Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 16 lipca 2026 r.

Wydanie tymczasowe

WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)

z dnia 16 lipca 2026 r.(*)

Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii Europejskiej – Artykuł 20 TFUE – Członek rodziny obywatela Unii, który nigdy nie skorzystał ze swobody przemieszczania się – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Dyrektywa 2008/115/WE – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Naruszenie bezpieczeństwa narodowego – Zajęcie stanowiska przez krajowy organ wyspecjalizowany – Uzasadnienie – Dostęp do akt – Informacje niejawne – Pierwszeństwo prawa Unii

W sprawie C‑26/25 [Bukla](i)

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Szegedi Törvényszék (sąd w Segedynie, Węgry) postanowieniem z dnia 17 stycznia 2025 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 17 stycznia 2025 r., w postępowaniu:

PQ

przeciwko

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,

Alkotmányvédelmi Hivatal,

TRYBUNAŁ (trzecia izba),

w składzie: C. Lycourgos (sprawozdawca), prezes izby, O. Spineanu-Matei, S. Rodin, N. Piçarra i N. Fenger, sędziowie,

rzecznik generalny: D. Spielmann,

sekretarz: A. Calot Escobar,

uwzględniając pisemny etap postępowania,

rozważywszy uwagi, które przedstawili:

– w imieniu PQ, T. Kovács, A. Németh oraz B. Pohárnok, ügyvédek,

– w imieniu rządu węgierskiego – Zs. Biró-Tóth oraz M.Z. Fehér, w charakterze pełnomocników,

– w imieniu rządu niemieckiego – J. Möller oraz R. Kanitz, w charakterze pełnomocników,

– w imieniu Komisji Europejskiej – F. Blanc, A. Katsimerou, E. Montaguti, Zs. Teleki i M.P.J.O.Van Nuffel, w charakterze pełnomocników,

podjąwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,

wydaje następujący

Wyrok

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 TUE, art. 20 i 267 TFUE, art. 1, 5, 7, 24, 41, 47, 51 i 52 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) oraz art. 1, 5 i 11–13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98), a także zasady pierwszeństwa prawa Unii.

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy PQ a Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (krajową dyrekcją generalną do spraw cudzoziemców, regionalną dyrekcją do spraw cudzoziemców dla Dél-Alföld, Węgry) (zwaną dalej „dyrekcją regionalną”) i Alkotmányvédelmi Hivatal (urzędem ochrony konstytucji, Węgry) w przedmiocie zgodności z prawem decyzji nakazującej powrót oraz zakazu wjazdu i pobytu wydanych wobec PQ.

Ramy prawne

Prawo Unii

Traktat FUE

Artykuł 20 TFUE stanowi:

„1. Ustanawia się obywatelstwo Unii [Europejskiej]. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego, nie zastępując go jednak.

2. Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w traktatach. Mają między innymi prawo do:

a) swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich;

b) głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania, na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa;

c) korzystania na terytorium państwa trzeciego, w którym państwo członkowskie, którego są obywatelami, nie ma swojego przedstawicielstwa, z ochrony dyplomatycznej i konsularnej każdego z pozostałych państw członkowskich, na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa;

d) kierowania petycji do Parlamentu Europejskiego, odwoływania się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich oraz zwracania się do instytucji i organów doradczych Unii w jednym z języków traktatów oraz otrzymywania odpowiedzi w tym samym języku.

Prawa te są wykonywane na warunkach i w granicach określonych przez traktaty i środki przyjęte w ich zastosowaniu.

Dyrektywa 2008/115

Motywy 6 i 24 dyrektywy 2008/115 mają następujące brzmienie:

„6. Państwa członkowskie powinny zapewnić, aby zakończenie nielegalnego pobytu obywateli państw trzecich odbywało się w ramach sprawiedliwej i przejrzystej procedury. Zgodnie z ogólnymi zasadami prawa UE decyzje podejmowane na mocy niniejszej dyrektywy powinny być podejmowane indywidualnie, na podstawie obiektywnych kryteriów, co oznacza, że pod uwagę powinien być brany nie tylko sam fakt nielegalnego pobytu. Używając standardowych formularzy decyzji dotyczących powrotu, tj. decyzji nakazujących powrót oraz, jeśli zostały wydane, decyzji o zakazie wjazdu i decyzji o wykonaniu wydalenia, państwa członkowskie powinny przestrzegać tej zasady i w pełni stosować wszystkie właściwe przepisy niniejszej dyrektywy.

[…]

(24) Niniejsza dyrektywa nie narusza praw podstawowych i jest zgodna z zasadami uznanymi w szczególności w [Karcie]”.

Artykuł 1 tej dyrektywy stanowi:

„Niniejsza dyrektywa określa wspólne normy i procedury, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, zgodnie z prawami podstawowymi jako zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego oraz prawa międzynarodowego, w tym z obowiązkami w zakresie ochrony uchodźców oraz praw człowieka”.

Artykuł 2 ust. 1 wspomnianej dyrektywy przewiduje:

„Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego”.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 tej samej dyrektywy:

„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

2) »nielegalny pobyt« oznacza obecność na terytorium państwa członkowskiego obywatela państwa trzeciego, który nie spełnia lub przestał spełniać warunki wjazdu do państwa członkowskiego, określone w art. 6 [rozporządzenia (WE) nr 2016/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 09 marca 2016 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeksu granicznego Schengen) (Dz.U. 2006, L 77, s. 1)], albo innych warunków wjazdu, pobytu lub zamieszkania w tym państwie członkowskim”.

Artykuł 5 dyrektywy 2008/115 stanowi:

„Wprowadzając w życie niniejszą dyrektywę, państwa członkowskie należycie uwzględniają:

a) dobro dziecka;

b) życie rodzinne;

c) stan zdrowia danego obywatela państwa trzeciego

i przestrzegają zasady non-refoulement”.

Artykuł 6 ust. 1 owej dyrektywy przewiduje:

„Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5, państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium.

[…]”.

Artykuł 11 wspomnianej dyrektywy określa system decyzji o zakazie wjazdu.

Artykuł 12 ust. 1 tejże dyrektywy stanowi:

„Decyzje nakazujące powrót oraz, w stosownych przypadkach, decyzje o zakazie wjazdu lub o wykonaniu wydalenia wydawane są w formie pisemnej i zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne, a także informacje o dostępnych środkach odwoławczych.

Można ograniczyć uzasadnienie faktyczne, jeżeli prawo krajowe pozwala na ograniczenie prawa do informacji, w szczególności w celu ochrony bezpieczeństwa narodowego, obronności, bezpieczeństwa publicznego oraz w celu zapobiegania przestępstwom karnym, prowadzenia dochodzenia w sprawie, wykrywania i ścigania przestępstw karnych”.

