniczenia jednej z podstawowych swobód należy wykazanie, że dany środek spełnia wymogi wynikające z zasady proporcjonalności, przy czym względom uzasadniającym, które mogą zostać powołane przez to państwo członkowskie, powinna towarzyszyć analiza przydatności i konieczności tego środka do osiągnięcia tego celu, a także precyzyjne dane na poparcie argumentacji tego państwa (zob. podobnie wyroki: Bressol i in., pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in., C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 101 i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie Trybunał orzekł, że w odniesieniu do zagrożenia dla ochrony zdrowia publicznego taka analiza powinna w szczególności wskazywać na wymaganą liczbę absolwentów, którzy muszą osiedlić się we wspólnocie francuskiej w celu wykonywania zawodu medycznego, tak aby zapewnić dostateczną dostępność opieki medycznej w ramach publicznej służby zdrowia. Analiza ta nie może ograniczać się do wskazania, w zależności od państwa zamieszkania odnośnych studentów przed rozpoczęciem studiów wyższych, danych liczbowych dotyczących jednej i drugiej grupy studentów, opierając się w szczególności, na ekstrapolacji, że po zakończeniu studiów wszyscy studenci niebędący rezydentami osiedlą się w państwie, w którym zamieszkiwali przed podjęciem studiów, w celu wykonywania tam jednego z zawodów, do którego wykonywania zostali przygotowani w trakcie studiów. W konsekwencji wspomniana analiza musi uwzględniać wpływ studentów niebędących rezydentami na realizację celu polegającego na zagwarantowaniu dostępności specjalistów we wspólnocie francuskiej. Ponadto należy wziąć pod uwagę, z jednej strony, możliwość, że po zakończeniu studiów studenci będący rezydentami zdecydują się wykonywać swój zawód w państwie innym niż Królestwo Belgii, a z drugiej strony, zakres, w jakim osoby, które nie studiowały we wspólnocie francuskiej, później się w niej osiedlą w celu wykonywania takiego zawodu (zob. podobnie wyrok Bressol i in., pkt 72, 73).
Po drugie, gdyby stwierdzono, że takie zagrożenie dla ochrony zdrowia publicznego rzeczywiście istnieje, należałoby ustalić, zgodnie z zasadami przypomnianymi w pkt 34 niniejszego wyroku, czy limit przydziału miejsc dla studentów niebędących rezydentami, taki jak przewidziany w uregulowaniach państwa członkowskiego takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, można uznać za odpowiedni do zagwarantowania realizacji celu ochrony zdrowia publicznego, ponieważ taki limit może rzeczywiście przyczyniać się do zwiększenia liczby absolwentów zdolnych do zapewnienia w dłuższej perspektywie dostępności usług zdrowotnych na terytorium tego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok Bressol i in., pkt 75, 76).
W tym względzie, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający, nie wydaje się wykluczone, że – jak twierdzi rząd belgijski – ustanowienie limitu przydziału miejsc dla studentów niebędących rezydentami, a mianowicie dopuszczenie na pierwszy rok studiów medycznych jedynie pewnej liczby studentów, którzy przed rozpoczęciem studiów wyższych spełniali warunek zamieszkania pozwalający wykazać istnienie rzeczywistego i skutecznego stopnia powiązania ze społeczeństwem belgijskim, przyczynia się do realizacji celu polegającego na zapewnieniu, aby po zakończeniu studiów na uniwersytecie we wspólnocie francuskiej wystarczająca liczba absolwentów osiedliła się na jej terytorium, aby wykonywać tam zawód medyczny, do którego wykonywania przygotowały ich studia wyższe.
Z orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że można domniemywać, iż prawdopodobieństwo osiedlenia się w danym państwie członkowskim po zakończeniu studiów wyższych jest większe w przypadku studentów zamieszkałych w tym państwie w chwili rozpoczęcia studiów wyższych, niż w przypadku studentów niebędących rezydentami (zob. podobnie wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in., C‑20/12, EU:C:2013:411, pkt 67).
Po trzecie, jak wynika z zasad przypomnianych w pkt 34 niniejszego wyroku, uregulowania krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym nie powinny wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia przywołanego celu ochrony zdrowia publicznego.
Jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, spór zawisły przed sądem odsyłającym dotyczy szczególnej kwestii, czy ma to miejsce w przypadku uregulowań państwa członkowskiego, z których wynika, że do kategorii studentów niebędących rezydentami, którzy podlegają systemowi limitowania przydziału miejsc takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, należą kandydaci, którzy odbyli znaczną część edukacji szkolnej w tym państwie członkowskim i uzyskali tam świadectwo ukończenia szkoły średniej, przy czym zamieszkiwali w innym państwie członkowskim.
W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że warunek zamieszkania może być nieproporcjonalny, jeżeli ma zbyt wykluczający charakter, uprzywilejowując w sposób niesłuszny jedną okoliczność, która może nie być reprezentatywna dla rzeczywistego stopnia powiązania z innym państwem członkowskim (zob. podobnie wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in., C‑20/12, EU:C:2013:411, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie z pkt 61 i 62 wyroku z dnia 15 marca 2005 r., Bidar (C‑209/03, EU:C:2005:169) wynika, że okoliczność odbycia przez studenta znacznej części edukacji w szkole średniej w danym państwie członkowskim może stanowić dla tego studenta rzeczywisty związek ze społeczeństwem tego państwa członkowskiego.
