Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 24 września 2026 r.

Wydanie tymczasowe

WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)

z dnia 24 września 2026 r.(*)

Odesłanie prejudycjalne – Środowisko – Konwencja z Aarhus – Artykuł 6 – Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć – Przedłużenie okresu ważności pozwolenia na eksploatację farmy wiatrowej – Obowiązek zorganizowania etapu udziału społeczeństwa przed tym przedłużeniem

W sprawie C‑151/25 [Viaudret](i)

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Belgia) postanowieniem z dnia 12 lutego 2025 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 20 lutego 2025 r., w postępowaniu:

F.B.

przeciwko

Région wallonne,

przy udziale:

Parc éolien de Leuze-en-Hainaut SA,

e-NosVents SA,

Electrabel SA,

TRYBUNAŁ (piąta izba),

w składzie: M.L. Arastey Sahún, prezeska izby, J. Passer (sprawozdawca), E. Regan, D. Gratsias i B. Smulders, sędziowie,

rzecznik generalny: L. Medina,

sekretarz: A. Calot Escobar,

uwzględniając pisemny etap postępowania,

rozważywszy uwagi, które przedstawili:

– w imieniu F.B. – J. Sambon, avocat,

– w imieniu Electrabel SA – T. Hazard i D. Vermer, avocats,

– w imieniu rządu belgijskiego – S. Baeyens, P. Cottin i C. Pochet, w charakterze pełnomocników,

– w imieniu Komisji Europejskiej – I. Melo Sampaio, D. Milanowska i G. Wils, w charakterze pełnomocników,

po zapoznaniu się z opinią rzeczniczki generalnej na posiedzeniu w dniu 18 grudnia 2025 r.,

wydaje następujący

Wyrok

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 6 ust. 1 i 10 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz.U. 2005, L 124, s. 1, zwanej dalej „konwencją z Aarhus”) oraz pkt 20 i 22 załącznika I do tej konwencji.

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy F.B., osobą zamieszkałą w pobliżu farmy wiatrowej, a Région wallonne (regionem Walonia, Belgia) w przedmiocie decyzji, na mocy której właściwy urzędnik techniczny regionu Walonia przedłużył o dziesięć lat okres ważności pozwolenia na eksploatację tej farmy wiatrowej.

Ramy prawne

Prawo międzynarodowe

Artykuł 1 konwencji z Aarhus, zatytułowany „Cel”, stanowi:

„W celu przyczynienia się do ochrony prawa każdej osoby, z obecnego oraz przyszłych pokoleń, do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności, każda ze Stron gwarantuje, w sprawach dotyczących środowiska, uprawnienia do dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości zgodnie z postanowieniami niniejszej konwencji”.

Artykuł 6 tej konwencji, zatytułowany „Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć”, stanowi:

„1. Każda ze Stron:

a) stosuje postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I;

b) stosuje, zgodnie z jej prawem krajowym, postanowienia niniejszego artykułu również do decyzji co do planowanych przedsięwzięć nieobjętych zakresem załącznika I, które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko. W tym celu Strony określają, czy takie proponowane przedsięwzięcie podlega tym postanowieniom; oraz

c) może zdecydować, w indywidualnych przypadkach, jeśli prawo krajowe tak przewiduje, aby nie stosować postanowień niniejszego artykułu do planowanych przedsięwzięć służących celom obrony narodowej, jeśli uzna, iż zastosowanie ich mogłoby mieć szkodliwy wpływ na te cele.

2. Zainteresowana społeczność jest informowana, odpowiednio bądź poprzez publiczne ogłoszenie, bądź indywidualnie, na wczesnym etapie procedury podejmowania decyzji w sprawach dotyczących środowiska, i w sposób właściwy, terminowy i skuteczny, inter alia, o:

a) planowanym przedsięwzięciu i treści wniosku, na podstawie którego decyzja ma być podjęta;

b) rodzaju możliwych rozstrzygnięć lub projekcie decyzji;

c) władzy publicznej właściwej do wydania decyzji;

d) przewidywanej procedurze, w tym, w zakresie, w jakim taka informacja jest już dostępna:

(i) wszczęciu postępowania;

(ii) możliwości udziału społeczeństwa;

(iii) czasie i miejscu przewidywanej rozprawy publicznej;

(iv) władzy publicznej, u której można uzyskać stosowne informacje, oraz miejscu, gdzie te informacje są wyłożone do wglądu;

(v) właściwej władzy publicznej lub jakimkolwiek innym organie publicznym, do których mogą być składane uwagi i zapytania, oraz terminach składania uwag i zapytań; oraz

(vi) o tym, jakie informacje dotyczące ochrony środowiska odnoszące się do planowanego przedsięwzięcia są dostępne; oraz

e) fakcie, czy przedsięwzięcie podlega krajowemu lub transgranicznemu postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

3. Procedury umożliwiające udział społeczeństwa zawierają rozsądne terminy dla różnych etapów, które zapewniają dostateczny okres czasu na poinformowanie społeczeństwa, zgodnie z postanowieniami [ust.] 2, i na przygotowanie się i skuteczne uczestnictwo społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska.

