Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 5 marca 2026 r., C-151/24

Sygn. akt C-151/24

62024CJ0151

WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)

z dnia 5 marca 2026 r. ( *1 )

Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2011/98/UE – Prawa pracowników z państw trzecich posiadających jedno zezwolenie – Artykuł 12 – Prawo do równego traktowania – Obywatel państwa trzeciego – Zezwolenie na pobyt ze względów rodzinnych – Zabezpieczenie społeczne – Rozporządzenie (WE) nr 883/2004 – Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego – Artykuł 3 – Pojęcie „działów zabezpieczenia społecznego” – Artykuł 70 – Specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne – Zasiłek socjalny dla osób starszych w sytuacji materialnego niedostatku – Warunki przyznania – Wykluczenie obywateli państw trzecich nieposiadających zezwolenia na pobyt w Unii dla rezydentów długoterminowych

W sprawie C‑151/24 [Luevi] ( i )

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny, Włochy) postanowieniem z dnia 27 lutego 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 27 lutego 2024 r., w postępowaniu:

Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)

przeciwko

V.M.,

TRYBUNAŁ (pierwsza izba),

w składzie: F. Biltgen, prezes izby, T. von Danwitz, wiceprezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego pierwszej izby, I. Ziemele (sprawozdawczyni), A. Kumin i S. Gervasoni, sędziowie,

rzecznik generalny: J. Richard de la Tour,

sekretarz: C. Di Bella, administrator,

uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 7 maja 2025 r.,

rozważywszy uwagi, które przedstawili:

–

w imieniu Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) – P. Ciacci, M. Massa, C. Pulli oraz M. Sferrazza, avvocati,

w imieniu V.M. – A. Guariso oraz R. Randellini, avvocati,

w imieniu rządu włoskiego – S. Fiorentino oraz G. Palmieri, w charakterze pełnomocników, których wspierał P. Gentili, avvocato dello Stato,

w imieniu Komisji Europejskiej – J. Hottiaux, B.-R. Killmann i E. Montaguti, w charakterze pełnomocników,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 10 lipca 2025 r.,

wydaje następujący

Wyrok

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. 2011, L 343, s. 1).

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy V.M., obywatelką albańską przebywającą we Włoszech, a Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) [krajowym zakładem ubezpieczeń społecznych (INPS), Włochy] w przedmiocie odmowy przyznania przez ów organ świadczenia pieniężnego, do którego są uprawnione osoby w wieku powyżej 65. roku życia (od dnia 1 stycznia 2019 r. – osoby w wieku powyżej 67. roku życia), które znajdują się w trudnej sytuacji ekonomicznej.

Ramy prawne

Prawo Unii

Dyrektywa 2011/98

Motywy 2, 19, 20, 24 i 26 dyrektywy 2011/98 stanowią:

„(2)

Rada Europejska na specjalnym szczycie w Tampere w dniach 15–16 października 1999 r. uznała potrzebę zharmonizowania prawa krajowego dotyczącego warunków przyjmowania i pobytu obywateli państw trzecich. W tym kontekście Rada Europejska w szczególności stwierdziła, że Unia Europejska powinna zapewnić sprawiedliwe traktowanie obywateli państw trzecich przebywających legalnie na terytorium państw członkowskich oraz że bardziej zdecydowana polityka integracyjna powinna zmierzać do przyznania im praw i obowiązków porównywalnych z prawami i obowiązkami obywateli Unii. […]

[…]

(19)

Ze względu na brak horyzontalnych przepisów Unii obywatelom państw trzecich przysługują różne prawa w zależności od tego, w jakim państwie członkowskim pracują i jakie mają obywatelstwo. Aby kontynuować rozwój spójnej polityki imigracyjnej i zmniejszyć różnice w zakresie praw przysługujących obywatelom Unii i obywatelom państw trzecich pracującym legalnie w państwie członkowskim oraz aby uzupełnić istniejący dorobek prawny w dziedzinie imigracji, należy ustanowić zbiór praw, w szczególności w celu wskazania obszarów, w których zapewnia się równe traktowanie własnych obywateli państwa członkowskiego i obywateli państw trzecich niebędących jeszcze rezydentami długoterminowymi. Celem takich przepisów jest ustanowienie minimum równych zasad w całej Unii, uznanie faktu, że obywatele państw trzecich wnoszą wkład w gospodarkę unijną w formie wykonywanej pracy i płaconych podatków, a także stworzenie zabezpieczenia służącego ograniczeniu nieuczciwej konkurencji pomiędzy obywatelami państwa członkowskiego a obywatelami państw trzecich wynikającej z ewentualnego wyzysku tych ostatnich. W niniejszej dyrektywie powinno zdefiniować się termin »pracownik z państwa trzeciego« – bez uszczerbku dla interpretacji pojęcia stosunku pracy w innych przepisach prawa Unii – jako oznaczający obywatela państwa trzeciego, który został przyjęty na terytorium państwa członkowskiego, legalnie przebywa na tym terytorium i ma prawo do wykonywania pracy w ramach płatnego zatrudnienia zgodnie z prawem krajowym lub krajową praktyką.

(20)

Wszystkim obywatelom państw trzecich legalnie przebywającym i pracującym w państwach członkowskich powinien przysługiwać przynajmniej wspólny zbiór praw oparty na traktowaniu na równi z obywatelami odnośnego przyjmującego państwa członkowskiego, niezależnie od pierwotnego celu czy podstawy przyjęcia ich na terytorium tego państwa. Prawo do równego traktowania w obszarach określonych w niniejszej dyrektywie należy przyznać nie tylko tym obywatelom państw trzecich, których przyjęto w państwie członkowskim w celu zatrudnienia, ale również tym, których przyjęto w innych celach i którym przyznano dostęp do rynku pracy tego państwa członkowskiego zgodnie z innymi przepisami unijnymi lub krajowymi, w tym członkom rodziny pracownika z państwa trzeciego, których przyjęto na terytorium danego państwa członkowskiego zgodnie z dyrektywą Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin [(Dz.U. 2003, L 251, s. 12)] […].