Artykuł 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115 przewiduje:

„Dany obywatel państwa trzeciego otrzymuje możliwość skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych, aby zaskarżyć decyzje dotyczące powrotu, o których mowa w art. 12 ust. 1, przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności”.

Prawo węgierskie

Ustawa nr II z 2007 r.

Paragraf 43 harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (ustawy nr II z 2007 r. o wjeździe i pobycie obywateli państw trzecich) z dnia 5 stycznia 2007 r. (Magyar Közlöny 2007/1.) (zwanej dalej „ustawą II”) stanowi:

„1. Organ do spraw cudzoziemców wydaje wobec obywatela państwa trzeciego przebywającego w nieznanym miejscu lub za granicą autonomiczny zakaz wjazdu i pobytu,

c) którego wjazd i pobyt naruszają lub zagrażają bezpieczeństwu narodowemu, bezpieczeństwu publicznemu lub porządkowi publicznemu;

2. Organ do spraw cudzoziemców zarządza, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w niniejszej ustawie, powrót obywatela państwa trzeciego na podstawie ustawy o organie do spraw cudzoziemców

d) którego wjazd i pobyt naruszają lub zagrażają bezpieczeństwu narodowemu, bezpieczeństwu publicznemu lub porządkowi publicznemu;

3. Inicjatywa autonomicznego zakazu wjazdu i pobytu z powodu wskazanego w ust. 1 lit. c) oraz powrotu na podstawie ustawy o organie do spraw cudzoziemców z powodu określonego w ust. 2 lit. d) może również zostać podjęta przez organy ścigania wskazane w dekrecie rządowym, w ramach ich kompetencji, w celu wypełnienia zadań związanych z ochroną interesów określonych w ustawie. Jeśli autonomiczny zakaz wjazdu i pobytu oraz wydalenie na podstawie ustawy o organie do spraw cudzoziemców są orzeczone z powodów wskazanych w ust. 2 lit. c), lub jeżeli powrót na podstawie ustawy o organie do spraw cudzoziemców został wydany z powodu określonego w § 2 lit. d), organy ścigania wskazane w dekrecie rządowym, w przypadkach mających wpływ na ich zadania i kompetencje, przedstawiają propozycję czasu trwania zakazu wjazdu i pobytu. Organ do spraw cudzoziemców nie może odstąpić od treści propozycji”.

Paragraf 45 ust. 1 tej ustawy przewiduje:

„Przed wydaniem, na podstawie ustawy o organie do spraw cudzoziemców, decyzji nakazującej powrót obywatelowi państwa trzeciego posiadającemu dokument pobytowy ze względu na więzi rodzinne organ do spraw cudzoziemców bierze pod uwagę następujące aspekty:

a) czas trwania pobytu;

b) wiek i sytuację rodzinną obywatela państwa trzeciego oraz ewentualne konsekwencje jego wydalenia dla członków jego rodziny;

c) związki obywatela państwa trzeciego z Węgrami oraz brak stosunków z jego państwem pochodzenia”.

Zgodnie z § 87/A ust. 1 wspomnianej ustawy:

„Do celów postępowań uregulowanych w niniejszej ustawie rząd wyznacza w drodze dekretu rządowego wydanego w celu jej wykonania wyspecjalizowany organ państwowy odpowiedzialny za rozstrzyganie określonych kwestii.

Zgodnie z art. 87/B ust, 4 tejże ustawy :

4. Opinia wyspecjalizowanego organu państwowego jest, w odniesieniu do kwestii szczególnej, wiążąca dla właściwego w sprawie organu do spraw cudzoziemców”.

Dekret rządowy nr II z 2007 r.

Paragraf 114 ust. 4 lit. a) a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény végrehajtásáról szóló 114/2007. Korm. rendelet (dekretu rządowego nr 114 z 2007 r. w sprawie wykonania ustawy nr II z 2007 r. o wjeździe i pobycie obywateli państw trzecich) z dnia 24 maja 2007 r. przewiduje, że zakaz wjazdu i pobytu może zostać wydany na wniosek organu dochodzeniowego, urzędu ochrony konstytucji, policji lub Terrorelhárítási Központ (centralnego biura ds. zapobiegania terroryzmowi, Węgry).

Zgodnie z § 114 ust. 4b tego dekretu środek nakazujący powrót może również zostać zarządzony na wniosek organu dochodzeniowego, urzędu ochrony konstytucji lub centralnego biura ds. zapobiegania terroryzmowi.

Ustawa nr CLV z 2009 r.

Paragraf 11 minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (ustawy nr CLV z 2009 r. o ochronie informacji niejawnych) z dnia 29 grudnia 2009 r. (Magyar Közlöny 2009/194.) stanowi:

„1. Osoba zainteresowna jest uprawniona do dostępu do swoich danych osobowych posiadających status krajowych informacji niejawnych na podstawie upoważnienia do dostępu wydanego przez organ nadający klauzulę niejawności oraz bez konieczności posiadania poświadczenia bezpieczeństwa osobowego. Przed uzyskaniem dostępu do krajowych informacji niejawnych osoba zainteresowana obowiązana jest złożyć pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności oraz przestrzegać przepisów dotyczących ochrony krajowych informacji niejawnych.

2. Na wniosek osoby zainteresowanej organ nadający klauzulę niejawności w terminie 15 dni podejmuje decyzję w przedmiocie upoważnienia do dostępu. Organ nadający klauzulę niejawności odmawia upoważnienia do dostępu, jeżeli dostęp do informacji naruszałby interes publiczny leżący u podstaw nadania klauzuli niejawności. Organ nadający klauzulę niejawności obowiązany jest uzasadnić odmowę upoważnienia do dostępu.

3. W przypadku odmowy upoważnienia do dostępu osoba zainteresowana może wnieść skargę na tę decyzję w postępowaniu sądowo-administracyjnym. […]”.

Paragraf 12 ust. 1 tej ustawy przewiduje:

„Administrator informacji niejawnych może odmówić osobie zainteresowanej prawa dostępu do jej danych osobowych, jeżeli wykonanie tego prawa zagrażałoby interesowi publicznemu leżącemu u podstaw nadania klauzuli niejawności”.

Postępowanie główne i pytania prejudycjalne

W czerwcu 2005 r. PQ, obywatel państwa trzeciego, wjechał legalnie na Węgry jako zawodowy piłkarz i od tego czasu przebywa na terytorium tego państwa członkowskiego. Ostatnio posiadał kartę stałego pobytu ważną do dnia 15 września 2020 r.

