Sygn. akt C-249/25
Wydanie tymczasowe
WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 1 października 2026 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Polityka azylowa – Dyrektywa 2001/55/WE – Minimalne standardy przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środki wspierające równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami – Artykuł 17 ust. 2 – Dyrektywa 2013/32/UE – Wspólne procedury udzielania i cofania ochrony międzynarodowej – Udzielenie ochrony międzynarodowej osobie korzystającej z tymczasowej ochrony na podstawie dyrektywy 2001/55 – Artykuł 31 – Krajowa praktyka administracyjna polegająca na zawieszeniu biegu terminu na wydanie decyzji w sprawie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na okres trwania tymczasowej ochrony
W sprawie C‑249/25 [Jilin](i)
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Raad van State (radę stanu, Niderlandy) postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 2 kwietnia 2025 r., w postępowaniu:
Minister van Asiel en Migratie
przeciwko
UB,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: C. Lycourgos, prezes izby, O. Spineanu-Matei, S. Rodin (sprawozdawca), N. Piçarra i N. Fenger sędziowie,
rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu UB – F. Zeven, advocaat,
– w imieniu rządu niderlandzkiego – M.H.S. Gijzen i J. Langer, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu belgijskiego – L. Jans i M. Van Regemorter, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu niemieckiego – J. Möller i R. Kanitz, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna i D. Lutostańska, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej – F. Blanc, M. Debieuvre i L. Haasbeek, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 16 kwietnia 2026 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 17 ust. 2 dyrektywy Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz.U. 2001, L 212, s. 12) oraz art. 31 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Minister van Asiel en Migratie (ministrem ds. azylu i migracji, Niderlandy, zwanym dalej „ministrem”) a UB w przedmiocie możliwości zawieszenia przez ministra rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez UB, dopóki korzysta on z tymczasowej ochrony na podstawie dyrektywy 2001/55.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2001/55
Motyw 18 dyrektywy 2001/55 ma następujące brzmienie:
„Należy ustanowić zasady dotyczące dostępu do procedur udzielania azylu w kontekście tymczasowej ochrony w przypadku masowego napływu wysiedleńców, zgodnie z międzynarodowymi zobowiązaniami państw członkowskich oraz z traktatem”.
Artykuł 1 tej dyrektywy stanowi:
„Celem niniejszej dyrektywy jest uchwalenie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony w przypadku masowego napływu wysiedleńców z państw trzecich, [którzy] nie mogą powrócić do państwa pochodzenia, oraz wspieranie równowagi wysiłków państw członkowskich związanych z przyjęciem wysiedleńców i jego następstwami”.
Artykuł 2 lit. a), c) i d) wspomnianej dyrektywy przewiduje:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
a) »tymczasowa ochrona« oznacza szczególnego rodzaju procedurę, celem zapewnienia, w przypadku zagrożenia wystąpienia bądź rzeczywistego wystąpienia masowego napływu wysiedleńców z państw trzecich, którzy nie mogą powrócić do państwa pochodzenia, a których celem jest przyznanie natychmiastowej tymczasowej ochrony takim osobom, w szczególności, gdy uzasadnione jest przypuszczenie, że system udzielania azylu nie będzie w stanie udźwignąć ciężaru takiego napływu bez negatywnych skutków dla działania tego systemu, ze szkodą dla zainteresowanych i innych osób poszukujących ochrony;
[…]
c) »wysiedleńcy« oznaczają obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, którzy zostali zmuszeni do opuszczenia swojego państwa lub regionu pochodzenia lub też zostali ewakuowani, w szczególności w odpowiedzi na apel organizacji międzynarodowych, i nie są w stanie bezpiecznie i na stałe powrócić ze względu na sytuację istniejącą w ich państwie, oraz którzy mogą być objęci zakresem art. 1A [Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r., która weszła w życie w dniu 22 kwietnia 1954 r. (Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, s. 150, nr 2545, 1954) i została uzupełniona Protokołem dotyczącym statusu uchodźców zawartym w Nowym Jorku w dniu 31 stycznia 1967 r., który wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r. (zwanej dalej »konwencją genewską«] lub innego instrumentu międzynarodowego lub krajowego przyznającego międzynarodową ochronę, w szczególności:
(i) osoby, które uciekły z obszarów objętych konfliktem zbrojnym lub na których dochodzi stale do aktów przemocy;
(ii) osoby zagrożone lub będące ofiarami systematycznych i uogólnionych naruszeń praw człowieka;
d) »masowy napływ« oznacza przybycie na terytorium Wspólnoty [Europejskiej] znacznej liczby wysiedleńców pochodzących z określonego kraju lub obszaru geograficznego, bez względu na to, czy ich przybycie na terytorium Wspólnoty ma charakter spontaniczny, czy też jest wynikiem działań pomocowych, na przykład programu ewakuacji”.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej samej dyrektywy:
„Tymczasowa ochrona nie przesądza możliwości przyznania statusu uchodźcy w rozumieniu [k]onwencji [g]enewskiej”.