4. Każda ze Stron umożliwia udział społeczeństwa na tyle wcześnie, aby wszystkie możliwości były jeszcze dostępne i aby udział społeczeństwa był skuteczny.

5. Każda ze Stron powinna, tam gdzie ma to zastosowanie, zachęcać przyszłych wnioskodawców, aby jeszcze przed złożeniem wniosku o pozwolenie na podjęcie planowanego przedsięwzięcia rozpoznali zasięg zainteresowanej społeczności, rozpoczęli dyskusje i udzielili informacji dotyczących celów planowanego przedsięwzięcia.

6. Każda ze Stron zobowiązuje właściwe władze publiczne do udostępnienia zainteresowanej społeczności wglądu, na wniosek, jeśli tak przewiduje prawo krajowe, bezpłatnie i natychmiast, gdy tylko staną się dostępne, do wszystkich informacji, istotnych dla procesu podejmowania decyzji, o którym mowa w niniejszym artykule, a które są dostępne w trakcie procedury dotyczącej udziału społeczeństwa; nie narusza to prawa Stron do nieujawniania niektórych informacji zgodnie z [art.] 4 [ust.] 3 i 4. Istotne informacje, udostępniane bez naruszenia postanowień [art.] 4, obejmują w szczególności:

a) opis miejsca oraz fizycznej i technicznej charakterystyki planowanego przedsięwzięcia, wliczając w to oszacowanie spodziewanych odpadów i emisji;

b) opis znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko;

c) opis przewidzianych środków zmierzających do zapobieżenia lub do redukcji tych oddziaływań, w tym emisji;

d) streszczenie powyższego w języku nietechnicznym;

e) zarys ważniejszych wariantów alternatywnych rozważanych przez wnioskodawcę;

f) zgodnie z krajowym ustawodawstwem, ważniejsze sprawozdania i opinie, będące w posiadaniu władzy publicznej w momencie, gdy zgodnie z [ust.] 2 zainteresowana społeczność powinna być poinformowana.

7. Procedury dotyczące udziału społeczeństwa pozwalają społeczeństwu na składanie, w formie pisemnej lub, jeśli ma to miejsce, na rozprawie publicznej lub przesłuchaniu z udziałem wnioskodawcy, wszelkich uwag, informacji, analiz i opinii, które uważa ono za odnoszące się do planowanego przedsięwzięcia.

8. Każda ze Stron zapewnia, że w decyzjach będą należycie uwzględnione rezultaty uzyskane w wyniku udziału społeczeństwa.

9. Każda ze Stron zapewnia, że gdy tylko decyzja zostanie podjęta przez władzę publiczną, społeczeństwo zostanie niezwłocznie o niej poinformowane, zgodnie z odpowiednimi procedurami. Każda ze Stron udostępnia społeczeństwu sentencję decyzji wraz z przesłankami i ustaleniami, na których oparto decyzję.

10. Każda ze Stron zapewnia, że kiedy władza publiczna zmienia lub uaktualnia warunki prowadzenia przedsięwzięć, o których mowa w [ust.] 1, postanowienia [ust. 2–9] niniejszego artykułu są stosowane mutatis mutandis i gdzie będzie to miało zastosowanie.

[…]”.

Punkty 20–22 załącznika I do wspomnianej konwencji, zatytułowanego „Lista działalności, o których mowa w [art. 6 ust.] 1 lit. a)”, mają następujące brzmienie:

„20. Wszelka działalność nieujęta w [ust.] 1–19 tam, gdzie w ramach procedur oceny wpływu na środowisko, z mocy krajowego porządku prawnego, przewidziany jest udział społeczeństwa.

21. Postanowienia [art. 6 ust. 1 lit.] a) niniejszej konwencji nie stosuje się do żadnego z wyżej wymienionych przedsięwzięć w przypadku podejmowania ich wyłącznie lub głównie w celu badania, opracowania i testowania nowych metod lub produktów przez mniej niż dwa lata, chyba że mogłyby one spowodować znaczny ujemny wpływ na środowisko lub zdrowie.

22. Wszelkie zmiany lub poszerzenie zakresu działalności tam, gdzie takie zmiany lub poszerzenie zakresu spełnia kryteria lub wartości progowe ustanowione w niniejszym załączniku, podlegają postanowieniom [art. 6 ust. 1 lit.] a) niniejszej konwencji. Wszelkie inne zmiany lub poszerzenie zakresu działalności podlegają postanowieniom [art. 6 ust. 1 lit.] b) konwencji”.

Prawo Unii

Dyrektywa 2011/92

Artykuł 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. 2012, L 26, s. 1), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. (Dz.U. 2014, L 124, s. 1) (zwanej dalej „dyrektywą 2011/92”), przewiduje:

„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

a) »przedsięwzięcie« oznacza:

– wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów,

– inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych”.

Artykuł 2 ust. 1 tej dyrektywy stanowi:

„Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków na środowisko, przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te określa art. 4”.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 wspomnianej dyrektywy:

„1. Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 4 przedsięwzięcia wymienione w załączniku I podlegają ocenie zgodnie z art. 5–10.

2. Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 4, w odniesieniu do przedsięwzięć wymienionych w załączniku II państwa członkowskie ustalają, czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5–10 […]”.