Od 2011 r. PQ mieszka ze swoją partnerką, obywatelką Węgier. Z ich związku w 2012 i 2021 r. urodziło się dwoje dzieci, będących obywatelami węgierskimi. PQ sprawuje wspólnie ze swoją partnerką władzę rodzicielską nad ich dziećmi. Stale mieszka z nimi i przez większość czasu sprawuje nad nimi faktyczną pieczę. PQ opiekuje się nieprzerwanie dziećmi od chwili ich narodzin i łączy je z nim bliska więź emocjonalna i stosunek zależności.

W dniu 6 sierpnia 2020 r. PQ złożył wniosek o wydanie krajowego zezwolenia na osiedlenie się, powołując się na swoją sytuację rodzinną.

W pozbawionej uzasadnienia opinii z dnia 9 września 2020 r. urząd ochrony konstytucji uznał, że pobyt PQ na terytorium Węgier narusza interesy tego państwa członkowskiego w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego. Ów wyspecjalizowany organ zakwalifikował informacje, na których oparł się przy wydaniu tej opinii, jako informacje niejawne.

Decyzją z dnia 27 października 2020 r. dyrekcja regionalna, będąca organem do spraw cudzoziemców pierwszej instancji, oddaliła wniosek PQ o wydanie krajowego zezwolenia na osiedlenie się.

W dniu 3 grudnia 2020 r. urząd ochrony konstytucji zaproponował wydanie wobec PQ decyzji nakazującej powrót ze względu na to, że jego pobyt na terytorium Węgier narusza interesy tego państwa członkowskiego w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego. Ów wyspecjalizowany organ zakwalifikował informacje, na których oparł się przy wydaniu tej propozycji, jako informacje niejawne.

W dniu 25 marca 2021 r. Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (krajowa dyrekcja generalna organu do spraw cudzoziemców, Węgry), będąca organem do spraw cudzoziemców drugiej instancji, utrzymała w mocy decyzję z dnia 27 października 2020 r. ze względu na to, że Belügyminiszter (minister spraw wewnętrznych, Węgry) wydał w dniu 12 lutego 2021 r. opinię, zgodnie z którą pobyt PQ na terytorium Węgier narusza interesy Węgier w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego. W swojej decyzji dyrekcja do spraw cudzoziemców podkreśliła, że na podstawie przepisów węgierskich nie mogła odstąpić od opinii wydanej przez ministerstwo spraw wewnętrznych i że w związku z tym była zobowiązana oddalić wniosek PQ, bez uwzględnienia jego sytuacji osobistej.

W dniu 16 kwietnia 2021 r. rząd ochrony konstytucji zaproponował wydanie wobec PQ decyzji o zakazie wjazdu i pobytu.

Decyzją z dnia 6 maja 2021 r. dyrekcja regionalna wydała wobec PQ decyzję nakazującą powrót, nakazała przymusowe wykonanie tego środka oraz wydała wobec niego zakaz wjazdu i pobytu na okres dziesięciu lat. Decyzja ta opierała się w szczególności na propozycjach przyjętych w dniach 3 grudnia 2020 r. i 16 kwietnia 2021 r. przez urząd ochrony konstytucji.

W drodze środka pośredniego z dnia 6 maja 2021 r. dyrekcja regionalna zawiesiła wykonanie decyzji nakazującej powrót wydanej wobec PQ do czasu spełnienia warunków powrotu i zakończenia postępowania karnego wszczętego przeciwko PQ lub, w stosownym przypadku, wykonania ewentualnej kary orzeczonej w wyniku tego postępowania karnego.

PQ wniósł do Szegedi Törvényszék (sądu w Segedynie, Węgry), który jest sądem odsyłającym, skargi na decyzję krajowej dyrekcji generalnej do spraw cudzoziemców z dnia 25 marca 2021 r. oraz na decyzję dyrekcji regionalnej z dnia 6 maja 2021 r.

Przy okazji badania pierwszej z tych skarg sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Trybunał udzielił odpowiedzi na ten wniosek wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne) (C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344).

Wyrokiem z dnia 25 września 2024 r. sąd odsyłający stwierdził nieważność decyzji krajowej dyrekcji generalnej do spraw cudzoziemców z dnia 25 marca 2021 r. i nakazał dyrekcji regionalnej przeprowadzenie nowego postępowania z uwzględnieniem wyroku z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne) (C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344), przedstawiając jednocześnie wskazówki co do podejścia, jakie należy przyjąć w tym celu.

Postępowanie główne odnosi się do rozpoznania skargi wniesionej przez PQ na decyzję dyrekcji regionalnej z dnia 6 maja 2021 r.

Sąd ten zauważa, że wobec PQ wydano decyzję nakazującą powrót ze względu na to, że urząd ochrony konstytucji uznał, iż jego pobyt na terytorium Węgier narusza interesy tego państwa członkowskiego w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego. Powody, na których opiera się ta ocena, nie zostały ujawnione ani PQ, ani dyrekcji regionalnej. Zgodnie z prawem węgierskim sąd ten nie musi badać żadnych dodatkowych okoliczności indywidualnych i jest zobowiązany polegać na ocenie urzędu ochrony konstytucji.

Wspomniany sąd podkreśla, że z orzecznictwa Kúria (sądu najwyższego, Węgry) wynika, iż w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym prawa procesowe osoby zainteresowanej są gwarantowane poprzez uprawnienie przysługujące właściwemu sądowi, do celów dokonania oceny zgodności z prawem decyzji w sprawie pobytu, do zapoznania się z informacjami niejawnymi, na których opiera się opinia organów wyspecjalizowanych.

W każdym wypadku, nawet przy założeniu, że wniosek o dostęp do informacji niejawnych zostanie uwzględniony, ani zainteresowana osoba, ani jej przedstawiciel nie mogliby wykorzystać w ramach postępowania administracyjnego lub sądowego informacji niejawnych, do których uzyskali dostęp, ponieważ w praktyce odmówiono by im zgody na sporządzenie pisma zawierającego istotę tych informacji. Sądowi rozpoznającemu skargę na decyzję w sprawie pobytu nie przysługują zgodnie z uregulowaniami węgierskimi żadne uprawnienia w tym zakresie.

Sąd odsyłający ma wątpliwości co do zgodności uregulowań węgierskich z wymogami prawa Unii. Uważa on w szczególności, że art. 5 dyrektywy 2008/115 i art. 20 TFUE nie pozwalają na wydanie decyzji nakazującej powrót w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym bez przeprowadzenia konkretnej oceny wszystkich istotnych okoliczności, w szczególności tych związanych z życiem rodzinnym danej osoby. Ponadto status zastrzeżony dla informacji niejawnych w toku postępowania administracyjnego i sądowego jest sprzeczny z wymogami ustanowionymi w orzecznictwie Trybunału.