Artykuł 17 dyrektywy 2001/55 stanowi:
„1. Osoby korzystające z tymczasowej ochrony muszą mieć zapewnioną możliwość złożenia wniosku o udzielenie azylu w dowolnym czasie.
2. Rozpatrywanie wniosku o azyl, które nie zostało zakończone przed wygaśnięciem okresu tymczasowej ochrony, zostaje ukończone po upływie tego okresu”.
Artykuł 19 tej dyrektywy przewiduje:
„1. Państwa członkowskie mogą postanowić, że nie można równocześnie korzystać z tymczasowej ochrony oraz statusu osoby ubiegającej się o azyl, kiedy wniosek o azyl jest w trakcie rozpatrywania.
2. W przypadku gdy po rozpatrzeniu wniosku o azyl osobie kwalifikującej się lub korzystającej z tymczasowej ochrony nie zostanie przyznany status uchodźcy lub inny rodzaj ochrony, państwa członkowskie, bez uszczerbku dla art. 28, umożliwiają takiej osobie rozpoczęcie lub kontynuację korzystania z tymczasowej ochrony przez okres do końca trwania tymczasowej ochrony”.
Dyrektywa 2011/95
Artykuł 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9), zatytułowany „Cel”, stanowi:
„Celem niniejszej dyrektywy jest określenie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony”.
Artykuł 2 lit. h) i i) tej dyrektywy uściśla:
„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
h) »wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej« oznacza wniosek do państwa członkowskiego o ochronę złożony przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, którego można uznać za osobę ubiegającą się o status uchodźcy lub status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej, a który nie występuje wyraźnie o inny rodzaj ochrony pozostający poza zakresem stosowania niniejszej dyrektywy i mogący stanowić przedmiot osobnego wniosku;
i) »wnioskodawca« oznacza obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, ale w odniesieniu do jego wniosku nie zapadła jeszcze prawomocna decyzja”.
Dyrektywa 2013/32
Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2013/32, zatytułowanym „Cel”:
„Celem niniejszej dyrektywy jest ustanowienie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy [2011/95]”.
Artykuł 2 dyrektywy 2013/32, zatytułowany „Definicje”, stanowi w lit. b):
„Na użytek niniejszej dyrektywy:
b) »wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej« lub »wniosek« oznacza wniosek o ochronę ze strony państwa członkowskiego, z którym występuje obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec, którego można uznać za osobę ubiegającą się o status uchodźcy lub status ochrony uzupełniającej, i który nie występuje wyraźnie o inny rodzaj ochrony, pozostający poza zakresem dyrektywy [2011/95], o który można osobno wystąpić”.
Artykuł 3 dyrektywy 2013/32, zatytułowany „Zakres stosowania”, stanowi w ust. 1:
„Niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, z którymi wystąpiono na terytorium, w tym na granicy, na wodach terytorialnych lub w strefach tranzytowych państw członkowskich, oraz do cofania ochrony międzynarodowej”.
Artykuł 31 tej dyrektywy, zatytułowany „Procedura rozpatrywania wniosku”, przewiduje w ust. 3–5:
„3. Państwa członkowskie zapewniają, aby procedura rozpatrywania wniosku została zakończona w ciągu sześciu miesięcy od złożenia wniosku.
W przypadku gdy wniosek podlega procedurze określonej w rozporządzeniu [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. 2013, L 180, s. 31)], wspomniany sześciomiesięczny okres rozpoczyna się w momencie, gdy ustalono państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku zgodnie z tym rozporządzeniem, wnioskodawca znajduje się na terytorium tego państwa członkowskiego i zajął się nim właściwy organ.
Państwa członkowskie mogą przedłużyć sześciomiesięczny termin określony w niniejszym ustępie o niewięcej niż kolejne dziewięć miesięcy w przypadku, gdy:
a) występują złożone kwestie faktyczne lub prawne;
b) o udzielenie ochrony międzynarodowej występuje jednocześnie duża liczba obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, i praktycznie bardzo utrudnia to zakończenie procedury w terminie sześciu miesięcy;
c) opóźnienie może być jednoznacznie przypisane niewywiązaniu się przez wnioskodawcę z obowiązków ciążących na nim na mocy art. 13.