Załącznik II do tej dyrektywy wymienia przedsięwzięcia, o których mowa w art. 4 ust. 2 tej dyrektywy. Punkty 3 i 13 tego załącznika stanowią:

„3. Przemysł energetyczny

[…]

(i) urządzenia wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii elektrycznej (farmy wiatrowe);

13. a) Wszelkie zmiany bądź rozbudowa przedsięwzięć wymienionych w załączniku I lub niniejszym załączniku, już zatwierdzonych, zrealizowanych lub będących w trakcie realizacji, które mogą powodować znaczące niekorzystne skutki w środowisku (zmiany lub rozbudowa niewymienione w załączniku I);

Dyrektywa 2010/75

Artykuł 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. 2010, L 334, s. 17), zatytułowany „Zakres”, stanowi w ust. 1, że dyrektywa ta „ma zastosowanie do rodzajów działalności przemysłowej, które powodują zanieczyszczenia, o których mowa w rozdziałach II–VI”.

Artykuł 10 tej dyrektywy znajduje się w jej rozdziale II, który zawiera „[p]rzepisy dotyczące rodzajów działalności wymienionych w załączniku I”. Artykuł ten, zatytułowany „Zakres”, przewiduje, że ów rozdział II „ma zastosowanie do rodzajów działalności wymienionych w załączniku I oraz, w stosownych przypadkach, osiągających wartości progowe przepustowości określone w tym załączniku”.

Rozdziały III–VI wspomnianej dyrektywy zawierają przepisy szczególne dotyczące, odpowiednio, obiektów energetycznego spalania, spalarni odpadów i współspalarni odpadów, instalacji i czynności z wykorzystaniem rozpuszczalników organicznych, jak również instalacji produkujących dwutlenek tytanu.

Załącznik I do tej dyrektywy wymienia rodzaje działalności, o których mowa w jej art. 10.

Prawo belgijskie

Dekret z dnia 23 czerwca 2016 r.

Artykuł 89 décret de la Région wallonne du 23 juin 2016, modifiant le Code de l’Environnement, le Code de l’Eau et divers décrets en matière de déchets et de permis d’environnement (dekretu regionu Walonia z dnia 23 czerwca 2016 r. zmieniającego kodeks ochrony środowiska, kodeks wodny i różne dekrety dotyczące odpadów i pozwoleń środowiskowych) (Moniteur belge z dnia 8 lipca 2016 r., s. 42773, zwanego dalej „dekretem z dnia 23 czerwca 2016 r.”) zmienił art. 50 décret de la Région wallonne du 11 mars 1999, relatif au permis d’environnement (dekretu regionu Walonia z dnia 11 marca 1999 r. w sprawie pozwoleń środowiskowych) (Moniteur belge z dnia 8 czerwca 1999 r., s. 21114), przewidując w nim, że w drodze odstępstwa od okresu 20 lat przyznanego co do zasady dla pozwolenia środowiskowego pozwolenie takie jest przyznawane na okres maksymalnie 30 lat, jeżeli dotyczy turbiny wiatrowej.

Zgodnie z art. 109 akapit pierwszy dekretu z dnia 23 czerwca 2016 r. ów art. 89, dotyczący okresu ważności pozwolenia środowiskowego dotyczącego turbiny wiatrowej, ma zastosowanie do wniosków o wydanie pozwolenia złożonych po wejściu w życie tego dekretu, czyli od dnia 1 sierpnia 2016 r.

Co się tyczy pozwoleń ważnych przed dniem 1 sierpnia 2016 r., art. 109 akapit drugi wspomnianego dekretu stanowi:

„Pozwolenia dotyczące turbiny wiatrowej, które były ważne lub których rozpatrywanie było w toku przed wejściem w życie niniejszego dekretu, mogą zostać jednokrotnie przedłużone na maksymalny okres pośredni między maksymalnym okresem, jaki może zostać przyznany na ich działalność na podstawie art. 89 niniejszego dekretu, a maksymalnym okresem 20 lat przewidzianym w art. 50 § 1 akapit pierwszy. Rząd określa szczegółowe zasady i procedurę mającą zastosowanie do wniosku o przedłużenie”.

Rozporządzenie rządu Walonii z dnia 20 kwietnia 2017 r.

Artykuł 109 akapit drugi dekretu z dnia 23 czerwca 2016 r. został wykonany na mocy art. 2–4 arrêté du gouvernement wallon du 20 avril 2017, modifiant l’arrêté du 4 juillet 2002 relatif à la procédure et à diverses mesures d’exécution du décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement et portant exécution des articles 108 et 109 du décret du 23 juin 2016 modifiant le Code de l’Environnement, le Code de l’Eau et divers décrets en matière de déchets et de permis d’environnement (rozporządzenia rządu Walonii z dnia 20 kwietnia 2017 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie procedury i różnych środków wykonawczych do dekretu z dnia 11 marca 1999 r. w sprawie pozwoleń środowiskowych oraz wdrożenia art. 108 i 109 dekretu z dnia 23 czerwca 2016 r. zmieniającego kodeks ochrony środowiska, kodeks wodny i różne dekrety dotyczące odpadów i pozwoleń środowiskowych) (Moniteur belge z dnia 5 maja 2017 r., s. 54977).