W tych okolicznościach Szegedi Törvényszék (sąd w Segedynie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Czy art. 5, 12 i 13 dyrektywy [2008/115] w związku z art. 7, 24, 41 i 47 [Karty] należy interpretować: w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie praktyce państwa członkowskiego polegającej na wydaniu decyzji nakazującej powrót wobec obywatela państwa trzeciego, którego członkowie rodziny (małoletnie dzieci i partnerka niepozostająca z nim w związku małżeńskim) są obywatelami państwa członkowskiego Unii i mieszkają w tym państwie, bez uprzedniego zbadania kryteriów określonych w art. 5 [tej] dyrektywy oraz w art. 7 i 24 Karty?

2) Czy art. 5, 12 i 13 dyrektywy [2008/115] w związku z art. 7, 24, art. 51 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie praktyce państwa członkowskiego, zgodnie z którą decyzja w sprawach cudzoziemców, nakazująca powrót, jest wydawana na podstawie nieuzasadnionego wniosku organu wyspecjalizowanego stwierdzającego jedynie, że istnieje zagrożenie lub naruszenie bezpieczeństwa narodowego, bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego, który to wniosek jest wiążący dla organu do spraw cudzoziemców, ma charakter bezwzględnie obowiązujący i został wydany bez dogłębnego zbadania istnienia w danym przypadku względów bezpieczeństwa narodowego, bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego, a także bez uwzględnienia sytuacji indywidualnej oraz przesłanek konieczności i proporcjonalności?

3) Czy art. 5, 12 i 13 dyrektywy [2008/115] w związku z art. 47 Karty – a także, w stosownym przypadku, w związku z art. 7 i 24 Karty – należy interpretować w ten sposób, że wymagają one, aby organ państwa członkowskiego, który wydał decyzję nakazującą powrót w oparciu o podstawę związaną ze względami bezpieczeństwa narodowego, porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, lub aby organ wyspecjalizowany, który nadał informacjom poufny charakter, zapewniły w każdym przypadku zainteresowanemu obywatelowi państwa trzeciego i jego przedstawicielowi prawo do zapoznania się co najmniej z istotą informacji i danych poufnych lub niejawnych, na których bazuje decyzja wydana w oparciu o wspomnianą podstawę, oraz do wykorzystania tych informacji lub danych w postępowaniu dotyczącym tej decyzji, w przypadku gdy właściwy organ uzna, że ujawnienie tych informacji i danych byłoby sprzeczne ze względami bezpieczeństwa narodowego?

4) Na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej – co dokładnie należy rozumieć, w świetle art. 41 i 47 Karty, przez „istotę” uznanych za poufne powodów, do których odwołuje się taka decyzja?

Postanowieniem z dnia 26 maja 2025 r., które wpłynęło do Trybunału w tym samym dniu, sąd odsyłający uzupełnił wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

Sąd ten zauważa, że po złożeniu tego wniosku Kúria (sąd najwyższy) wydał w dniu 24 lutego 2025 r. orzeczenie w interesie jednolitej wykładni prawa, która ma znaczenie dla wszystkich postępowań w sprawie cudzoziemców. Każdy sąd węgierski, do którego wniesiono skargę na decyzję nakazującą powrót, jest zobowiązany do zastosowania wykładni przyjętej w ten sposób przez Kúria (sąd najwyższy), bez możliwości odstąpienia od niej, nawet przy uzasadnieniu swojego orzeczenia w tym względzie.

Tymczasem sąd odsyłający ma wątpliwości co do zgodności z prawem Unii szeregu aspektów tej decyzji.

W szczególności podkreśla on w pierwszej kolejności, że ze wspomnianego orzeczenia wynika, iż sąd węgierski nie może badać istnienia prawa pobytu na podstawie art. 20 TFUE lub stosunku zależności, jeżeli zainteresowana osoba powołała się na nie po raz pierwszy w ramach postępowania sądowego lub gdy w ramach tego postępowania ujawniono okoliczności faktyczne wykazujące konieczność takiego badania. Badanie to jest również wykluczone, gdy zaskarżona decyzja nakazująca powrót została poprzedzona inną decyzją wykluczającą prawo pobytu tej osoby na Węgrzech.

W drugiej kolejności sąd odsyłający zauważa, że zdaniem Kúria (sądu najwyższego) w obecnym stanie prawa węgierskiego zezwolenie zainteresowanej osobie na dostęp do istoty powodów wydanej wobec niego decyzji nie jest możliwe, jeżeli uzasadnienie to opiera się na informacjach niejawnych. W tych okolicznościach jedynym sposobem zgodnym z obowiązującym prawem krajowym, który pozwalałby na zagwarantowanie poszanowania praw tej osoby, jest stwierdzenie przez właściwy sąd, że wobec braku dostępu do istotnych informacji niejawnych osoba ta nie jest w stanie bronić swoich praw, a w konsekwencji zwrócenie się do prokuratora o podjęcie działań w interesie tej osoby. Prokurator mógłby wówczas podjąć decyzję o przystąpieniu do postępowania, uzyskując dostęp do tych informacji niejawnych, bez możliwości podania ich do wiadomości danej osobie. Natomiast w przypadku gdyby prokurator postanowił nie interweniować w postępowaniu, właściwy sąd mógłby nie brać pod uwagę stanowiska organów administracyjnych co do istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego.

W świetle wątpliwości, jakie powziął w ten sposób co do zgodności z prawem Unii orzeczenia Kúria (sądu najwyższego) z dnia 24 lutego 2025 r., sąd odsyłający zastanawia się również nad zgodnością z tym prawem skutków nadanych takiemu orzeczeniu przez prawo węgierskie w zakresie, w jakim skutki te uniemożliwiają innym wydziałom Kúria (sądu najwyższego) lub węgierskim sądom powszechnym zastosowanie się do prawa Unii.

Na tej podstawie Szegedi Törvényszék (sąd w Segedynie) dodał do przedstawionych już Trybunałowi pytań następujące pytania prejudycjalne:

„5) Czy art. 20 TFUE w związku z art. 5, 7, 24, 41 i 47, art. 51 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego i praktyce sądu wyższej instancji tego państwa członkowskiego, które:

– nie zezwalają sądowi orzekającemu w przedmiocie kontroli decyzji organu do spraw cudzoziemców nakazującej powrót na uwzględnienie ewentualnego pochodnego prawa pobytu na podstawie art. 20 TFUE lub stosunku zależności – a także okoliczności faktycznych leżących u ich podstaw – w sytuacji, gdy dany obywatel państwa trzeciego powołuje się na nie po raz pierwszy na etapie postępowania sądowego (w tym również w przypadku gdy więzi rodzinne z obywatelem Unii były już znane organowi, który działał w ramach postępowania administracyjnego), lub gdy istotne okoliczności faktyczne w tym względzie zostały ujawnione po raz pierwszy na etapie postępowania sądowego,

– przewidują, że istnienie pochodnego prawa pobytu na podstawie art. 20 TFUE może być rozpatrywane w ramach procedury powrotu wyłącznie wówczas, gdy decyzja nakazująca powrót nie została poprzedzona inną decyzją (rozstrzygającą w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt lub osiedlenie się) – na której to innej decyzji de facto została oparta – i która wykluczyła prawo pobytu na terytorium danego państwa członkowskiego?