(24)

Pracownicy z państw trzecich powinni korzystać z równego traktowania w zakresie zabezpieczenia społecznego. Działy zabezpieczenia społecznego określono w rozporządzeniu (WE) nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego [(Dz.U. 2004, L 166, s. 1)]. Przepisy niniejszej dyrektywy przewidujące równe traktowanie w zakresie zabezpieczenia społecznego powinny mieć zastosowanie także do pracowników przyjętych w państwie członkowskim bezpośrednio z państwa trzeciego. Niemniej jednak niniejsza dyrektywa nie powinna przyznawać pracownikom z państw trzecich szerszych praw w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, niż czyni to obowiązujące prawo Unii względem obywateli państw trzecich, których sytuacja ma charakter transgraniczny. Ponadto niniejsza dyrektywa nie powinna przyznawać praw w przypadkach, które wykraczają poza zakres prawa Unii, na przykład w odniesieniu do członków rodziny przebywających w państwie trzecim. Niniejsza dyrektywa powinna przyznawać prawa jedynie tym członkom rodziny, którzy dołączają do pracownika z państwa trzeciego w państwie członkowskim w ramach łączenia rodziny, lub tym członkom rodziny, którzy już przebywają legalnie w tym państwie członkowskim.

(26)

Prawo Unii nie ogranicza kompetencji państw członkowskich w zakresie organizowania ich systemów zabezpieczenia społecznego. Przy braku harmonizacji na szczeblu Unii, każde państwo członkowskie określa, na jakich warunkach, w jakiej wysokości i na jaki okres przyznaje się świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego. Korzystając z tych kompetencji, państwa członkowskie powinny jednak przestrzegać prawa Unii”.

Artykuł 1 dyrektywy 2011/98, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi:

„1. Niniejsza dyrektywa ustanawia:

wspólny zbiór praw pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim – niezależnie od celu ich pierwotnego przyjęcia na terytorium tego państwa członkowskiego – oparty na zasadach traktowania na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego.

[…]”.

Zgodnie z art. 2 tej dyrektywy, zatytułowanym „Definicje”:

„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

»obywatel państwa trzeciego« oznacza osobę niebędącą obywatelem Unii w rozumieniu art. 20 ust. 1 TFUE;

»pracownik z państwa trzeciego« oznacza obywatela państwa trzeciego, który został przyjęty na terytorium państwa członkowskiego, legalnie przebywa na tym terytorium i ma prawo do wykonywania pracy w tym państwie członkowskim w ramach płatnego zatrudnienia zgodnie z prawem krajowym lub krajową praktyką;

»jedno zezwolenie« oznacza zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa w celu wykonywania pracy;

Artykuł 3 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Zakres stosowania”, przewiduje w ust. 1:

„Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do:

obywateli państw trzecich, którzy ubiegają się o prawo do pobytu w państwie członkowskim w celu wykonywania pracy;

obywateli państw trzecich, którzy zostali przyjęci w państwie członkowskim w celach innych niż wykonywanie pracy zgodnie z prawem Unii lub prawem krajowym, mają prawo do wykonywania pracy oraz posiadają dokument pobytowy zgodnie z rozporządzeniem [Rady (WE) nr 1030/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. ustanawiającym jednolity wzór dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich (Dz.U. 2002, L 157, s. 1)]; oraz

obywateli państw trzecich, którzy zostali przyjęci w państwie członkowskim w celu wykonywania pracy zgodnie z prawem Unii lub prawem krajowym”.

Artykuł 12 tej dyrektywy, zatytułowany „Prawo do równego traktowania”, ma następujące brzmienie:

„1. Pracownicy z państwa trzeciego, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) i c), są traktowani na równi z obywatelami państwa członkowskiego, na którego terytorium przebywają, w zakresie:

działów zabezpieczenia społecznego określonych w rozporządzeniu [nr 883/2004];

2. Państwa członkowskie mogą ograniczyć zasadę równego traktowania:

przez ograniczenie praw przyznanych pracownikom z państw trzecich na mocy ust. 1 lit. e), jednak bez ograniczania tych praw w stosunku do pracowników z państw trzecich, którzy są zatrudnieni albo którzy byli zatrudnieni przynajmniej przez okres sześciu miesięcy i są teraz zarejestrowani jako bezrobotni.

Ponadto państwa członkowskie mogą postanowić, że w odniesieniu do świadczeń rodzinnych ust. 1 lit. e) nie ma zastosowania do obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, do obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz do obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy;

3. Prawo do równego traktowania określone w ust. 1 pozostaje bez uszczerbku dla prawa państw członkowskich do cofnięcia zezwolenia pobytowego lub odmowy przedłużenia ważności zezwolenia pobytowego wydanego na podstawie niniejszej dyrektywy, zezwolenia pobytowego wydanego do celów innych niż wykonywanie pracy lub jakiegokolwiek innego zezwolenia na pracę w państwie członkowskim.

Rozporządzenie nr 883/2004

Zgodnie z motywem 1 rozporządzenia nr 883/2004, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 988/2009 z dnia 16 września 2009 r. (Dz.U. 2009, L 284, s. 43) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 883/2004”):

„Zasady mające na celu koordynację w zakresie zabezpieczenia społecznego wpisują się w ramy swobodnego przepływu osób oraz powinny z tego tytułu przyczyniać się do podniesienia poziomu życia tych osób i warunków zatrudnienia”.

Artykuł 3 tego rozporządzenia stanowi:

„1. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do całego ustawodawstwa odnoszącego się do następujących działów zabezpieczenia społecznego:

świadczeń z tytułu choroby;

świadczeń z tytułu macierzyństwa i równoważnych świadczeń dla ojca;

świadczeń z tytułu inwalidztwa;

świadczeń z tytułu starości;

rent rodzinnych;

świadczeń z tytułu wypadków przy pracy i choroby zawodowej;

zasiłków na wypadek śmierci;

świadczeń dla bezrobotnych;

świadczeń przedemerytalnych;

świadczeń rodzinnych;

3. Niniejsze rozporządzenie stosuje się także do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych objętych art. 70.