Artykuł 2 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:

„Wniosek o przedłużenie pozwolenia środowiskowego lub jednorazowego pozwolenia, o którym mowa w art. 109 akapit drugi dekretu z dnia 23 czerwca 2016 r. […], składa się co najmniej 60 dni przed wygaśnięciem pozwolenia środowiskowego lub jednorazowego pozwolenia, o którego przedłużenie się wnosi. Wniosek kieruje się do urzędnika technicznego, o którym mowa w art. 111 rozporządzenia rządu Walonii z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie procedury i różnych środków wykonawczych do dekretu z dnia 11 marca 1999 r. w sprawie pozwoleń środowiskowych.

Wniosek zawiera:

1° nazwisko, imię i miejsce zamieszkania wnioskodawcy;

2° jeżeli wnioskodawca jest osobą prawną – jej nazwę lub nazwę handlową, formę prawną, adres siedziby, a także nazwisko, imię, adres i stanowisko osoby upoważnionej do złożenia wniosku;

3° numery referencyjne, przedmiot i datę decyzji o wydaniu pozwolenia środowiskowego lub jednorazowego pozwolenia, o przedłużenie okresu ważności którego się wnioskuje;

4° uzasadnienie wniosku o przedłużenie oraz okres, jakiego on dotyczy.

Wniosek o przedłużenie, o którym mowa w akapicie pierwszym, składa się na formularzu, którego wzór określa minister środowiska”.

Zgodnie z art. 3 wspomnianego rozporządzenia:

„Jeżeli urzędnik techniczny nie jest właściwym organem, przesyła on swoją opinię właściwemu organowi pierwszej instancji w terminie 20 dni od otrzymania wniosku”.

Artykuł 4 tego rozporządzenia stanowi:

„§1. Właściwy organ przesyła swoją decyzję wnioskodawcy w terminie 20 dni od otrzymania opinii urzędnika technicznego.

Właściwy organ pierwszej instancji informuje o niej jednocześnie listem zwykłym:

1° w przypadku gdy nie są oni właściwym organem – urzędnika technicznego oraz urzędnika delegowanego;

2° jeżeli nie jest on właściwym organem – organ administracji gminnej, o którym mowa w art. 16 lub 81 dekretu;

3° urzędnika odpowiedzialnego za nadzór;

4° organy i organy administracji, z którymi przeprowadzono konsultacje w ramach tej procedury.

§ 2. Jeżeli urzędnik techniczny jest właściwym organem, przesyła on wnioskodawcy swoją decyzję w terminie 50 dni od otrzymania wniosku o przedłużenie. Jednocześnie z podjęciem decyzji informuje o niej urzędnika delegowanego, jeżeli wniosek dotyczy jednorazowego pozwolenia”.

Postępowanie główne i pytania prejudycjalne

W dniu 22 lipca 2008 r. spółka Parc Éolien de Leuze-en-Hainaut SA złożyła wniosek o wydanie jednorazowego pozwolenia, a mianowicie pozwolenia łączącego pozwolenie środowiskowe z pozwoleniem urbanistycznym, mającego za przedmiot budowę i eksploatację farmy trzynastu turbin wiatrowych.

Zarządzeniem ministerialnym z dnia 28 sierpnia 2009 r. wnioskowane pozwolenie zostało wydane dla dziesięciu turbin wiatrowych, w wyniku czego park wiatrowy został zbudowany i oddany do eksploatacji. Ponieważ w dniu 16 kwietnia 2014 r. Conseil d’État (rada stanu, Belgia) uchyliła to pozwolenie, w dniu 8 września 2014 r. wydano nowe jednorazowe pozwolenie dla tych samych turbin wiatrowych, które również zostało uchylone wyrokiem Conseil d’État (rady stanu) z dnia 25 stycznia 2017 r.

Zarządzeniem ministerialnym z dnia 6 czerwca 2017 r. dla tych samych turbin wiatrowych zostało wydane nowe pozwolenie, na okres upływający w dniu 28 sierpnia 2029 r., przy czym skarga o uchylenie tego pozwolenia została oddalona przez Conseil d’État (radę stanu) w dniu 29 marca 2022 r.

W dniu 6 stycznia 2020 r. jeden z nowych operatorów farmy złożył, w porozumieniu z pozostałymi jej operatorami, wniosek o przedłużenie ważności jednorazowego pozwolenia do dnia 28 sierpnia 2039 r.

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2020 r. (zwaną dalej „decyzją o przedłużeniu”) właściwy urzędnik techniczny przedłużył okres ważności pozwolenia do dnia 28 sierpnia 2039 r. Decyzja ta została wywieszona w odnośnych gminach. Zgodnie z obowiązującymi uregulowaniami regionalnymi przed wydaniem tej decyzji nie zorganizowano jednak żadnego etapu udziału społeczeństwa.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2021 r. F.B. wniósł skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Podnosi on w szczególności w tym względzie, że decyzja o zmianie warunków eksploatacji farmy wiatrowej nie może zostać podjęta bez uprzedniego zorganizowania etapu udziału społeczeństwa, jak przewiduje to konwencja z Aarhus.