W drodze wyjątku państwa członkowskie mogą, w należycie uzasadnionych okolicznościach, przedłużyć terminy określone w niniejszym ustępie o maksymalnie trzy miesiące, w przypadku gdy konieczne jest odpowiednie i kompletne rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
4. Bez uszczerbku dla art. 13 i 18 dyrektywy [2011/95] państwa członkowskie mogą przesunąć termin zakończenia procedury rozpatrywania wniosku w przypadku, gdy nie można zasadnie oczekiwać, by organ rozstrzygający podjął decyzję w terminach określonych w ust. 3 ze względu na niepewną sytuację w kraju pochodzenia, której charakter jest przypuszczalnie tymczasowy. W takim przypadku państwa członkowskie:
a) dokonują przeglądu sytuacji w tym kraju pochodzenia co najmniej raz na sześć miesięcy;
b) informują zainteresowanych wnioskodawców w rozsądnym terminie o powodach przesunięcia terminu;
c) informują Komisję [Europejską] w rozsądnym terminie o przesunięci[u] terminu zakończenia procedur w odniesieniu do tego kraju pochodzenia.
5. W każdym wypadku państwa członkowskie kończą procedurę rozpatrywania wniosku w maksymalnym terminie 21 miesięcy od złożenia wniosku”.
Prawo niderlandzkie
Ustawa ogólna o sądowym postępowaniu administracyjnym
Artykuł 6:12 Algemene wet bestuursrecht (ogólnej ustawy o sądowym postępowaniu administracyjnym) z dnia 4 czerwca 1992 r. (Stb. 1992, nr 315) przewiduje:
„1. W przypadku gdy skarga zostaje skierowana przeciwko nieprzyjęciu decyzji w terminie […], [wniesienie tej skargi] nie podlega żadnemu terminowi.
2. Skargę można wnieść, gdy:
a) organ administracyjny nie wydał decyzji w odpowiednim czasie […] oraz
b) upłynęły dwa tygodnie od następnego dnia po wystąpieniu przez zainteresowanego do organu administracyjnego z wezwaniem do usunięcia uchybienia.
[…]”.
Artykuł 8:55d ogólnej ustawy o sądowym postępowaniu administracyjnym stanowi:
„1. Jeżeli skarga jest zasadna, a decyzja nie została jeszcze doręczona, sąd administracyjny nakazuje organowi administracji doręczenie decyzji w terminie dwóch tygodni od dnia następującego po wysłaniu wydanego przez ów sąd orzeczenia.
2. Sąd administracyjny opatruje swoje orzeczenie określoną karą pieniężną za każdy dzień zwłoki w jego wykonaniu przez organ administracyjny. […]
3. W szczególnych przypadkach lub gdy wymaga tego przestrzeganie innych wymogów prawnych, sąd administracyjny może wyznaczyć inny termin lub zarządzić inny środek”.
Ustawa o cudzoziemcach z 2000 r.
Artykuł 42 Vreemdelingenwet 2000 (ustawy o cudzoziemcach z 2000 r.) z dnia 23 listopada 2000 r. (Stb. 2000, nr 495) przewiduje:
„1. Decyzję w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy […] wydaje się w terminie sześciu miesięcy od chwili otrzymania tego wniosku.
4. Termin, o którym mowa w ust. 1, może zostać przedłużony o okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, jeżeli:
5) po przedłużeniu, o którym mowa w ust. 4, termin może zostać przedłużony o maksymalnie 3 miesiące, jeżeli jest to konieczne do dokładnego i właściwego rozpatrzenia wniosku. […]”.
Artykuł 43 ust. 1 tej ustawy stanowi:
„Decyzją [ministra], w odniesieniu do niektórych kategorii cudzoziemców, którzy złożyli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy […] termin przewidziany w art. 42 ust. 1 może zostać przedłużony o maksymalnie 21 miesięcy, jeżeli z dużym prawdopodobieństwem przez krótki okres będzie istniała niepewność co do sytuacji w kraju pochodzenia cudzoziemca i z tego powodu nie można w sposób racjonalny rozstrzygnąć, czy wniosek może zostać uwzględniony […]”.
Zgodnie z art. 43a wspomnianej ustawy:
„W drodze odstępstwa od art. 42 ust. 1 […] w odniesieniu do cudzoziemców korzystających z tymczasowej ochrony, decyzję w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 28, wydaje się w okresie między otrzymaniem wniosku a upływem 6 miesięcy od dnia upływu okresu tymczasowej ochrony. […]”.