5. Niniejszego rozporządzenia nie stosuje się:

do pomocy społecznej i medycznej; ani

Zgodnie z art. 7 wspomnianego rozporządzenia:

„O ile niniejsze rozporządzenie nie stanowi inaczej, świadczenia pieniężne należne na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku państw członkowskich lub na podstawie niniejszego rozporządzenia, nie podlegają jakimkolwiek obniżkom, zmianom, zawieszaniu, wstrzymywaniu lub konfiskacie z powodu tego, że beneficjent lub członkowie jego rodziny mieszkają w innym państwie członkowskim niż to, w którym znajduje się instytucja odpowiedzialna za ich wypłacanie”.

Rozdział 9 tytułu III rozporządzenia nr 883/2004, dotyczący specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych, zawiera art. 70, zatytułowany „Przepis ogólny”, który przewiduje:

„1. Niniejszy artykuł ma zastosowanie do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych wypłacanych na podstawie ustawodawstwa, które, ze względu na swój zakres podmiotowy, cele lub warunki uprawnienia, nosi cechy zarówno ustawodawstwa dotyczącego zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jak i pomocy społecznej.

2. Do celów stosowania przepisów niniejszego rozdziału określenie »specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne« oznacza świadczenia, które:

mają na celu zapewnienie:

uzupełniającej, zastępczej lub dodatkowej ochrony na wypadek ryzyk [rodzajów ryzyka] objętych działami ubezpieczenia społecznego, o których mowa w art. 3 ust. 1, a które gwarantują zainteresowanym minimum środków utrzymania z uwzględnieniem sytuacji gospodarczej i społecznej zainteresowanego państwa członkowskiego;

lub

ii)

wyłącznie szczególnej ochrony dla niepełnosprawnego, ściśle związanej ze środowiskiem społecznym tej osoby w zainteresowanym państwie członkowskim;

oraz

w przypadkach, w których finansowanie wynika wyłącznie z obowiązkowego opodatkowania mającego pokrywać ogólne wydatki publiczne, a warunki udzielania i wyliczania świadczeń nie zależą od jakiejkolwiek składki w odniesieniu do beneficjenta. Jednakże świadczenia udzielane w celu uzupełnienia świadczenia składkowego nie są uważane za świadczenia składkowe z tego tylko powodu,

są wymienione w załączniku X.

3. Przepisy art. 7 i pozostałych rozdziałów niniejszego tytułu nie mają zastosowania do świadczeń, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu.

4. Świadczenia, o których mowa w ust. 2, udzielane są wyłącznie w państwie członkowskim, w którym zainteresowani mają miejsce zamieszkania, zgodnie z jego ustawodawstwem. Świadczenia takie udzielane są przez instytucję miejsca zamieszkania i na jej koszt”.

W odniesieniu do Włoch załącznik X do rozporządzenia nr 883/2004 wymienia w lit. g) zasiłek socjalny przewidziany w legge n. 335 – Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare (ustawie nr 335 w sprawie reformy obowiązkowego i uzupełniającego systemu emerytalnego) z dnia 8 sierpnia 1995 r. (GURI nr 190 z dnia 16 sierpnia 1995 r., dodatek zwyczajny nr 101, zwanej dalej „ustawą nr 335/1995”) jako specjalne nieskładkowe świadczenie pieniężne.

Dyrektywa 2004/38/WE

Artykuł 24 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77) przewiduje:

„1. Z zastrzeżeniem specjalnych przepisów wyraźnie określonych w traktacie i prawie wtórnym wszyscy obywatele Unii zamieszkujący na podstawie niniejszej dyrektywy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego są traktowani na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego w zakresie ustanowionym w traktacie. Korzystanie z tego prawa obejmuje członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich i posiadają prawo pobytu lub stałego pobytu.

2. W drodze odstępstwa od ust. 1, przyjmujące państwo członkowskie nie jest zobowiązane do przyznania uprawnienia do pomocy społecznej w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu lub, w określonym przypadku, dłuższego okresu przewidzianego w art. 14 ust. 4 lit. b), ani nie jest zobowiązane – przed nabyciem prawa stałego pobytu – do udzielania pomocy dla pokrycia kosztów utrzymania w czasie studiów, włącznie z kształceniem zawodowym, w postaci stypendiów lub pożyczek studenckich, dla osób nie będących pracownikami najemnymi, osób pracujących na własny rachunek, osób, które zachowują ten status, i członków ich rodziny”.

Prawo włoskie

Ustawa nr 335/1995

Artykuł 3 ust. 6 ustawy nr 335/1995 stanowi, że zamiast emerytury socjalnej i dodatków do niej obywatele włoscy zamieszkujący we Włoszech, którzy ukończyli 65. rok życia (od dnia 1 stycznia 2019 r. – którzy ukończyli 67. rok życia) i którzy spełniają warunki dotyczące dochodów określone w tym ust. 6, otrzymują zasiłek socjalny. Jeżeli dana osoba posiada własne dochody, zasiłek ten jest przyznawany co do zasady według obniżonej stawki w wysokości rocznej kwoty netto przewidzianej w ustawie. Późniejszy wzrost dochodów powyżej maksymalnej granicy skutkuje zawieszeniem rzeczonego zasiłku socjalnego.

Ustawa nr 388/2000

Artykuł 80 legge n. 388 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001) [ustawy nr 388 wprowadzającej przepisy w sprawie uchwalania rocznego i wieloletniego budżetu państwa (ustawy o stabilności budżetowej na rok 2001)] z dnia 23 grudnia 2000 r. (GURI nr 302 z dnia 29 grudnia 2000 r., dodatek zwyczajny nr 219, zwanej dalej „ustawą nr 388/2000”) stanowi w ust. 19, że zasiłki socjalne i korzyści ekonomiczne stanowiące prawa podmiotowe przysługują, na warunkach przewidzianych w ustawie, obywatelom zamieszkałym we Włoszech, którzy są traktowani jak obywatele państw trzecich posiadający zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego.

Dekret ustawodawczy nr 112 z dnia 25 czerwca 2008 r.