Conseil d’État (rada stanu), do której wniesiono tę skargę, będąca sądem odsyłającym, wyjaśnia, że w swojej opinii w sprawie wstępnego projektu rozporządzenia, który doprowadził do wydania rozporządzenia rządu Walonii z dnia 20 kwietnia 2017 r., o którym mowa w pkt 17 niniejszego wyroku, sekcja legislacyjna Conseil d’État (rady stanu) wskazała, co następuje:

„[…] nie wydaje się, aby wyrażenie »gdzie będzie to miało zastosowanie« zawarte w [art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus] mogło być rozumiane jako pozostawiające Stronom swobodny i pełny wybór co do stosowania art. 6 ust. 2–9 w przypadku wystąpienia sytuacji, o której mowa w ust. 10. Należy je raczej rozumieć w ten sposób, że wymaga ono przeprowadzenia procedury udziału społeczeństwa przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji w sprawie zmiany lub aktualizacji warunków prowadzenia działalności, która albo jest wymieniona w załączniku I do konwencji, albo nie jest tam wymieniona, ale powinna być uważana za mogącą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko.

Decyzja, która przedłuża okres ważności pozwolenia wydanego w odniesieniu do działalności wymienionej w załączniku I do konwencji lub którą należy uznać za mogącą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko, wchodzi w zakres stosowania art. 6 ust. 10 konwencji: zmienia ona bowiem warunki, w jakich działalność ta jest wykonywana.

W związku z tym musi ona podlegać procedurze udziału społeczeństwa zgodnie z postanowieniami art. 6 ust. 2–9 konwencji”.

Sąd odsyłający zauważa, że rząd Walonii nie zastosował się do tej opinii i nie przewidział nowej procedury udziału społeczeństwa poprzedzającej wydanie decyzji o przedłużeniu okresu ważności pozwolenia na eksploatację turbin wiatrowych, zasadniczo ze względu na to, że po pierwsze, brak przeprowadzenia procedury udziału społeczeństwa pozwala uniknąć dyskryminacji między z jednej strony pozwoleniami, które były ważne lub których rozpatrywanie było w toku przed dniem 1 sierpnia 2016 r. i których maksymalny okres ważności wynosił 20 lat, ale które mogły być, na zasadzie przejściowej, przedmiotem wniosku o przedłużenie w celu skorzystania z tego samego systemu prawnego co pozwolenia, dla których wnioski zostały rozpatrzone po tej dacie, a z drugiej strony pozwoleniami, dla których wniosek został rozpatrzony po tej dacie i dla których przewidziano maksymalny okres ważności wynoszący 30 lat; po drugie, opinia publiczna miała już okazję wypowiedzieć się na temat pierwotnego przedsięwzięcia niezależnie od czasu jego trwania, tj. biorąc pod uwagę jedynie jego potencjalne oddziaływanie w nieokreślonym czasie, i po trzecie, pierwotne warunki, w jakich wykonywana jest działalność, nie uległy zmianie.

Niemniej jednak sąd odsyłający uważa w pierwszej kolejności, że zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus jest dopuszczalny w zakresie, w jakim postanowienie to określa obiektywnie rozważane hipotezy oraz obowiązki nałożone na władze i nie pozostawia państwom żadnego zakresu uznania w sytuacji, gdy chodzi o działalność wymienioną w załączniku I do tej konwencji, a w konsekwencji posiada cechy, które nadają mu bezpośrednią skuteczność w wewnętrznym porządku prawnym, przynajmniej w odniesieniu do rodzajów działalności, o których mowa w tym załączniku I.

W drugiej kolejności sąd ten stwierdza, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż pozwolenie środowiskowe wydane dla farmy wiatrowej na mocy zarządzenia ministerialnego z dnia 6 czerwca 2017 r. jest objęte zakresem stosowania art. 6 ust. 1 lit. a) konwencji z Aarhus, ponieważ jest ono objęte pkt 20 załącznika I do tej konwencji jako pozwolenie podlegające, zgodnie z prawem walońskim, procedurze oceny oddziaływania na środowisko obejmującej etap udziału społeczeństwa.

Sąd ten ma jednak wątpliwości co do kwalifikacji prawnej decyzji o przedłużeniu. W tym względzie uważa on, że chodzi o decyzję, do której ma zastosowanie art. 6 ust. 2–9 konwencji z Aarhus, jeżeli decyzję tę można zakwalifikować:

– albo jako zezwolenie na działalność wymienioną w załączniku I, o której mowa w art. 6 ust. 1 lit. a) konwencji z Aarhus, tudzież na zmianę lub rozszerzenie zakresu tej działalności, o której mowa w pkt 22 załącznika I do tej konwencji,

– albo jako zezwolenie na działalność niewymienioną w owym załączniku I, ale mogącą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko, o której mowa w art. 6 ust. 1 lit. b) tej konwencji,

– albo jako decyzję o zmianie lub aktualizacji warunków prowadzenia działalności, o której mowa w tym art. 6 ust. 1, w rozumieniu ust. 10 tego artykułu.

W tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„Czy w systemie prawnym, w którym prowadzenie działalności objętej załącznikiem I do konwencji z Aarhus jest uzależnione od wydania pozwolenia na eksploatację udzielanego na maksymalny okres 20 lat:

– art. 6 ust. 1 i 10 oraz pkt 20 i 22 załącznika I do konwencji z Aarhus należy interpretować w ten sposób, że decyzja o przedłużeniu o 10 lat prowadzenia działalności, na którą pierwotnie udzielono pozwolenia na okres 20 lat, powinna obejmować etap udziału społeczeństwa?;

– art. 6 ust. 1 i 10 konwencji z Aarhus należy interpretować w ten sposób, że system prawny, w którym procedura przedłużenia działalności o 10 lat nigdy nie obejmuje etapu udziału społeczeństwa, jest niezgodny z tym artykułem?”.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

Poprzez swoje pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 6 ust. 1 i 10 konwencji z Aarhus należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, na mocy których decyzja o przedłużeniu o dziesięć lat zezwolenia na działalność wymienioną w załączniku I do tej konwencji, udzielonego początkowo na okres dwudziestu lat, nie wymaga etapu udziału społeczeństwa.

Na wstępie należy zauważyć, że decyzja o przedłużeniu okresu ważności pozwolenia na prowadzenie działalności takiej jak działalność rozpatrywana w postępowaniu głównym, a mianowicie farmy wiatrowej, nie jest objęta ani dyrektywą 2011/92, ani dyrektywą 2010/75.

Po pierwsze bowiem, jak podkreśla zasadniczo Komisja Europejska w swoich uwagach na piśmie, o ile zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy 2011/92 w związku z jej art. 4 ust. 2 oraz pkt 3 ppkt (i) załącznika II do tej dyrektywy farmy wiatrowe są objęte zakresem stosowania tej dyrektywy, o tyle z orzecznictwa Trybunału wynika, że zwykłe odnowienie obowiązującego zezwolenia na eksploatację instalacji wymienionej w załączniku I lub II do tej dyrektywy nie może, w przypadku braku robót lub interwencji zmieniających stan fizyczny miejsca, zostać zakwalifikowane jako „przedsięwzięcie” w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy, w związku z czym takie odnowienie nie jest objęte zakresem stosowania tej dyrektywy (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 marca 2011 r., Brussels Hoofdstedelijk Gewest i in., C‑275/09, EU:C:2011:154, pkt 24; a także z dnia 19 kwietnia 2012 r., Pro-Braine i in., C‑121/11, EU:C:2012:225, pkt 32).

Po drugie, w zakresie, w jakim dyrektywa 2010/75, w brzmieniu obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym, stanowi w art. 2 ust. 1 w związku z art. 10 tej dyrektywy, że oprócz szczególnych rodzajów działalności, o których mowa w rozdziałach III–VI tej dyrektywy, ma ona zastosowanie do rodzajów działalności wymienionych w załączniku I do tej dyrektywy, wystarczy zauważyć, że eksploatacja farmy wiatrowej nie jest wymieniona wśród rodzajów działalności wymienionych w załączniku I do tej dyrektywy.

Zatem wyłącznie w świetle postanowień konwencji z Aarhus, a w szczególności jej art. 6, należy zbadać – zgodnie z wnioskiem sądu odsyłającego – czy przed wydaniem decyzji takiej jak decyzja rozpatrywana w postępowaniu głównym wymagany jest etap udziału społeczeństwa.

Ponadto należy zauważyć, że – jak wynika z orzecznictwa – fakt, iż dyrektywy 2011/92 i 2010/75 nie mają zastosowania w postępowaniu głównym, nie ma wpływu na właściwość Trybunału do orzekania w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni konwencji z Aarhus, której postanowienia stanowią integralną część porządku prawnego Unii [wyrok z dnia 8 listopada 2022 r., Deutsche Umwelthilfe (Homologacja pojazdów silnikowych), C‑873/19, EU:C:2022:857, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo].

Co się tyczy wykładni art. 6 ust. 1 i 10 konwencji z Aarhus, należy zauważyć, że w odniesieniu do planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I do konwencji z Aarhus, i z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych, po pierwsze, w art. 6 ust. 1 lit. c) tej konwencji, a po drugie, w pkt 21 załącznika I do tej konwencji, art. 6 tej konwencji wymaga stosowania postanowień ust. 2–9 tego artykułu w czterech sytuacjach: po pierwsze, przy podejmowaniu decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie takich przedsięwzięć [art. 6 ust. 1 lit. a) tej konwencji i pkt 1–20 załącznika I do niej], po drugie, przy podejmowaniu decyzji o wydaniu pozwolenia na wszelkie zmiany lub poszerzenie zakresu działalności tam, gdzie takie zmiany lub poszerzenie zakresu spełniają kryteria lub wartości progowe ustanowione w tym załączniku I [pkt 22 zdanie pierwsze załącznika I], po trzecie, przy podejmowaniu decyzji o wydaniu pozwolenia na wszelkie inne zmiany lub poszerzenie zakresu działalności, które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko [pkt 22 zdanie drugie załącznika I], i po czwarte, kiedy władza publiczna zmienia lub uaktualnia warunki prowadzenia takich przedsięwzięć (art. 6 ust. 10). W tym ostatnim względzie art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus stanowi, że postanowienia ust. 2–9 niniejszego artykułu są stosowane „mutatis mutandis i gdzie będzie to miało zastosowanie”.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzja o wydaniu zezwolenia, w drodze zarządzenia ministerialnego z dnia 6 czerwca 2017 r., na budowę farmy wiatrowej rozpatrywanej w postępowaniu głównym wchodziła w zakres pierwszej z czterech hipotez wymienionych w poprzednim punkcie niniejszego wyroku. Jak bowiem wskazuje sąd odsyłający, zezwolenie to podlegało, zgodnie z prawem walońskim, procedurze oceny oddziaływania na środowisko obejmującej etap udziału społeczeństwa. W konsekwencji było ono objęte zakresem stosowania art. 6 ust. 1 lit. a) konwencji z Aarhus w związku z pkt 20 załącznika I do tej konwencji, który dotyczy „[w]szelkiej działalności nieujętej w [pkt] 1–19 [tego załącznika] tam, gdzie w ramach procedur oceny wpływu na środowisko, z mocy krajowego porządku prawnego, przewidziany jest udział społeczeństwa”.