Dekret królewski w sprawie wdrożenia ustawy o cudzoziemcach
Artykuł 3.1a ust. 1 Besluit tot uitvoering van de Vreemdelingenwet (dekretu królewskiego w sprawie wdrożenia ustawy o cudzoziemcach) z dnia 23 listopada 2000 r. (Stb. 2000, 497) stanowi:
„1. Złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy tytułem azylu skutkuje brakiem wydalenia, dopóki obowiązuje decyzja, o której mowa w art. 5 ust. 3 dyrektywy [2001/55], jeżeli cudzoziemiec:
a) należy do szczególnej grupy cudzoziemców określonej w decyzji Rady Unii Europejskiej, o której mowa w art. 5 ust. 3 dyrektywy [2001/55];
b) jest małżonkiem cudzoziemca, o którym mowa w lit. a), lub niepozostającym z nim w związku małżeńskim partnerem, z którym cudzoziemiec pozostaje w stałym związku i zamieszkuje w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych, które doprowadziły do wydania decyzji, o której mowa w zdaniu wprowadzającym;
c) jest małoletnim, niepozostającym w związku małżeńskim dzieckiem – adoptowanym lub nie – cudzoziemca, o którym mowa w lit. a) lub b);
d) jest innym bliskim krewnym cudzoziemca, o którym mowa w lit. a), który w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych, jakie doprowadziły do wydania decyzji, o której mowa w zdaniu wprowadzającym, pozostawał w całości lub w znacznej części na utrzymaniu tego cudzoziemca oraz zamieszkiwał z nim w ramach wspólnego gospodarstwa domowego, a pozostawienie go bez opieki spowodowałoby sytuację szczególnie dotkliwą; lub
e) należy do grupy cudzoziemców – którą określi minister w drodze rozporządzenia ministerialnego – z tego samego państwa lub regionu co cudzoziemiec, o którym mowa w lit. a), którzy zostali wysiedleni z tego samego powodu i którzy nie korzystają jeszcze z ochrony w innym państwie będącym stroną traktatu FUE lub Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym [z dnia 2 maja 1992 r. (Dz.U. 1994, L 1, s. 3)].
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
W dniu 7 marca 2022 r. UB, obywatel chiński pochodzenia ujgurskiego, przybył do Niderlandów wraz ze swoją małżonką, obywatelką Ukrainy, i ich dzieckiem. W dniu 13 kwietnia 2022 r. złożył on wniosek o udzielenie azylu w centralnym ośrodku przyjmowania i rejestracji osób ubiegających się o azyl w Ter Apel (Niderlandy).
Po rozpoczęciu rozpatrywania tego wniosku o udzielenie azylu właściwy organ stwierdził w ramach tego badania, że UB, jako członek rodziny obywatela Ukrainy zamieszkałego w Ukrainie wraz z żoną i dzieckiem przed dniem 24 lutego 2022 r., ma prawo do tymczasowej ochrony. W tych okolicznościach, w tym samym dniu, w którym UB został wysłuchany w sprawie wspomnianego wniosku o udzielenie azylu, minister poinformował go, że nie ma podstaw do dalszego rozpatrywania tego wniosku, ponieważ spełnia on warunki wymagane do skorzystania z tej ochrony. Jego zdaniem rozpatrywanie tego samego wniosku o udzielenie azylu może zostać wznowione po upływie okresu tymczasowej ochrony.
W wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 16 stycznia 2024 r. UB zarzucił ministrowi, że nie rozpatrzył tego wniosku o udzielenie azylu w terminie przewidzianym w dyrektywie 2013/32. W następstwie braku wydania decyzji w terminie dwóch tygodni od wysłania tego pisma UB wniósł skargę na bezczynność do rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem (sądu rejonowego w Hadze, ośrodek zamiejscowy w Arnhem, Niderlandy).
Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem (sąd rejonowy w Hadze, ośrodek zamiejscowy w Arnhem) uznał, że maksymalny termin 21 miesięcy na zakończenie procedury rozpatrywania wniosku o udzielenie azylu, o którym mowa w dyrektywie 2013/32, rozpoczyna bieg we wszystkich przypadkach od dnia złożenia tego wniosku o udzielenie azylu. W konsekwencji w niniejszej sprawie, zważywszy, że wniosek UB o udzielenie azylu został złożony w dniu 13 kwietnia 2022 r., sąd ten uznał, że minister powinien był rozpatrzyć ów wniosek najpóźniej w styczniu 2024 r. Ze względu na to, że minister nie wydał decyzji we właściwym czasie, wspomniany sąd nakazał mu rozpoznanie wspomnianego wniosku o udzielenie azylu w terminie ośmiu tygodni od wydania przez ów sąd orzeczenia pod groźbą nałożenia kary pieniężnej w wysokości 100 EUR za każdy dzień zwłoki, do maksymalnej kwoty 7500 EUR.
Minister wniósł skargę na wyrok rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem (sądu rejonowego w Hadze, ośrodek zamiejscowy w Arnhem) do Raad van State (rady stanu, Niderlandy), która jest sądem odsyłającym.
W skardze tej minister podnosi, że ani z brzmienia przepisów dyrektywy 2013/32 określających terminy na wydanie decyzji w sprawie wniosku o udzielenie azylu, ani z „koncepcji leżącej u podstaw tej dyrektywy” nie wynika, by terminy te miały zastosowanie również w wyjątkowych sytuacjach regulowanych przez dyrektywę 2001/55.
Sąd odsyłający wyjaśnia, że dyrektywa 2001/55 została transponowana do prawa niderlandzkiego w dniu 16 grudnia 2004 r. Zdaniem tego sądu z transpozycji tej wynika, że aby móc skorzystać z tymczasowej ochrony, należy złożyć wniosek o udzielenie azylu. Bieg terminu na wydanie decyzji w sprawie takiego wniosku o udzielenie azylu zostaje zawieszony na czas trwania tymczasowej ochrony, w związku z czym rozstrzygnięcie w sprawie wspomnianego wniosku o udzielenie azylu następuje dopiero po upływie okresu tymczasowej ochrony.