Zgodnie z art. 20 ust. 10 decreto-legge n. 112 – Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria (dekretu z mocą ustawy nr 112 ustanawiającego pilne przepisy na rzecz rozwoju gospodarczego, uproszczenia, konkurencyjności, stabilizacji finansów publicznych oraz równomiernego rozłożenia podatków) z dnia 25 czerwca 2008 r. (GURI nr 147 z dnia 25 czerwca 2008 r., dodatek zwyczajny nr 152), przekształconego w ustawę, ze zmianami, ustawą nr 133/2008, jeżeli wnioskodawca jest obywatelem państwa trzeciego, musi on w celu skorzystania z zasiłku socjalnego, o którym mowa w pkt 14 niniejszego wyroku, posiadać zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego i przebywać legalnie i nieprzerwanie na terytorium krajowym przez okres co najmniej dziesięciu lat.

Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne

V.M. jest obywatelką Albanii, która wjechała na terytorium Włoch w ramach łączenia rodzin w 2006 r. Choć posiadała z tego tytułu zezwolenie na pobyt ze względów rodzinnych na okres dwóch lat, uprawniający ją również do podjęcia pracy we Włoszech, INPS odmówił jej przyznania zasiłku socjalnego przewidzianego w art. 3 ust. 6 ustawy nr 335/1995 ze względu na to, że nie posiadała ona zezwolenia na pobyt w Unii dla rezydentów długoterminowych, jak przewiduje art. 80 ust. 19 ustawy nr 388/2000.

Po oddaleniu w pierwszej instancji odwołania od decyzji odmownej INPS V.M. wniosła skargę do Corte d’appello di Firenze (sądu apelacyjnego we Florencji, Włochy), który uwzględnił jej apelację.

INPS zaskarżył orzeczenie oddalające apelację do Corte suprema di cassazione (sądu kasacyjnego, Włochy). Sąd ten, powziąwszy wątpliwości co do zgodności z konstytucją art. 80 ust. 19 ustawy nr 388/2000, postanowieniem z dnia 8 marca 2023 r. zwrócił się do Corte costituzionale (trybunału konstytucyjnego, Włochy), który jest sądem odsyłającym, z pytaniami o zgodność z konstytucją.

Sąd odsyłający zauważa, że zasiłek socjalny przewidziany w art. 3 ust. 6 ustawy nr 335/1995 posiada cechy specjalnego nieskładkowego świadczenia pieniężnego, a mianowicie że:

jest on świadczeniem pieniężnym przyznawanym na wniosek osobom w wieku powyżej 65. roku życia (od dnia 1 stycznia 2019 r. – osobom w wieku powyżej 67. roku życia), które znajdują się w trudnej sytuacji finansowej, ponieważ są pozbawione dochodu lub uzyskują dochód niższy od maksymalnej kwoty tego zasiłku socjalnego, ustalanej co roku przez ustawę,

jest on świadczeniem „czysto z zakresu pomocy społecznej”, ponieważ ma na celu wyłącznie zaspokojenie potrzeby wynikającej z sytuacji materialnego niedostatku, w jakiej znajdują się osoby pozbawione odpowiednich środków finansowych, które mają ograniczoną zdolność do pracy ze względu na wiek, i jest on przyznawany niezależnie od statusu pracownika obecnego lub dawnej osoby uprawnionej, oraz

finansowanie owego świadczenia wynika z obowiązkowego opodatkowania mającego pokrywać ogólne wydatki publiczne.

Sąd ten wyjaśnia ponadto, że możliwość korzystania z owego świadczenia jest przyznawana nie tylko obywatelom włoskim zamieszkałym na terytorium Włoch, lecz również, na podstawie art. 80 ust. 19 ustawy nr 388/2000, obywatelom państw trzecich posiadającym zezwolenie na pobyt w Unii dla rezydentów długoterminowych.

Wspomniany sąd wskazuje, że w wyroku nr 50 z dnia 15 marca 2019 r. orzekł on, iż prawodawcy przysługuje zakres uznania w ramach przyznawania świadczenia pieniężnego cudzoziemcowi znajdującemu się w sytuacji materialnego niedostatku tylko wtedy, gdy ów cudzoziemiec z uwagi na swoją integrację ze społeczeństwem stał się godny otrzymania takiej samej pomocy jak ta przyznawana obywatelowi włoskiemu. W tych okolicznościach sąd ten doszedł do wniosku, że wymóg przewidziany w art. 80 ust. 19 ustawy nr 388/2000, zgodnie z którym korzystanie z rozpatrywanego w postępowaniu głównym zasiłku socjalnego jest uzależnione, w odniesieniu do obywateli państw trzecich, od posiadania zezwolenia na pobyt w Unii dla rezydentów długoterminowych, nie jest ani dyskryminujący, ani oczywiście nieracjonalny.

Niemniej jednak sąd odsyłający zastanawia się, czy wymóg przewidziany w art. 80 ust. 19 ustawy nr 388/2000 jest sprzeczny z zasadą równego traktowania w dziedzinie zabezpieczenia społecznego przewidzianą w art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98.

W celu zbadania zgodności tego wymogu z konstytucją sąd ten wskazuje, że do niego należy ustalenie, czy zasiłek socjalny przewidziany w art. 3 ust. 6 ustawy nr 335/1995 należy do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, w odniesieniu do których obywatele państw trzecich posiadający zezwolenie na pobyt wydane w celu zatrudnienia lub przynajmniej dające im prawo do wykonywania pracy korzystają z równego traktowania na podstawie art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98.

W tym względzie wspomniany sąd zauważa, że w celu określenia zakresu stosowania tego ostatniego przepisu prawodawca Unii dokonał odesłania do działów zabezpieczenia społecznego wymienionych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004.

Sąd odsyłający uważa, że zasiłek socjalny rozpatrywany w postępowaniu głównym stanowi specjalne nieskładkowe świadczenie pieniężne w rozumieniu art. 70 tego rozporządzenia, które nie wchodzi sensu stricto w zakres pojęcia „działów zabezpieczenia społecznego”, o którym mowa w art. 3 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia.