6) Czy art. 5, art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 1 i art. 13 dyrektywy powrotowej w związku z motywami 6 i 24 oraz art. 1 tej dyrektywy oraz z art. 5, 7, 24, 41, 47 i art. 51 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego i praktyce sądu wyższej instancji tego państwa członkowskiego, zgodnie z którymi kontrola proporcjonalności wydanej przez organ do spraw cudzoziemców decyzji nakazującej powrót oraz nakładającej zakaz wjazdu i pobytu może zostać dokonana bez umożliwienia danemu obywatelowi państwa trzeciego lub jego przedstawicielowi zapoznania się przynajmniej z istotą wniosku wyspecjalizowanego organu, który powołał się na leżące u podstaw tej decyzji względy porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, oraz wyrażenia swojego stanowiska i argumentów na swoją obronę w tym względzie?

7) Czy art. 12 ust. 1 i art. 13 dyrektywy [2008/115] w związku z motywami 6 i 24 oraz art. 1 tej dyrektywy oraz w związku z art. 41 i 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego i praktyce sądu wyższej instancji tego państwa członkowskiego, zgodnie z którymi w przypadku istnienia wyjątków dotyczących bezpieczeństwa narodowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego wymienionych w art. 12 ust. 1 dyrektywy [2008/115], ani organ państwa członkowskiego, który wydaje decyzję nakazującą powrót na podstawie związanej z bezpieczeństwem narodowym, bezpieczeństwem publicznym lub porządkiem publicznym, ani organ (do spraw ochrony porządku), który nadał informacjom poufny charakter lub klauzulę niejawności nie są zobowiązane do zapewnienia, aby dana osoba lub jej przedstawiciel zawsze poznała przynajmniej istotę informacji poufnych lub niejawnych, na których opiera się decyzja wydana na takiej podstawie – jeżeli ujawnienie takich powodów byłoby sprzeczne z bezpieczeństwem narodowym – ani, aby miała prawo do wykorzystania ich w postępowaniu dotyczącym tej decyzji, ponieważ zamiast tego, w ramach kontroli sądowej decyzji administracyjnej opartej na takich poufnych lub niejawnych powodach, prokurator – lub każda inna osoba inna niż zainteresowany obywatel państwa trzeciego – może, na wezwanie sądu, podjąć działania w celu ochrony praw danego obywatela państwa trzeciego, przy czym dalej nie może powiadomić zainteresowanego skarżącego chociażby o istocie powodów?

8) Czy art. 267 TFUE, art. 4 ust. 3 akapity drugi i trzeci i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz art. 47 Karty, odczytywane w świetle zasady pierwszeństwa prawa Unii, i w związku z art. 41, art. 51 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Karty oraz art. 5, art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 1 i art. 13 dyrektywy [2008/115] – uwzględniając motywy 6 i 24 oraz art. 1 tej dyrektywy – należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego i praktyce sądu wyższej instancji tego państwa członkowskiego, zgodnie z którymi:

– sąd najwyższego państwa członkowskiego może – nawet jeśli Trybunał dokonał już w wyroku wykładni prawa Unii mającego znaczenie dla danej sprawy – wydawać orzeczenia zawierające wykładnię prawa, która wiąże wszystkie sądy niższej instancji, zaś sądy te nie mogą od niej odejść […], a w których to orzeczeniach sąd najwyższy dokonuje wykładni prawa Unii szerszej niż wykładnia, której dokonał Trybunał w orzeczeniach mających znaczenie dla danej sprawy oraz nakłada obowiązek dokonania jednolitej wykładni prawa, która – przy stosowaniu prawa Unii – prowadzi do sposobów jego wdrażania sprzecznych z wykładnią tego prawa zawartą w wyroku Trybunału i uniemożliwiających jego skuteczne stosowanie,

– sąd najwyższy państwa członkowskiego musi – w sytuacji gdy z uwagi na prawo Unii zamierza odstąpić od jednego lub kilku wiążących orzeczeń sądu wyższej instancji sprzecznych z prawem Unii lub wyrokami Trybunału, a odstąpienie to ma na celu umożliwienie zastosowania prawa Unii lub wyroków Trybunału mających znaczenie dla danej sprawy – wszcząć szczególne postępowanie przewidziane w prawie krajowym (krajowe postępowanie prejudycjalne, postępowanie w interesie jednolitej wykładni prawa), a w związku z tym bezpośrednie stosowanie prawa Unii, w tym wyroków Trybunału, jest możliwe jedynie na podstawie upoważnienia udzielonego w orzeczeniu wydanym w ramach takiego postępowania (orzeczeniu wydanym w interesie jednolitej wykładni prawa?

9) Czy pkt 97 [wyroku z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne) (C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344)] należy interpretować w ten sposób, że wyspecjalizowany organ,, który zajmuje stanowisko w przedmiocie zagrożenia bezpieczeństwa narodowego, może stwierdzić, że ujawnienie istoty powodów, na których opiera się jego stanowisko, może w sposób bezpośredni i szczególny zagrozić bezpieczeństwu narodowemu danego państwa członkowskiego, w szczególności w zakresie, w jakim może narazić na niebezpieczeństwo życie, zdrowie lub wolność osób lub ujawnić specyficzne metody dochodzeniowe stosowane przez organy pełniące wyspecjalizowane funkcje związane z bezpieczeństwem narodowym, a tym samym poważnie utrudnić lub wręcz uniemożliwić tym organom wykonywanie tych zadań w przyszłości, które to względy nie pozwalają na to, aby strona lub jej przedstawiciel zapoznali się z istotą powodów, na których opiera się takie stanowisko?”.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału procedura przewidziana w art. 267 TFUE jest instrumentem współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi, dzięki któremu Trybunał dostarcza sądom krajowym elementów wykładni prawa Unii, które są niezbędne dla rozstrzygnięcia przedstawionych im sporów [zob. postanowienie z dnia 26 stycznia 1990 r., Falciola, C‑286/88, EU:C:1990:33, pkt 7; wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., État belge (Okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji o przekazaniu), C‑194/19, EU:C:2021:270, pkt 21].