Sąd odsyłający uważa, że w celu rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu konieczne jest ustalenie, w jaki sposób należy ustalić termin przewidziany na wydanie decyzji w sprawie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, w sytuacji gdy osoba, która złożyła taki wniosek, jest również beneficjentem tymczasowej ochrony.
W tym względzie wspomniany sąd zauważa, że z wykładni literalnej art. 17 ust. 2 dyrektywy 2001/55 wynika, iż przepis ten został zredagowany „w sposób otwarty”. Zdaniem sądu odsyłającego, o ile do danego państwa członkowskiego należy zakończenie rozpatrywania wniosku o udzielenie azylu albo w trakcie okresu tymczasowej ochrony, albo po upływie tego okresu, o tyle przepis ten nie precyzuje, kiedy rozpatrywanie wniosku o azyl musi faktycznie się rozpocząć ani jak długo może ono trwać.
Wspomniany sąd w szerszym ujęciu uważa, że brzmienie właściwych przepisów dyrektywy 2001/55 i dyrektywy 2013/32 nie daje rozstrzygającej odpowiedzi w odniesieniu do kwestii prawnej, która powstaje w niniejszej sprawie.
Badając kontekst, w jaki wpisuje się dyrektywa 2001/55, sąd ten zauważa, że poprzez tę dyrektywę prawodawca Unii uznał konieczność możliwości przyznania wysiedleńcom „natychmiastowej tymczasowej ochrony” w państwach członkowskich, w szczególności gdy istnieje ponadto ryzyko, że systemy azylowe państw członkowskich nie będą w stanie właściwie zarządzać napływem osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. Niemniej jednak ani dyrektywa 2001/55, ani dyrektywa 2013/32, ani dyrektywa Rady 2005/85/WE Rady z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich (Dz.U. 2005, L 326, s. 13) nie przewidują przepisów stanowiących odstępstwo w odniesieniu do sytuacji objętych dyrektywą 2001/55.
Szerzej rzecz ujmując, sąd odsyłający uważa, że całościowa analiza dyrektyw 2001/55 i 2013/32 oraz orzecznictwa Trybunału nie pozwala mu z całą pewnością wywnioskować, że istnieje uprawnienie do powstrzymania się od wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o udzielenie azylu złożonego przez osobę korzystającą z tymczasowej ochrony w okresie trwania owej tymczasowej ochrony.
W tych okolicznościach Raad van State (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 17 ust. 2 dyrektywy [2001/55] należy interpretować w ten sposób, że przepis ten przyznaje państwom członkowskim uprawnienie do zawieszenia rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez osobę objętą tymczasową ochroną na okres trwania tejże tymczasowej ochrony?
2) Czy terminy na podjęcie decyzji, o których mowa w art. 31 dyrektywy [2013/32], należy interpretować w ten sposób, że w przypadku złożenia przez beneficjenta tymczasowej ochrony […] wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przed przyznaniem mu tymczasowej ochrony lub w trakcie jej trwania bieg tych terminów rozpoczyna się lub wznawia dopiero po zakończeniu okresu trwania tymczasowej ochrony?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Poprzez dwa pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 17 ust. 2 dyrektywy 2001/55 i art. 31 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by organy państwa członkowskiego w sposób automatyczny zawieszały rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez beneficjentów tymczasowej ochrony w okresie trwania tymczasowej ochrony, w związku z czym bieg terminu na wydanie decyzji w sprawie tych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej rozpoczyna się lub wznawia dopiero po zakończeniu tego okresu.
Jak wskazuje art. 1 dyrektywy 2001/55, jej celem jest uchwalenie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony w przypadku masowego napływu wysiedleńców z państw trzecich, którzy nie mogą powrócić do państwa pochodzenia, oraz wspieranie równowagi wysiłków państw członkowskich związanych z przyjęciem wysiedleńców i jego następstwami. Z art. 2 lit. a) tej dyrektywy wynika, że wprowadzenie w życie tej ochrony polega między innymi na zapewnieniu, aby reżim przyznawania ochrony międzynarodowej nie został przeciążony masowym i jednoczesnym składaniem przez wysiedleńców wniosków, w interesie zarówno tych osób, jak i innych osób ubiegających się o ochronę międzynarodową.