Jak bowiem zauważył rzecznik generalny w pkt 46 opinii, integracja, jako taka, w ramach systemu edukacyjnego państwa członkowskiego, z jednej strony, a także wykonywanie dodatkowej działalności i rozwój stosunków społecznych, które są nieodłącznym uzupełnieniem odbywania studiów w ramach tego systemu, z drugiej strony, mogą wykazać rzeczywisty i skuteczny stopień powiązania danego ucznia lub studenta z tym państwem członkowskim.
W tym kontekście należy uściślić, że ten rzeczywisty i skuteczny stopień powiązania z państwem członkowskim wynikający z odbytej edukacji szkolnej w tym państwie członkowskim nie jest podważany przez sam fakt, że zainteresowani studenci, tacy jak skarżący w postępowaniu głównym, udają się z jednego państwa członkowskiego, w którym zamieszkują, do innego państwa członkowskiego, w którym odbywają edukację na poziomie szkoły średniej. W związku z tym to samo dotyczy prawdopodobieństwa osiedlenia się w tym innym państwie członkowskim w celu wykonywania działalności zawodowej po ukończeniu studiów wyższych przez osoby, które wykazują takie powiązanie.
W tym względzie należy bowiem zauważyć, że w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in. (C‑20/12, EU:C:2013:411), który dotyczył uregulowań krajowych przyznających pomoc finansową na studia wyższe, Trybunał orzekł, że system ustanowiony przez te uregulowania ma zbyt wykluczający charakter, ponieważ nakładając warunek wcześniejszego zamieszkiwania studenta na terytorium danego państwa członkowskiego, czyli Wielkiego Księstwa Luksemburga, wspomniane uregulowania uprzywilejowują element, który niekoniecznie jest jedynym elementem reprezentatywnym rzeczywistego stopnia powiązania zainteresowanego z tym państwem członkowskim. Trybunał uznał, że istnienie rozsądnego prawdopodobieństwa, że student korzystający z rozpatrywanej pomocy osiedli się w celu wykonywania działalności zawodowej w Luksemburgu po ukończeniu studiów wyższych odbytych zarówno w Luksemburgu, jak i w innym państwie, może zostać wykazane na podstawie wystarczającego powiązania tego studenta z Luksemburgiem wynikającego z faktu, że wspomniany student zamieszkuje sam lub z rodzicami w jednym z państw członkowskich graniczących z Wielkim Księstwem Luksemburga, którzy w dalszym ciągu go utrzymują, oraz że jego rodzice, jako pracownicy przygraniczni, od długiego czasu pracują w tym państwie członkowskim i mieszkają w jego okolicy (zob. podobnie wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in., C‑20/12, EU:C:2013:411, pkt 75–77, 82 i przytoczone tam orzecznictwo).
Takie rozważania są również istotne, gdy rzeczywisty i skuteczny stopień powiązania z danym państwem członkowskim ze względu na wykonywaną tam działalność wynika z faktu, że sami studenci udają się do tego państwa członkowskiego, w którym, podobnie jak skarżący w postępowaniu głównym, odbywają znaczną część edukacji szkolnej i uzyskują tam świadectwo ukończenia szkoły średniej.
Tymczasem z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, jak również z dyskusji przeprowadzonej na rozprawie przed nim wynika, że w ramach uregulowań krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym nie było przewidziane, by dla osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego istnienie rzeczywistego i skutecznego stopnia powiązania z Królestwem Belgii mogło zostać wykazane na podstawie warunku innego niż warunek zamieszkania ustanowiony w tym ustawodawstwie.
W konsekwencji uregulowania państwa członkowskiego takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które w odniesieniu do wpisu na pierwszy rok studiów medycznych ustanawiają, wyłącznie na podstawie warunku miejsca zamieszkania, limit przydziału miejsc dla studentów niebędących rezydentami i z tego tytułu wprowadzają odmienne traktowanie studentów będących rezydentami z jednej strony i studentów niebędących rezydentami z drugiej strony, przy czym w odniesieniu do tych ostatnich nie przewidziano w nich konieczności uwzględnienia rzeczywistego i skutecznego stopnia powiązania z tym państwem członkowskim wynikającego z faktu, że odbyli oni znaczną część edukacji szkolnej w tym państwie członkowskim i uzyskali tam świadectwo ukończenia szkoły średniej, wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia takiego zgodnego z prawem celu.
Wynika z tego, że uregulowania krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym nie spełniają wymogów wynikających z zasady proporcjonalności.
W tych okolicznościach należy uznać, że odpowiedź na przedstawione pytanie powinna brzmieć następująco: art. 18 akapit pierwszy i art. 21 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, które w odniesieniu do wpisu na pierwszy rok studiów medycznych poddają kandydatów – którzy odbyli znaczną część edukacji szkolnej w tym państwie członkowskim i uzyskali tam świadectwo ukończenia szkoły średniej oraz zamieszkiwali w innym państwie członkowskim – limitowi przydziału miejsc mającemu zastosowanie do studentów niebędących rezydentami.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 18 akapit pierwszy i art. 21 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, które w odniesieniu do wpisu w pierwszy rok studiów medycznych poddają kandydatów – którzy odbyli znaczną część edukacji szkolnej w tym państwie członkowskim i uzyskali tam świadectwo ukończenia szkoły średniej oraz zamieszkiwali w innym państwie członkowskim – limitowi przydziału miejsc mającemu zastosowanie do studentów niebędących rezydentami.
Podpisy
* Język postępowania: francuski.