Tymczasem, po pierwsze, art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 określa świadczenia, w przypadku przyznania których należy przestrzegać zasady równego traktowania, w zależności od ich powiązania z jednym z tych działów, zdefiniowanych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004.

Po drugie, ów art. 12 ust. 1 lit. e) w związku z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2011/98 ma zastosowanie wyłącznie do obywateli państw trzecich, którzy pracują lub pracowali we Włoszech.

Po trzecie, chociaż art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004 sprawia, że rozporządzenie to ma zastosowanie do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych, nie można z tego wywnioskować, że takie rozszerzenie ma zastosowanie również w odniesieniu do zakresu stosowania art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98. Specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne obejmują bowiem rodzaje ryzyka, o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, jedynie uzupełniająco, zastępczo lub dodatkowo, a nie bezpośrednio.

Po czwarte, odnosząc się do wyroków z dnia 11 listopada 2014 r., DanoC‑333/13 (EU:C:2014:2358), i z dnia 15 września 2015 r., Alimanovic, C‑67/14 (EU:C:2015:597), sąd odsyłający przypomina, że zdaniem Trybunału zasada równego traktowania nie stoi na przeszkodzie odmowie przez organy przyjmującego państwa członkowskiego przyznania specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych obywatelom innych państw członkowskich niebędącym pracownikami. Państwa członkowskie nie mogą być zaś zobowiązane do stosowania wobec obywateli państw trzecich przepisów mniej surowych niż te, które obowiązują obywateli Unii.

W tych okolicznościach Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy [2011/98], jako konkretny wyraz prawa dostępu do świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego uznanego w art. 34 ust. 1 i 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, należy interpretować w ten sposób, że obejmuje on swoim zakresem stosowania świadczenie takie jak zasiłek socjalny przewidziany w art. 3 ust. 6 [ustawy nr 335/1995], i czy w związku z tym prawo Unii stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, które nie rozszerzają wspomnianego wyżej świadczenia – już przyznanego cudzoziemcom pod warunkiem posiadania przez nich zezwolenia na pobyt w Unii rezydenta długoterminowego – na cudzoziemców posiadających jedno zezwolenie, o którym mowa w tej dyrektywie?”.

W przedmiocie pytania prejudycjalnego

Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 w związku z art. 34 ust. 1 i 2 Karty należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie do specjalnego nieskładkowego świadczenia pieniężnego w rozumieniu art. 70 rozporządzenia nr 883/2004, a tym samym czy stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które uzależniają przyznanie obywatelom państw trzecich, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) i c) tej dyrektywy, tego rodzaju świadczenia w postaci zasiłku socjalnego dla osób w wieku powyżej 65. roku życia (od dnia 1 stycznia 2019 r. – dla osób w wieku powyżej 67. roku życia), znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej i mających ograniczoną zdolność do pracy ze względu na wiek, od spełnienia warunku posiadania zezwolenia na pobyt dla rezydentów długoterminowych w Unii.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 pracownicy z państw trzecich wskazani w art. 3 ust. 1 lit. b) i c) tej dyrektywy są traktowani na równi z obywatelami państwa członkowskiego, na którego terytorium przebywają, w zakresie działów zabezpieczenia społecznego określonych w rozporządzeniu nr 883/2004. Przepisy te należy interpretować w świetle art. 34 ust. 1 i 2 Karty, dotyczącego świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego.

W zakresie, w jakim zgodnie z art. 80 ust. 19 ustawy nr 388/2000 przyznanie zasiłku socjalnego przewidzianego w art. 3 ust. 6 ustawy nr 335/1995 jest uzależnione jedynie od spełnienia warunku zamieszkania w odniesieniu do obywateli włoskich, podczas gdy ów art. 80 ust. 19 uzależnia przyznanie tego zasiłku obywatelom państw trzecich od posiadania przez nich zezwolenia na pobyt w Unii dla rezydentów długoterminowych, należy ustalić, czy zasada równego traktowania przewidziana w art. 12 ust. 1 lit. e) wspomnianej dyrektywy ma zastosowanie do osoby takiej jak druga strona postępowania głównego, a także do świadczenia w postaci wspomnianego zasiłku, w związku z czym jego przyznanie nie mogłoby być uzależnione od takiego warunku posiadania statusu rezydenta długoterminowego.

W przedmiocie zakresu podmiotowego stosowania dyrektywy 2011/98

Zgodnie z orzecznictwem art. 12 ust. 1 dyrektywy 2011/98 ma zastosowanie zarówno do obywateli państw trzecich, którzy zostali przyjęci w państwie członkowskim w celu wykonywania pracy zgodnie z prawem Unii lub prawem krajowym, jak i do obywateli państw trzecich przyjętych w państwie członkowskim w celach innych niż praca zgodnie z prawem Unii lub prawem krajowym, którym przyznano prawo do pracy i którzy posiadają dokument pobytowy zgodnie z rozporządzeniem nr 1030/2002 [wyrok z dnia 2 września 2021 r., INPS (Zasiłki z tytułu urodzenia dziecka i macierzyństwa dla posiadaczy jednego zezwolenia), C‑350/20, EU:C:2021:659, pkt 48].

Tak więc brzmienie tego przepisu w żaden sposób nie wymaga, aby w celu skorzystania z przewidzianego w nim równego traktowania dany obywatel państwa trzeciego rzeczywiście pracował w przyjmującym państwie członkowskim.

Stwierdzenie to znajduje potwierdzenie, po pierwsze, w motywie 2 dyrektywy 2011/98, zgodnie z którym dyrektywa ta ma na celu „zapewnienie sprawiedliwego traktowania obywateli państw trzecich przebywających legalnie na terytorium państw członkowskich”, nie precyzując jednak, że powinni oni tam wykonywać pracę lub że rzeczywiście wykonywali tam pracę.

Po drugie, w motywie 20 tej dyrektywy uściślono, że należy zagwarantować traktowanie tych obywateli państw trzecich na równi z obywatelami przyjmującego państwa członkowskiego, niezależnie od pierwotnego celu czy podstawy przyjęcia ich na terytorium tego państwa. Wśród osób korzystających z tego równego traktowania w motywie tym wymieniono członków rodziny pracownika z państwa trzeciego, których przyjęto w państwie członkowskim w drodze łączenia rodzin i którym przyznano dostęp do rynku pracy tego państwa członkowskiego.