W ramach tej procedury współpracy do Trybunału należy udzielenie sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał powinien w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytania (zob. wyroki: z dnia 17 lipca 1997 r., Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, pkt 22, 23; z dnia 28 listopada 2000 r., Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, pkt 18; z dnia 3 czerwca 2025 r., Kinsa, C‑460/23, EU:C:2025:392, pkt 34). W szczególności Trybunał może wziąć pod uwagę normy prawa Unii, na które sąd krajowy nie powołał się w swoim pytaniu (zob. wyroki: z dnia 20 marca 1986 r., Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, pkt 9; a także z dnia 1 sierpnia 2025 r., Alace i Canpelli, C‑758/24 i C‑759/24, EU:C:2025:591, pkt 44).

W tym względzie należy w pierwszej kolejności zauważyć, że o ile jedynie pytanie piąte dotyczy wyraźnie art. 20 TFUE, o tyle z uzasadnienia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika jednak, że sąd odsyłający zakłada, iż PQ potencjalnie ma prawo pobytu na podstawie tego artykułu, i że w konsekwencji zastanawia się on w sposób ogólny nad zgodnością ze wspomnianym artykułem procedury powrotu zastosowanej wobec PQ.

Wynika z tego, że wszystkie pytania bezpośrednio związane z tą procedurą powrotu, a mianowicie pytania od pierwszego do siódmego, należy badać nie tylko w świetle przepisów dyrektywy 2008/115 i Karty, której one dotyczą, lecz również w świetle art. 20 TFUE.

W drugiej kolejności, w odniesieniu do art. 41 Karty, przywołanego przez sąd odsyłający w pytaniach pierwszym i od czwartego do siódmego, należy przypomnieć, że z brzmienia tego artykułu wynika jednoznacznie, że przepis ten jest adresowany nie do państw członkowskich, lecz wyłącznie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii (wyrok z dnia 22 września 2022 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i in., C‑159/21, EU:C:2022:708, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).

Niemniej jednak art. 41 Karty odzwierciedla ogólną zasadę prawa Unii, która ma zastosowanie do państw członkowskich przy wdrażaniu przez nie tego prawa (wyrok z dnia 22 września 2022 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i in., C‑159/21, EU:C:2022:708, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).

Należy zatem uwzględnić tę ogólną zasadę w celu sprecyzowania obowiązków nałożonych na państwa członkowskie przy wdrażaniu art. 20 ust. 1 tej dyrektywy.

W trzeciej kolejności należy zauważyć, że rząd węgierski proponuje istotne przeformułowanie pytań od pierwszego do trzeciego oraz pytania ósmego, opierając się na wykładni uregulowań węgierskich odmiennej od wykładni przyjętej przez sąd odsyłający.

W tym względzie należy podkreślić, że na poparcie tego wniosku rząd ten oparł się w dużej mierze na orzeczeniu Kúria (sądu najwyższego) z dnia 24 lutego 2025 r., które nie zostało jeszcze wydane w dniu, w którym wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został przekazany Trybunałowi.

Tymczasem sąd odsyłający uwzględnił w postanowieniu z dnia 26 maja 2025 r. to orzeczenie Kúria (sądu najwyższego) i uznał, że w konsekwencji powinien przedstawić nowe pytania prejudycjalne odnoszące się do niektórych elementów przedstawionych przez rząd węgierski, w związku z czym propozycja tego rządu dotycząca przeformułowania pytań od pierwszego do trzeciego w celu uwzględnienia wspomnianego orzeczenia Kúria (sądu najwyższego) jest w znacznym stopniu bezprzedmiotowa.

Prawdą jest, że wspomniany rząd wyciąga z tego samego orzeczenia Kúria (sądu najwyższego) wnioski częściowo odmienne od wniosków przyjętych przez sąd odsyłający.

Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach postępowania, o którym mowa w art. 267 TFUE, opartego na wyraźnym rozdziale zadań sądów krajowych i Trybunału, wykładnia i zastosowanie prawa krajowego należą wyłącznie do sądu krajowego (zob. wyroki: z dnia 16 marca 1978 r., Oehlschläger, 104/77, EU:C:1978:69, pkt 4; z dnia 24 lipca 2023 r., Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, pkt 76). Ze swej strony Trybunał powinien wypowiedzieć się w przedmiocie wykładni lub ważności przepisów prawa Unii, w przedmiocie których wniesiono o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, z uwzględnieniem kontekstu faktycznego i prawnego, w jaki wpisują się przedstawione mu pytania, tak jak został on określony przez sąd odsyłający (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 grudnia 2007 r., Laval un Partneri, C‑341/05, EU:C:2007:809, pkt 47; a także z dnia 1 sierpnia 2025 r., Royal Football Club Seraing, C‑600/23, EU:C:2025:617, pkt 66).

Wynika z tego, że w celu udzielenia odpowiedzi na pytania od pierwszego do trzeciego oraz na pytanie na ósme Trybunał powinien oprzeć się nie na opisie uregulowań węgierskich, na który powołuje się rząd węgierski, lecz na opisie przyjętym przez sąd odsyłający.

W przedmiocie pytania pierwszego

Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 20 TFUE oraz art. 5, 12 i 13 dyrektywy 2008/115 w związku z art. 7, 24 i 47 Karty oraz ogólną zasadą dobrej administracji należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie wydaniu przez organy państwa członkowskiego decyzji nakazującej powrót wobec obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywateli Unii – obywateli tego państwa członkowskiego, którzy nigdy nie skorzystali z przysługującej im swobody przemieszczania się – przy czym owe organy nie zbadały wcześniej skutków takiej decyzji dla życia rodzinnego tego obywatela państwa trzeciego oraz dla sytuacji jego małoletnich dzieci.

Na wstępie należy stwierdzić, że art. 12 i 13 dyrektywy 2008/115, art. 47 Karty i ogólna zasada dobrej administracji nakładają obowiązki o charakterze proceduralnym, które nie mają znaczenia dla udzielenia odpowiedzi na pytanie pierwsze.

Po dokonaniu tego uściślenia należy przypomnieć w pierwszej kolejności, że z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, iż art. 20 TFUE stoi na przeszkodzie środkom krajowym, których skutkiem byłoby pozbawienie obywateli Unii możliwości skutecznego korzystania z praw przysługujących im w związku z posiadaniem statusu obywateli Unii [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo].

Natomiast postanowienia traktatu FUE dotyczące obywatelstwa Unii nie przyznają obywatelom państw trzecich żadnego odrębnego prawa. Ewentualne prawa przyznane takim obywatelom nie są bowiem ich prawami własnymi, lecz prawami pochodnymi, wynikającymi z praw przysługujących obywatelowi Unii. Cel i uzasadnienie rzeczonych praw pochodnych opierają się na stwierdzeniu, że odmowa ich uznania mogłaby w szczególności godzić w swobodę przemieszczania się tego obywatela Unii na terytorium Unii [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo].