Co się tyczy decyzji o przedłużeniu, należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że w braku robót lub interwencji zmieniających stan fizyczny miejsca, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego, nie można uznać, że decyzja ta wchodzi w zakres drugiej lub trzeciej z czterech hipotez wymienionych w pkt 39 niniejszego wyroku. Punkt 22 załącznika I do konwencji z Aarhus dotyczy bowiem wyłącznie zmian o charakterze fizycznym lub poszerzenia zakresu działalności, jak wynika z wytycznych na temat stosowania konwencji z Aarhus, czyli dokumentu opublikowanego przez Europejską Komisję Gospodarczą Organizacji Narodów Zjednoczonych (wydanie drugie z 2014 r.) (zwanego dalej „wytycznymi na temat stosowania konwencji z Aarhus”), który to dokument zgodnie z utrwalonym orzecznictwem można uznać za dokument wyjaśniający, który w stosownym wypadku może być brany pod uwagę, obok innych istotnych elementów, przy dokonywaniu wykładni tej konwencji, mimo że zawarte w nim analizy nie mają mocy wiążącej i nie posiadają znaczenia normatywnego, jakie nadano postanowieniom konwencji [wyrok z dnia 8 listopada 2022 r., Deutsche Umwelthilfe (Homologacja pojazdów silnikowych), C‑873/19, EU:C:2022:857, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo].

W drugiej kolejności, w celu dokonania oceny, czy decyzja o przedłużeniu zezwolenia na prowadzenie działalności może wchodzić w zakres stosowania art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus, należy przypomnieć, że postanowienie to przewiduje, iż „[k]ażda ze stron zapewnia, że kiedy władza publiczna zmienia lub uaktualnia warunki prowadzenia przedsięwzięć, o których mowa w [ust.] 1, postanowienia [ust. 2–9] niniejszego artykułu są stosowane mutatis mutandis i gdzie będzie to miało zastosowanie”.

W tym względzie należy zauważyć, że pojęcie „warunków prowadzenia przedsięwzięć, o których mowa w [ust.] 1”, zawarte w art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus, nie zostało zdefiniowane w tej konwencji. Nie zostało ono również doprecyzowane w wytycznych na temat stosowania konwencji z Aarhus.

Niemniej jednak, biorąc pod uwagę fakt, że zawarte w tym postanowieniu wyrażenie „warunki prowadzenia przedsięwzięć” oznacza w języku potocznym okoliczności, w jakich dana działalność ma być prowadzona, oraz fakt, że postanowienie to precyzuje, iż chodzi o okoliczności lub wymogi, które muszą być zmienione lub zaktualizowane przez organ, okres, na jaki zezwala się na prowadzenie danej działalności, stanowi jeden z tych warunków. W konsekwencji każda decyzja zezwalająca na prowadzenie tej działalności po upływie pierwotnie ustalonego okresu jest równoznaczna z aktualizacją warunków, na jakich ta sama działalność jest prowadzona w rozumieniu art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus.

Kontekst, w jaki wpisuje się art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus, a także cel realizowany przez tę konwencję potwierdzają tę wykładnię.

Co się tyczy kontekstu tego postanowienia, należy zauważyć, że należy je interpretować w związku z pkt 22 załącznika I do konwencji z Aarhus. Jak bowiem podkreślono również w wytycznych na temat stosowania konwencji z Aarhus, o ile pkt 22 załącznika I do tej konwencji dotyczy zmian o charakterze fizycznym lub poszerzenia zakresu działalności, o tyle art. 6 ust. 10 wspomnianej konwencji dotyczy zmian wprowadzonych do warunków, w jakich prowadzona jest dana działalność. Komplementarność tego ostatniego postanowienia w stosunku do pierwszego postanowienia potwierdza, że okres ważności zezwolenia na prowadzenie działalności, nawet jeśli nie dotyczy on fizycznego charakteru tej działalności, może wchodzić w zakres warunków, w jakich działalność ta jest prowadzona.

Ponadto, co się tyczy celu realizowanego przez konwencję z Aarhus, z art. 1 tej konwencji wynika, że jej art. 6 ma na celu przyczynienie się do ochrony prawa każdej osoby, z obecnego i przyszłych pokoleń, do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności.