W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że V.M. przebywa we Włoszech w ramach łączenia rodzin i że posiada zezwolenie na pobyt wydane ze względów rodzinnych na okres dwóch lat, które uprawnia ją również do pracy w tym państwie członkowskim.

W związku z tym osoba znajdująca się w sytuacji takiej jak druga strona postępowania głównego jest objęta podmiotowym zakresem stosowania art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98.

W przedmiocie zakresu przedmiotowego stosowania art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98

W celu udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie, które polega na ustaleniu, czy świadczenie socjalne takie jak zasiłek socjalny rozpatrywany w postępowaniu głównym jest objęte przedmiotowym zakresem stosowania art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98, należy dokonywać wykładni tego przepisu z uwzględnieniem nie tylko jego brzmienia, lecz także jego kontekstu oraz celów regulacji, której część on stanowi (zob. podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Lindenapotheke, C‑21/23, EU:C:2024:846, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).

Z brzmienia art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 wynika, że zakres stosowania tego przepisu jest określony poprzez odesłanie do „działów zabezpieczenia społecznego określonych w rozporządzeniu [nr 883/2004]”.

W tym względzie z orzecznictwa wynika, że zgodnie z motywem 24 tej dyrektywy, aby można było skorzystać z równego traktowania przewidzianego w tym przepisie, konieczne jest, aby rozpatrywane świadczenie było objęte jednym z działów zabezpieczenia społecznego wymienionych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 [zob. podobnie wyrok z dnia 2 września 2021 r., INPS (Zasiłki z tytułu urodzenia dziecka i macierzyństwa dla posiadaczy jednego zezwolenia), C‑350/20, EU:C:2021:659, pkt 51].

Artykuł 3 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zagadnienia objęte rozporządzeniem”, stanowi w ust. 1, że owo rozporządzenie stosuje się do całego ustawodawstwa odnoszącego się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą świadczeń z tytułu choroby, świadczeń z tytułu macierzyństwa i równoważnych świadczeń dla ojca, świadczeń z tytułu inwalidztwa, świadczeń z tytułu starości, świadczeń rodzinnych, świadczeń z tytułu wypadków przy pracy i choroby zawodowej, zasiłków na wypadek śmierci, świadczeń dla bezrobotnych, świadczeń przedemerytalnych i świadczeń rodzinnych.

Artykuł 3 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004 stanowi, że rozporządzenie to stosuje się „także” do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych objętych art. 70 tego rozporządzenia.

W tych okolicznościach należy ustalić, czy rozpatrywany w postępowaniu głównym zasiłek socjalny jest świadczeniem należącym do jednego z działów zabezpieczenia społecznego wymienionych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, czy też chodzi o specjalne nieskładkowe świadczenie pieniężne w rozumieniu art. 70 tego rozporządzenia.

W pierwszej kolejności Trybunał orzekł, że świadczenie można zakwalifikować jako „świadczenie z tytułu zabezpieczenia społecznego” w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, jeżeli, po pierwsze, jest ono przyznawane uprawnionym bez jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny potrzeb osobistych, w oparciu o sytuację określoną prawnie, oraz po drugie, dotyczy ono jednego z rodzajów ryzyka wyraźnie wymienionych w owym przepisie (wyrok z dnia 28 października 2021 r., ASGI i in., C‑462/20, EU:C:2021:894, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).

Co się tyczy w szczególności świadczeń z tytułu starości, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 883/2004, ich zasadniczą cechą jest to, że świadczenia te służą zapewnieniu źródeł utrzymania osobom, które wraz z osiągnięciem pewnego wieku kończą działalność zarobkową i nie są już zobowiązane do pozostawania do dyspozycji urzędów pracy (wyrok z dnia 16 września 2015 r., Komisja/Słowacja, C‑361/13, EU:C:2015:601, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).

Trybunał orzekł ponadto, że za „świadczenie z tytułu starości” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 883/2004, wypłacane w charakterze zasiłku uzupełniającego, można w szczególności uznać świadczenie, które jest wypłacane wyłącznie osobom uprawnionym do emerytury lub renty rodzinnej, jest finansowane z tych samych źródeł, z których finansowane są emerytury i renty rodzinne, i jest wypłacane obok emerytury, umożliwiając osobom uprawnionym zaspokojenie ich potrzeb poprzez zagwarantowanie dodatku finansowego pozwalającego im na ewentualny wyjazd na wakacje (wyrok z dnia 16 września 2015 r., Komisja/Słowacja, C‑361/13, EU:C:2015:601, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że zasiłek socjalny przewidziany w art. 3 ust. 6 ustawy nr 335/1995 nie jest wypłacany wyłącznie osobom uprawnionym do emerytury, lecz ma również na celu zaspokojenie potrzeby wynikającej z sytuacji materialnego niedostatku, w jakiej znajdują się osoby pozbawione odpowiednich środków finansowych, które mają ograniczoną zdolność do pracy ze względu na wiek. W konsekwencji taki zasiłek socjalny nie stanowi świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 47 niniejszego wyroku. W tym względzie należy uściślić, że taki zasiłek nie jest również objęty zakresem stosowania art. 34 ust. 1 i 2 Karty, które dotyczą świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego.

Ponadto z systematyki rozporządzenia nr 883/2004 wynika, że pojęcia „świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego” i „specjalnego świadczenia nieskładkowego” wzajemnie się wykluczają i że świadczenia, które spełnia warunki świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego, nie można uznać za specjalne świadczenie o charakterze nieskładkowym i odwrotnie (zob. analogicznie wyrok z dnia 21 lutego 2006 r., Hosse, C‑286/03, EU:C:2006:125, pkt 36).