W tym względzie Trybunał stwierdził, że istnieją sytuacje bardzo szczególne, w których na zasadzie wyjątku – mimo że prawo wtórne Unii dotyczące prawa pobytu obywateli państw trzecich nie podlega zastosowaniu i mimo że dany obywatel Unii nie skorzystał z przysługującej mu swobody przemieszczania się – nie powinno się jednak odmawiać prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego będącemu członkiem rodziny tego obywatela Unii, a to z uwagi na to, że w przeciwnym wypadku naruszona zostałaby skuteczność (effet utile) obywatelstwa Unii, jeżeli w konsekwencji takiej odmowy wspomniany obywatel Unii byłby w praktyce zmuszony do opuszczenia terytorium Unii rozpatrywanego jako całość, a co za tym idzie – zostałby pozbawiony możliwości skutecznego korzystania z istoty praw przysługujących mu w związku z posiadanym przez niego statusem [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo].

Jednakże odmowa przyznania prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego może podważyć skuteczność (effet utile) obywatelstwa Unii jedynie wówczas, jeżeli ów obywatel państwa trzeciego pozostaje z danym obywatelem Unii, będącym członkiem jego rodziny, w stosunku zależności, skutkiem czego ów obywatel Unii byłby zmuszony do towarzyszenia wspomnianemu obywatelowi państwa trzeciego oraz do opuszczenia terytorium Unii rozpatrywanego jako całość [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo].

Jak wynika z orzecznictwa Trybunału, przyznanie prawa pobytu na podstawie art. 20 TFUE należy oceniać w świetle intensywności stosunku zależności między danym obywatelem państwa trzeciego a obywatelem Unii będącym członkiem jego rodziny, przy czym ocena taka musi uwzględniać wszystkie okoliczności danej sprawy [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo].

W tym kontekście państwo członkowskie nie może, jeżeli spełnione są warunki określone w pkt 64–66 niniejszego wyroku, wydać decyzji nakazującej powrót wobec danego obywatela państwa trzeciego.

Po pierwsze bowiem, w takiej sytuacji art. 20 TFUE stoi na przeszkodzie temu, by temu obywatelowi państwa trzeciego odmówiono prawa pobytu, a także by zastosowano wobec niego środek w postaci wydalenia lub, szerzej, środek zobowiązujący go do powrotu do państwa trzeciego, jeżeli takie środki mogą prowadzić do pozbawienia danego obywatela Unii, ze względu na stosunek zależności istniejący między nim a wspomnianym obywatelem państwa trzeciego, skutecznego korzystania z praw przyznanych mu w związku ze statusem obywatela Unii [zob. podobnie wyroki: z dnia 13 września 2016 r., CS, C‑304/14, EU:C:2016:674, pkt 32; a także z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 65].

Po drugie, z orzecznictwa Trybunału wynika, że prawo pobytu przewidziane w art. 20 TFUE wynika bezpośrednio z prawa pierwotnego i powstaje w chwili spełnienia przesłanek uzasadniających przyznanie tego prawa pobytu, nawet przed złożeniem wniosku o przyznanie prawa pobytu (zob. podobnie wyrok z dnia 8 maja 2025 r., Stadt Wuppertal, C‑130/24, EU:C:2025:340, pkt 32, 33, 39).

Wynika z tego, że od chwili powstania stosunku zależności takiego jak ten, o którym mowa w pkt 65 niniejszego wyroku, danego obywatela państwa trzeciego nie można już postrzegać, jak długo trwa ten stosunek zależności, za nielegalnie przebywającego na terytorium danego państwa członkowskiego w rozumieniu art. 3 pkt 2 dyrektywy 2008/115. [zob. podobnie wyrok z dnia 8 maja 2018 r., K.A. i in. (Łączenie rodzin w Belgii), C‑82/16, EU:C:2018:308, pkt 89].

Tymczasem z art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej dyrektywy wynika, że państwo członkowskie może wydać decyzję nakazującą powrót wyłącznie wobec obywatela państwa trzeciego, który przebywa nielegalnie na jego terytorium (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2024 r., Kaduna, C‑244/24 i C‑290/24, EU:C:2024:1038, pkt 137, 138).

Z powyższego wynika, że właściwe organy krajowe powinny należycie uwzględnić art. 20 TFUE, gdy zamierzają wydać decyzję nakazującą powrót wobec obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywatela Unii.

W tym celu, chociaż to do państw członkowskich należy określenie szczegółowych zasad wykonywania art. 20 TFUE w ramach procedur powrotu, to jednak zasady te nie mogą podważać skuteczności (effet utile) tego artykułu [zob. analogicznie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo].

W tym względzie, zważywszy, że przeprowadzenie procedury powrotu wobec rodzica małoletniego obywatela Unii może, podobnie jak wydanie decyzji odmawiającej prawa pobytu temu rodzicowi, pozbawić tego obywatela Unii skutecznego korzystania z praw, które wywodzi on ze statusu przyznanego mu w art. 20 TFUE, wymogi proceduralne ciążące na właściwych organach krajowych w odniesieniu do rozpatrywania wniosków o wydanie dokumentu pobytowego można zastosować mutatis mutandis do postępowań w sprawie powrotu.

Wynika z tego, że w ramach takiego postępowania właściwe organy krajowe nie mają obowiązku systematycznego i z własnej inicjatywy badania istnienia stosunku zależności w rozumieniu art. 20 TFUE, gdyż to zainteresowana osoba powinna przedstawić informacje lub dowody pozwalające na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki stosowania tego artykułu [zob. analogicznie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo].

Jednakże w celu zapewnienia skuteczności (effet utile) art. 20 TFUE do organów krajowych przeprowadzających procedurę powrotu wobec obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywatela Unii należy dokonanie oceny, w szczególności na podstawie informacji i dowodów, które zainteresowany obywatel państwa trzeciego i obywatel Unii powinni móc swobodnie przedstawić, a także w razie potrzeby dokonując koniecznych sprawdzeń, czy między tymi osobami istnieje stosunek zależności taki jak opisany w pkt 65 niniejszego wyroku [zob. analogicznie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo].

W konsekwencji właściwe organy krajowe zamierzając na podstawie przepisów krajowych wydać decyzję nakazującą pobyt wobec obywatela państwa trzeciego, którego więzi rodzinne z obywatelem Unii są im znane, powinny upewnić się, w razie potrzeby poprzez zgromadzenie niezbędnych w tym celu informacji, że decyzja, którą wydają, nie będzie skutkować tym, że ten obywatel Unii zostanie faktycznie zmuszony do opuszczenia terytorium Unii rozpatrywanego jako całość. W tym celu organy te powinny w szczególności zweryfikować ewentualne istnienie między zainteresowanymi osobami stosunku zależności takiego jak opisany w pkt 65 niniejszego wyroku [zob. analogicznie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 71, 72].