Ten mechanizm ochrony tymczasowej i natychmiastowej, który stanowi wyraz zasady solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi w ramach realizacji polityki azylowej, o której mowa w art. 80 TFUE, ma jednakże – jak podkreślono w motywach 2 i 13 oraz art. 2 lit. a) wspomnianej dyrektywy – charakter wyjątkowy i musi być zastrzeżony dla przypadków masowego napływu wysiedleńców. Beneficjenci tego mechanizmu korzystają ponadto z praw bardziej ograniczonych niż prawa wynikające z przyznania ochrony międzynarodowej w rozumieniu dyrektywy 2011/95 (wyrok z dnia 19 grudnia 2024 r., Kaduna, C‑244/24 i C‑290/24, EU:C:2024:1038, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także, w stosownym przypadku, jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi. Geneza przepisu prawa Unii może również dostarczyć informacji istotnych dla jego wykładni (zob. wyroki: z dnia 17 listopada 1983 r., Merck, 292/82, EU:C:1983:335, pkt 12; z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 50; a także z dnia 26 marca 2026 r., Gonrieh, C‑819/25 PPU, EU:C:2026:252, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
W pierwszej kolejności z brzmienia art. 17 ust. 2 dyrektywy 2001/55 wynika, że przepis ten ogranicza się do ustanowienia zasady dotyczącej zasad rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej po upływie okresu ochrony tymczasowej, nie precyzując jednak zasad rozpatrywania tych wniosków w tym okresie, a w szczególności tego, czy państwa członkowskie mają uprawnienie do powstrzymania się od rozpatrywania takich wniosków we wspomnianym okresie.
Co się tyczy w drugiej kolejności kontekstu art. 17 ust. 2 dyrektywy 2001/55, a także genezy tego art. 17 ust. 2, należy, po pierwsze, przypomnieć, że art. 3 ust. 1 dyrektywy 2001/55 uściśla, iż tymczasowa ochrona nie przesądza o uznaniu statusu uchodźcy na mocy konwencji genewskiej, podczas gdy art. 17 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje, że beneficjenci tymczasowej ochrony powinni mieć możliwość złożenia wniosku o udzielenie azylu „w dowolnym czasie”.
Ponadto z art. 19 ust. 2 wspomnianej dyrektywy wynika, że w przypadku gdy po rozpatrzeniu wniosku o azyl osobie kwalifikującej się lub korzystającej z tymczasowej ochrony nie zostanie przyznany status uchodźcy lub inny rodzaj ochrony, osoba taka ma prawo do korzystania z tymczasowej ochrony lub nadal ma takie prawo przez okres do końca trwania tymczasowej ochrony.
W związku z tym z wyżej wymienionych przepisów dyrektywy 2001/55 wynika, że prawodawca Unii nie zamierzał ustanowić systemu, w którym stosowanie procedur ochrony międzynarodowej byłoby wyłączone lub zawieszone z mocy prawa, lecz przeciwnie, przewidział, że takie procedury mogą być prowadzone w okresie obowiązywania tymczasowej ochrony.
Po drugie, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 42–45 opinii, z prac przygotowawczych nad dyrektywą 2001/55 wynika, że w braku porozumienia co do możliwości zawieszenia rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w okresie trwania tymczasowej ochrony państwa członkowskie postanowiły nie wprowadzać tej możliwości do tej dyrektywy, mimo że była ona przewidziana w pierwotnym wniosku Komisji.
W konsekwencji nie można uznać, że prawodawca Unii w sposób dorozumiany przewidział wspomnianą możliwość w art. 17 ust. 2 dyrektywy 2001/55.
W związku z tym z wyżej wymienionych przepisów dyrektywy 2001/55 oraz z genezy jej art. 17 ust. 2 wynika, że prawodawca Unii nie zamierzał ustanowić systemu, w którym stosowanie procedur ochrony międzynarodowej mogłoby być wyłączone lub zawieszone z mocy prawa, lecz przeciwnie, przewidział, że takie procedury mogą być prowadzone w okresie obowiązywania tymczasowej ochrony.
Po trzecie, należy również uwzględnić ogólne zasady dotyczące procedur ochrony międzynarodowej ustanowione w dyrektywach 2011/95 i 2013/32. W tym względzie należy zauważyć, z jednej strony, że art. 1 dyrektywy 2011/95 stanowi, iż celem tej dyrektywy jest określenie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony. Ponadto z art. 1 w związku z art. 2 lit. h) i i) wspomnianej dyrektywy wynika, że reguluje ona wszelkiego rodzaju wnioski o udzielenie ochrony złożone w państwie członkowskim, z którymi występuje obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec, którego można uznać za osobę ubiegającą się o status uchodźcy.
Z drugiej strony, z art. 1 i art. 3 ust. 1 dyrektywy 2013/32 wynika, że dyrektywa ta, której celem jest ustanowienie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95, ma zastosowanie do wszystkich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, z którymi wystąpiono na terytorium, w tym na granicy, na wodach terytorialnych lub w strefach tranzytowych państw członkowskich.
Z przepisów tych wynika, że prawodawca Unii w żaden sposób nie wyłączył z zakresu stosowania dyrektyw 2011/95 i 2013/32 osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, które w chwili złożenia wniosku o udzielenie tej ochrony korzystają już z tymczasowej ochrony.