W drugiej kolejności, zgodnie z art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, za „specjalne nieskładkowe świadczenie pieniężne” uznaje się świadczenie, które przede wszystkim ma na celu zapewnienie uzupełniającej, zastępczej lub dodatkowej ochrony na wypadek rodzajów ryzyka objętych działami zabezpieczenia społecznego, o których mowa w art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, a które gwarantują zainteresowanym minimum środków utrzymania z uwzględnieniem sytuacji gospodarczej i społecznej zainteresowanego państwa członkowskiego. Aby dane świadczenie mogło zostać zakwalifikowane jako „specjalne nieskładkowe świadczenie pieniężne”, jego finansowanie musi następnie wynikać wyłącznie z obowiązkowego opodatkowania mającego pokrywać ogólne wydatki publiczne, a warunki udzielania i wyliczania świadczeń nie zależą od jakiejkolwiek składki w odniesieniu do osoby uprawnionej. Jednakże jeżeli świadczenie jest wypłacane w celu uzupełnienia świadczenia składkowego, to nie jest ono uważane za świadczenie składkowe z tego tylko powodu. Wreszcie, odnośne świadczenie powinno zostać objęte załącznikiem X do wspomnianego rozporządzenia.

W niniejszej sprawie sąd odsyłający uważa, że rozpatrywany w postępowaniu głównym zasiłek socjalny jest objęty pojęciem „specjalnego nieskładkowego świadczenia pieniężnego” w rozumieniu art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004. Zasiłek ten ma bowiem na celu zagwarantowanie środków na pokrycie kosztów utrzymania osobom, które nie są w stanie ponieść tego ciężaru, i jest finansowany z wpływów z tytułu podatków, w oderwaniu od składek. Ponieważ wspomniany zasiłek jest ponadto wymieniony w załączniku X do tego rozporządzenia, spełnia on w konsekwencji warunki przewidziane w tym art. 70 ust. 2.

Ponadto należy dodać, że taki zasiłek wchodzi również w zakres pojęcia „pomocy społecznej” w rozumieniu art. 70 ust. 1 tego rozporządzenia, które to pojęcie odnosi się do wszystkich systemów pomocy ustanowionych przez władze publiczne, czy to na szczeblu krajowym, regionalnym, czy lokalnym, do których może zwrócić się osoba nieposiadająca zasobów wystarczających do zaspokojenia potrzeb podstawowych swoich i swojej rodziny, w wyniku czego podczas swojego pobytu może ona stać się obciążeniem dla finansów publicznych przyjmującego państwa członkowskiego, co mogłoby mieć konsekwencje dla całego systemu pomocy, jaka może zostać przyznana przez to państwo (zob. analogicznie wyrok z dnia 15 września 2015 r., Alimanovic, C‑67/14, EU:C:2015:597, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).

W tych okolicznościach sąd odsyłający mógł słusznie zakwalifikować zasiłek socjalny przewidziany w art. 3 ust. 6 ustawy nr 335/1995 jako „specjalne nieskładkowe świadczenie pieniężne” w rozumieniu art. 70 rozporządzenia nr 883/2004.

Ponieważ art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004 przewiduje, że ma ono zastosowanie „także” do tego rodzaju świadczeń, należy zbadać, czy świadczenia te wchodzą w zakres stosowania art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98, który odnosi się wyłącznie do „działów zabezpieczenia społecznego”.

Po pierwsze, zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 przepis ten odsyła właśnie, w celu określenia zakresu jego stosowania, do „działów zabezpieczenia społecznego określonych” w rozporządzeniu nr 883/2004.

Tymczasem, o ile zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia ma ono zastosowanie „także” do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych, o tyle należy stwierdzić, że przepis ten określa wyłącznie zakres stosowania tego rozporządzenia, bez uszczerbku dla definicji zawartej w dyrektywie 2011/98, która wynika z samego brzmienia jej art. 12 ust. 1 lit. e).

Po drugie, co się tyczy wykładni systemowej art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98, należy podkreślić, że świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego i specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne podlegają różnym systemom na podstawie przepisów rozporządzenia nr 883/2004.

Przede wszystkim, co się tyczy warunku zamieszkania w celu przyznania tych świadczeń, podczas gdy art. 7 tego rozporządzenia przewiduje możliwość przenoszenia świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, które powinny być wypłacane, pod pewnymi warunkami, przez państwo członkowskie, nawet jeśli osoba uprawniona nie zamieszkuje na jego terytorium, art. 70 ust. 4 tego rozporządzenia uściśla, że specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne przyznawane są wyłącznie w państwie członkowskim, w którym zainteresowany ma miejsce zamieszkania, zgodnie z ustawodawstwem tego państwa członkowskiego.

Taka różnica między tymi systemami opiera się następnie na odrębnych cechach charakterystycznych tych dwóch rodzajów świadczeń.

I tak, po pierwsze, podczas gdy finansowanie świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego jest uzależnione od składek wpłacanych przez pracowników i pracodawców, finansowanie specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych musi wynikać wyłącznie z obowiązkowego opodatkowania mającego pokrywać ogólne wydatki publiczne.

Po drugie, jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 47 niniejszego wyroku, Trybunał wielokrotnie orzekał, że świadczenie można zakwalifikować jako świadczenie z tytułu zabezpieczenia społecznego, jeżeli jest ono przyznawane osobom uprawnionym bez jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny potrzeb osobistych, w oparciu o sytuację określoną prawnie, oraz jeżeli dotyczy ono jednego z rodzajów ryzyka wyraźnie wymienionych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004.

Natomiast specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne są przyznawane, niezależnie od jakiegokolwiek okresu pracy świadczonej przez osoby uprawnione, zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego, w którym osoby te zamieszkują, przewidzianym w art. 70 ust. 4 tego rozporządzenia.

Jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 55 i 56 opinii, ograniczając podmiotowy zakres stosowania prawa do równego traktowania ustanowionego w art. 12 ust. 1 dyrektywy 2011/98, prawodawca Unii wyraźnie zdecydował się nie rozszerzać tego prawa na świadczenia, których nie można zakwalifikować jako świadczenia „z zakresu zabezpieczenia społecznego” w rozumieniu art. 3 rozporządzenia nr 883/2004. Przedstawione w pkt 62–64 niniejszego wyroku odmienne cechy tych dwóch rodzajów świadczeń uzasadniają, że o ile świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego są objęte zakresem stosowania art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98, o tyle nie ma to miejsca w przypadku specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych.