W tym celu art. 6 ust. 7 konwencji z Aarhus w związku z ust. 6 tego artykułu wymaga, aby społeczeństwo miało możliwość przedstawienia wszelkich uwag, informacji, analiz lub opinii, które uzna za istotne, w szczególności w odniesieniu do fizycznej i technicznej charakterystyki danej działalności, znaczących oddziaływań planowanej działalności na środowisko, przewidzianych środków zmierzających do zapobieżenia lub do redukcji tych oddziaływań, w tym emisji, a także ważniejszych wariantów alternatywnych rozważanych przez wnioskodawcę ubiegającego się o pozwolenie.

Tymczasem, o ile prawdą jest, że w przypadku działalności objętej, jak w niniejszej sprawie, pkt 20 załącznika I do konwencji z Aarhus społeczeństwo miało możliwość wypowiedzenia się na temat tych aspektów przy okazji pierwotnego zezwolenia na tę działalność, o tyle należy stwierdzić, że z biegiem czasu zarówno technologie istotne dla danej działalności, jak i środowisko, w którym ta działalność jest wykonywana, mogą ulegać zmianom. W szczególności z jednej strony mogą powstać nowe technologie umożliwiające zmniejszenie skutków wspomnianej działalności dla środowiska, a nawet zapobieżenie im. Z drugiej strony w środowisku mogą zachodzić zmiany – pozytywne lub negatywne – czy to w związku z daną działalnością, czy też z innych przyczyn.

A zatem, po wygaśnięciu pierwotnie udzielonego zezwolenia, może pojawić się kwestia, czy dana działalność może być kontynuowana na warunkach przewidzianych w tym zezwoleniu, czy warunki te należy zaktualizować, czy też należy ewentualnie zaprzestać prowadzenia tej działalności.

W związku z tym dopuszczenie, by decyzja o odnowieniu zezwolenia, taka jak decyzja rozpatrywana w postępowaniu głównym, która polega na przedłużeniu o dziesięć lat zezwolenia udzielonego pierwotnie na okres dwudziestu lat, była w każdym przypadku podejmowana bez zapewnienia udziału społeczeństwa, byłaby sprzeczna z celem realizowanym przez art. 6 konwencji z Aarhus, przypomnianym w pkt 47 niniejszego wyroku.

W konsekwencji, jeżeli – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – mające zastosowanie uregulowania krajowe wykluczają udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, to do sądu krajowego rozpatrującego spór taki jak spór zawisły przed sądem odsyłającym należy ocena, czy należy zastosować mutatis mutandis postanowienia art. 6 ust. 2–9 konwencji z Aarhus, i to z uwzględnieniem konkretnych okoliczności każdego przypadku odnowienia zezwolenia na eksploatację. W ramach tej oceny należy w szczególności wziąć pod uwagę charakter danej działalności, pierwotny okres obowiązywania zezwolenia udzielonego na jej prowadzenie, okres przedłużenia, o które wniesiono lub które przyznano w stosunku do tego pierwotnego okresu, a także wpływ prowadzenia działalności jako takiej na środowisko.

W tych okolicznościach, po pierwsze, w świetle brzmienia art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus, który dotyczy w szczególności przypadków zmiany lub aktualizacji warunków prowadzenia działalności takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, kwestia, czy udział społeczeństwa w pierwotnym postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia miał miejsce, nie powinna mieć znaczenia.

Po drugie, w ramach takiej oceny w odniesieniu do odnowienia zezwolenia na prowadzenie działalności takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym nie mogą również mieć wpływu okoliczności takie jak te, o których mowa w pkt 28 niniejszego wyroku, a mianowicie okoliczność, że zezwolenia podlegające nowym uregulowaniom krajowym są co do zasady udzielane na okres dłuższy niż okres przewidziany dla rozpatrywanego zezwolenia. Należy bowiem stwierdzić, że art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus może mieć zastosowanie do każdej zmiany lub aktualizacji warunków prowadzenia danej działalności, i to niezależnie od tego, czy w zależności od wyboru organów krajowych takie zmiany lub aktualizacje mogą mieć miejsce w odniesieniu do jednej z przedmiotowych kategorii w terminie krótszym niż w przypadku innych.

W świetle całości powyższych rozważań na zadane pytania trzeba odpowiedzieć, iż art. 6 ust. 1 i 10 konwencji z Aarhus należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, na mocy których z udziału społeczeństwa wyklucza się wszelkie postępowania w sprawie decyzji o przedłużeniu o dziesięć lat zezwolenia na prowadzenie działalności wymienionej w załączniku I do tej konwencji, udzielonego początkowo na okres dwudziestu lat.

W przedmiocie kosztów

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 6 ust. 1 i 10 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r.

należy interpretować w ten sposób, że:

stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, na mocy których z udziału społeczeństwa wyklucza się wszelkie postępowania w sprawie decyzji o przedłużeniu o dziesięć lat zezwolenia na prowadzenie działalności wymienionej w załączniku I do tej konwencji, udzielonego początkowo na okres dwudziestu lat.

Podpisy

* Język postępowania: francuski.

i Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.