W związku z tym w braku odmiennego uściślenia w dyrektywach 2011/95 i 2013/32 należy uznać, że ogólne zasady ustanowione w tych dyrektywach mają zwykle zastosowanie do takich osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. W szczególności terminy, o których mowa w art. 31 dyrektywy 2013/32, należy uznać za obowiązujące co do zasady podczas rozpatrywaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej niezależnie od tego, czy osoba ubiegająca się o tę ochronę korzysta już z tymczasowej ochrony.
Wniosek ten znajduje potwierdzenie w fakcie, że prawodawca Unii przyznał państwom członkowskim pewien zakres uznania w odniesieniu do przedłużania terminu rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, jeżeli obiektywne powody uzasadniają takie przedłużenie.
W szczególności art. 31 ust. 3 akapit trzeci lit. b) dyrektywy 2013/32 przewiduje, że państwa członkowskie mogą przedłużyć sześciomiesięczny termin na rozpatrzenie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, przy czym termin ten nie może przekroczyć dziewięciu dodatkowych miesięcy, jeżeli ze względu na jednoczesne złożenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez dużą liczbę obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców bardzo trudno jest w praktyce zakończyć postępowanie w owym sześciomiesięcznym terminie.
Ponadto z art. 31 ust. 3 akapit czwarty dyrektywy 2013/32 wynika, że państwa członkowskie mogą w należycie uzasadnionych okolicznościach przedłużyć, o maksymalnie trzy miesiące, sześciomiesięczny i dziewięciomiesięczny termin, o których mowa w art. 31 ust. 3 akapit pierwszy i akapit trzeci lit. b) tej dyrektywy, w przypadku gdy konieczne jest odpowiednie i kompletne rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
Ponadto z art. 31 ust. 4 i 5 dyrektywy 2013/32 wynika, że państwa członkowskie mogą przesunąć termin zakończenia procedury rozpatrywania wniosku, w przypadku gdy nie można zasadnie oczekiwać, by organ rozstrzygający podjął decyzję w terminach określonych w art. 31 ust. 3 ze względu na niepewną sytuację w kraju pochodzenia, której charakter jest przypuszczalnie tymczasowy, pod warunkiem że nie zostanie przekroczony ostateczny termin 21 miesięcy.
Wynika z tego, że wspomniany art. 31 pozwala w szczególności państwom członkowskim na przedłużenie terminu sześciu miesięcy zwykle przewidzianego na rozpatrzenie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w sytuacjach charakteryzujących się nasileniem obciążenia ich systemów ochrony międzynarodowej, takich jak te, które mogą uzasadniać zastosowanie tymczasowej ochrony przewidzianej w dyrektywie 2001/55, w związku z czym ten sam art. 31 wskazuje, że prawodawca Unii należycie uwzględnił trudności administracyjne, które mogą być spowodowane wzrostem liczby złożonych jednocześnie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej.
W trzeciej kolejności nie można uznać, że uogólnione i automatyczne zawieszanie rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej lub terminów na rozpatrywanie takich wniosków w okresie tymczasowej ochrony jest konieczne do zapewnienia realizacji celów tej dyrektywy.
Prawdą jest, jak przypomniano w pkt 35 niniejszego wyroku, że wprowadzenie w życie tej ochrony polega między innymi na zapewnieniu, aby reżim przyznawania ochrony międzynarodowej nie został przeciążony masowym i jednoczesnym składaniem wniosków o uzyskanie statusu uchodźcy, a to w interesie zarówno tych wysiedleńców, jak i innych osób ubiegających się o ochronę międzynarodową.
Jednakże wspomniana dyrektywa ma również zapewniać zachowanie przez korzystających z tymczasowej ochrony obywateli państw trzecich i bezpaństwowców skutecznej możliwości uzyskania ochrony międzynarodowej w następstwie przeprowadzenia stosownego badania ich indywidualnej sytuacji, przy jednoczesnym natychmiastowym zagwarantowaniu ochrony o bardziej ograniczonym zakresie (wyrok z dnia 20 listopada 2025 r., Framholm, C‑195/25, EU:C:2025:904, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem ten ostatni cel przemawia przeciwko przyznaniu organom państw członkowskich uprawnienia do uogólnionego i automatycznego zawieszania rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w okresie trwania tymczasowej ochrony.
Ponadto wdrożenie w całej Unii Europejskiej mechanizmu tymczasowej ochrony ustanowionego w dyrektywie 2001/55 niekoniecznie oznacza, że państwo członkowskie ma do czynienia z liczbą złożonych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej przekraczającą zdolności jego systemu ochrony. W związku z tym rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez beneficjenta tymczasowej ochrony nie może zostać odroczone z tego tylko powodu, że takie rozpatrzenie mogłoby być sprzeczne z celem przypomnianym w pkt 55 niniejszego wyroku.