W odniesieniu do tych świadczeń specjalnych państwa członkowskie nie są zatem zobowiązane do przestrzegania zasady równego traktowania ustanowionej w tym ostatnim przepisie i w konsekwencji mogą zdecydować o uzależnieniu przyznania takich świadczeń obywatelom państw trzecich od spełnienia kryterium innego niż kryterium mające zastosowanie do ich obywateli, takiego jak kryterium integracji, którego spełnienie jest potwierdzone posiadaniem zezwolenia na pobyt Unii dla rezydentów długoterminowych.

Wreszcie, taka wykładnia gwarantuje spójność między różnymi statusami przyznanymi obywatelom państw trzecich, wynikającymi z prawa Unii, w zależności od stopnia ich integracji w przyjmującym państwie członkowskim.

Status rezydenta długoterminowego przewidziany w dyrektywie Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U. 2004, L 16, s. 44) odpowiada najwyższemu poziomowi integracji obywateli państw trzecich i uzasadnia zagwarantowanie im równego traktowania z obywatelami przyjmującego państwa członkowskiego, w szczególności w zakresie zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej i ochrony socjalnej [wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., CU i ND (Pomoc społeczna – Dyskryminacja pośrednia), C‑112/22 i C‑223/22, EU:C:2024:636, pkt 46].

Aby należycie uwzględnić kryterium okresu zamieszkania i wynikające z niego konsekwencje w odniesieniu do poziomu integracji obywateli państw trzecich, art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 nie może stać na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie uzależniły przyznanie specjalnego nieskładkowego świadczenia pieniężnego, które – jak podkreślono w pkt 54 niniejszego wyroku – ma również charakter świadczenia z zakresu pomocy społecznej, od warunku dotyczącego okresu zamieszkania.

Po trzecie, wykładnię przyjętą w pkt 66 niniejszego wyroku potwierdzają cele realizowane przez dyrektywę 2011/98.

Z jednej strony należy przypomnieć, że jak wynika z motywu 19 tej dyrektywy, ma ona na celu ustanowienie minimum równych zasad w całej Unii poprzez wskazanie obszarów, w których zapewnia się równe traktowanie własnych obywateli państwa członkowskiego i obywateli państw trzecich.

Jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 68 opinii, prawodawca Unii wyraźnie i wyczerpująco określił obszary, w których powinna mieć zastosowanie zasada równego traktowania przewidziana w art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98.

Z drugiej strony, zgodnie z motywem 2 tej dyrektywy, „Unia Europejska powinna zapewnić sprawiedliwe traktowanie obywateli państw trzecich przebywających legalnie na terytorium państw członkowskich oraz […] bardziej zdecydowana polityka integracyjna powinna zmierzać do przyznania im praw i obowiązków porównywalnych z prawami i obowiązkami obywateli Unii”.

Mając na względzie cel polegający na zharmonizowaniu praw i obowiązków obywateli państw trzecich z prawami i obowiązkami obywateli Unii, należy zauważyć, że w odniesieniu do tych ostatnich art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 pozwala państwom członkowskim uzależnić korzystanie ze świadczeń z zakresu pomocy społecznej od warunku, by obywatele ci posiadali prawo stałego pobytu na ich terytorium, nabyte w następstwie nieprzerwanego pobytu na tym terytorium przez okres pięciu lat.

W istocie, w odniesieniu do dostępu do świadczeń z zakresu pomocy społecznej obywatel Unii może się domagać równego traktowania z obywatelami przyjmującego państwa członkowskiego, tylko jeśli jego pobyt na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego spełnia warunki określone w dyrektywie 2004/38 (wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).

W tych okolicznościach stosowanie zasady równego traktowania przewidzianej w art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98, które prowadziłoby do odstąpienia od przewidzianego w przepisach państwa członkowskiego wymogu dotyczącego okresu pobytu obywateli państw trzecich w celu przyznania specjalnego nieskładkowego świadczenia pieniężnego mającego również charakter świadczenia z zakresu pomocy społecznej skutkowałoby zapewnieniem tym obywatelom korzystniejszego traktowania niż obywatelom Unii.

Tymczasem taki skutek wykraczałby poza cel określony w motywie 2 dyrektywy 2011/98, polegający na przyznaniu obywatelom państw trzecich praw i obowiązków porównywalnych z prawami i obowiązkami obywateli Unii.

W świetle powyższych rozważań odpowiedź na zadane pytanie powinna brzmieć następująco: art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 należy interpretować w ten sposób, że nie ma on zastosowania do specjalnego nieskładkowego świadczenia pieniężnego w rozumieniu art. 70 rozporządzenia nr 883/2004, a tym samym nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które uzależniają przyznanie obywatelom państw trzecich, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) i c) tej dyrektywy, tego rodzaju świadczenia w postaci zasiłku socjalnego dla osób w wieku powyżej 65. roku życia(od dnia 1 stycznia 2019 r. – dla osób w wieku powyżej 67. roku życia), znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej i mających ograniczoną zdolność do pracy ze względu na wiek, od spełnienia warunku posiadania zezwolenia na pobyt w Unii dla rezydentów długoterminowych.

W przedmiocie kosztów

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim

należy interpretować w ten sposób, że:

nie ma on zastosowania do specjalnego nieskładkowego świadczenia pieniężnego w rozumieniu art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 988/2009 z dnia 16 września 2009 r., a tym samym nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które uzależniają przyznanie obywatelom państw trzecich, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) i c) tej dyrektywy, tego rodzaju świadczenia w postaci zasiłku socjalnego dla osób w wieku powyżej 65. roku życia (od dnia 1 stycznia 2019 r. – dla osób w wieku powyżej 67. roku życia), znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej i mających ograniczoną zdolność do pracy ze względu na wiek, od spełnienia warunku posiadania zezwolenia na pobyt w Unii dla rezydentów długoterminowych.

Podpisy

( *1 ) Język postępowania: włoski.

( i ) Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.