Ponadto ewentualne uogólnione i automatyczne zawieszanie rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez beneficjentów tymczasowej ochrony mogłoby, po upływie okresu ochrony tymczasowej, narazić właściwe organy na konieczność jednoczesnego rozpatrzenia dużej liczby wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, w związku z czym środek ten nie wydaje się rzeczywiście odpowiedni do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona systemów krajowych przed przeciążeniem spowodowanym masowym i jednoczesnym składaniem wniosków o ochronę międzynarodową.
Nie można jednak całkowicie wykluczyć, że wyjątkowo złożenie w krótkim okresie znacznej liczby wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej przez beneficjentów tymczasowej ochrony uniemożliwi w sposób obiektywny państwu członkowskiemu w praktyce rozpatrzenie wszystkich tych wniosków przy ścisłym przestrzeganiu terminów, o których mowa w art. 31 dyrektywy 2013/32, biorąc pod uwagę możliwości jego systemu tymczasowej ochrony i pomimo podjęcia wszelkich racjonalnie możliwych środków w celu zaradzenia takiemu napływowi owych wniosków.
O ile istnienie takiej obiektywnej niemożności nie może, z powodów przedstawionych w pkt 35–59 niniejszego wyroku, uzasadniać uogólnionego i automatycznego zawieszenia rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez beneficjentów tymczasowej ochrony, o tyle może ono jednak skłonić dane państwo członkowskie, w celu zapewnienia realizacji celów dyrektywy 2001/55 i ochrony praw wszystkich osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, do podjęcia środków takich jak stopniowe rozpatrywanie tych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, w razie potrzeby poprzez określenie priorytetów w tym celu.
Takie środki mogłyby zatem w stosownym przypadku skłonić właściwe organy państwa członkowskiego do tymczasowego odroczenia rozpatrywania niektórych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez beneficjentów tymczasowej ochrony, bez możliwości zagwarantowania w sposób systematyczny, że każdy z tych wniosków będzie mógł zostać ostatecznie rozpatrzony przy ścisłym przestrzeganiu terminów określonych w art. 31 dyrektywy 2013/32.
W sytuacji gdy takie środki zostały wdrożone przez właściwe organy, do właściwych sądów, do których wniesiono skargę taką jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, będzie należało upewnienie się, że ewentualne przedłużenie tych terminów, po pierwsze, nie wynika z decyzji o uogólnionym i automatycznym zawieszeniu rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez beneficjentów tymczasowej ochrony, a po drugie, że wynika ono jedynie ze środków niezbędnych do zaradzenia obiektywnej niemożności przestrzegania wspomnianych terminów, pozwalając jednocześnie uniknąć przeciążenia systemu ochrony międzynarodowej danego państwa członkowskiego.
Z całości powyższych rozważań wynika, że art. 17 ust. 2 dyrektywy 2001/55 i art. 31 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że:
– stoją one na przeszkodzie temu, by organy państwa członkowskiego w sposób automatyczny zawieszały rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez beneficjentów tymczasowej ochrony w okresie trwania tymczasowej ochrony, w związku z czym bieg terminu na wydanie decyzji w sprawie tych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej rozpoczynałby się lub wznawiał dopiero po zakończeniu tego okresu;
– właściwe organy mogą w wyjątkowych przypadkach tymczasowo odroczyć rozpatrzenie niektórych z tych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, w tym poprzez przedłużenie tego terminu na wydanie decyzji, pod warunkiem że przedłużenie to wynika ze środków przyjętych w celu zaradzenia obiektywnej niemożności ścisłego przestrzegania owego terminu na wydanie decyzji, pozwalając jednocześnie uniknąć przeciążenia systemu ochrony międzynarodowej danego państwa członkowskiego i które są w tym celu niezbędne.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 17 ust. 2 dyrektywy Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami oraz art. 31 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej
należy interpretować w ten sposób, że:
– stoją one na przeszkodzie temu, by organy państwa członkowskiego w sposób automatyczny zawieszały rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez beneficjentów tymczasowej ochrony w okresie trwania tymczasowej ochrony, w związku z czym bieg terminu na wydanie decyzji w sprawie wspomnianych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej rozpoczynałby się lub wznawiał dopiero po zakończeniu tego okresu;
– właściwe organy mogą w wyjątkowych przypadkach tymczasowo odroczyć rozpatrzenie niektórych ze wspomnianych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, w tym poprzez przedłużenie tego terminu na wydanie decyzji, pod warunkiem że przedłużenie to wynika ze środków, które przyjęto w celu zaradzenia obiektywnej niemożności ścisłego przestrzegania owego terminu na wydanie decyzji i jednocześnie uniknięcia przeciążenia systemu ochrony międzynarodowej danego państwa członkowskiego i które są w tym celu niezbędne.
Podpisy
* Język postępowania: niderlandzki.
i Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.