W drugiej kolejności, niezależnie od wymogów wynikających z art. 20 TFUE, przy wdrażaniu dyrektywy 2008/115 państwa członkowskie powinny, stosownie do art. 5 tej dyrektywy, z jednej strony, należycie uwzględnić dobro dziecka, życie rodzinne i stan zdrowia danego obywatela państwa trzeciego, a z drugiej strony, przestrzegać zasady non-refoulement. Interesy te i ta zasada powinny zostać należycie uwzględnione na wszystkich etapach procedury powrotu, w szczególności w chwili wydania decyzji nakazującej powrót [zob. podobnie wyroki: z dnia 22 listopada 2022 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Wydalenie–Marihuana lecznicza), C‑69/21, EU:C:2022:913, pkt 91; z dnia 4 września 2025 r., Adrar, C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647, pkt 79].

Państwo członkowskie nie może zatem wydać decyzji nakazującej powrót bez uwzględnienia istotnych aspektów związanych z jego życiem rodzinnym, o którym wspomniał on w uzasadnieniu wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt [zob. podobnie wyrok z dnia 8 maja 2018 r., K.A. i in. (Łączenie rodzin w Belgii), C‑82/16, EU:C:2018:308, pkt 104].

Ponadto w przypadku gdy właściwe organy krajowe zamierzają wydać decyzję nakazującą powrót wobec rodzica małoletniego, do organów tych należy dokonanie ogólnej i pogłębionej oceny sytuacji tego małoletniego z należytym uwzględnieniem dobra dziecka [zob. podobnie wyroki: z dnia 14 stycznia 2021 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Powrót małoletniego bez opieki), C‑441/19, EU:C:2021:9, pkt 60; z dnia 11 marca 2021 r., État belge (Powrót rodzica małoletniego), C‑112/20, EU:C:2021:197, pkt 33].

W świetle całości powyższych rozważań odpowiedź na pytanie pierwsze powinna brzmieć następująco: art. 20 TFUE i art. 5 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie wydaniu przez organy państwa członkowskiego decyzji nakazującej powrót wobec obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywateli Unii – obywateli tego państwa członkowskiego, którzy nigdy nie skorzystali z przysługującej im swobody przemieszczania się – przy czym owe organy nie zbadały wcześniej skutków takiej decyzji dla życia rodzinnego tego obywatela państwa trzeciego oraz dla sytuacji jego małoletnich dzieci, jeżeli wspomniane organy posiadają informacje na temat istnienia więzi rodzinnych między danym obywatelem państwa trzeciego a obywatelem Unii.

W przedmiocie pytania piątego

Poprzez pytanie piąte, które należy zbadać w drugiej kolejności, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 20 TFUE w związku z art. 7, 24 i 47 Karty oraz ogólną zasadą dobrej administracji należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez sąd najwyższy tego państwa członkowskiego, które wykluczają możliwość powołania się na ten art. 20 przeciwko decyzji nakazującej powrót lub w toku procedury powrotu, jeżeli:

– na prawo pobytu na podstawie wspomnianego art. 20 lub na stosunek zależności powołano się po raz pierwszy na etapie postępowania sądowego, gdy więzi rodzinne między danym obywatelem państwa trzeciego a obywatelem Unii były już znane właściwym organom; albo

– okoliczności faktyczne istotne dla zastosowania art. 20 zostały ujawnione po raz pierwszy w toku postępowania sądowego;

– albo, procedura powrotu została poprzedzona decyzją odmawiającą prawa pobytu w danym państwie członkowskim.

Co się tyczy, po pierwsze, przypadku braku powołania się na prawo pobytu na podstawie art. 20 TFUE lub stosunku zależności w toku postępowania administracyjnego, należy podkreślić, że na obywatelu państwa trzeciego, wobec którego toczy się procedura powrotu, ciąży obowiązek lojalnej współpracy, na podstawie którego powinien on niezwłocznie powiadomić właściwy organ krajowy o wszelkich istotnych zmianach dotyczących swojego życia rodzinnego (zob. podobnie wyrok z dnia 4 września 2025 r., Adrar, C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647, pkt 83 i przytoczone tam orzecznictwo).

Jednakże, jak wynika z pkt 73–77 niniejszego wyroku, jeżeli właściwe organy krajowe posiadają informacje na temat istnienia więzi rodzinnych między danym obywatelem państwa trzeciego a obywatelem Unii, organy te nie mogą wydać decyzji nakazującej powrót uprzedniego zbadania, dokonując w razie potrzeby koniecznych sprawdzeń, czy art. 20 TFUE nie stoi na przeszkodzie wydaniu takiej decyzji.

W takiej sytuacji okoliczność, że ów obywatel państwa trzeciego nie powołał się konkretnie przed tymi organami nz istotąa art. 20 TFUE, nie może zwolnić ich z obowiązku przeprowadzenia takiej weryfikacji lub umożliwić im wydania decyzji nakazującej powrót, jeżeli po zakończeniu tej weryfikacji stwierdzą one, że przesłanki określone w pkt 64–66 niniejszego wyroku są spełnione [zob. analogicznie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 73].

W związku z tym, w świetle jasnego i bezwarunkowego charakteru obowiązków ciążących w ten sposób na właściwych organach krajowych, obowiązki te należy uznać za bezpośrednio skuteczne, w związku z czym dany obywatel państwa trzeciego powinien mieć możliwość powołania się przed sądem krajowym, w ramach skutecznego środka odwoławczego wymaganego na podstawie art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115 i art. 47 Karty, na ewentualne naruszenie tych obowiązków, nawet jeśli nie powołał się przed tymi organami na prawo pobytu na podstawie art. 20 TFUE lub na stosunek zależności.

Po drugie, co się tyczy ewentualnych okoliczności faktycznych ujawnionych po raz pierwszy w toku postępowania sądowego, należy przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż w celu uniknięcia sytuacji, w której małoletni obywatel Unii zostałby pozbawiony skutecznego korzystania z praw, które wywodzi ze statusu przyznanego mu w art. 20 TFUE, do sądów krajowych, które mają orzec w przedmiocie odmowy prawa pobytu, należy uwzględnienie okoliczności faktycznych zaistniałych po wydaniu decyzji administracyjnej [zob. podobnie wyrok z dnia 22 czerwca 2023 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Będąca obywatelką Tajlandii matka małoletniego dziecka będącego obywatelem Niderlandów), C‑459/20, EU:C:2023:499, pkt 52].

Biorąc pod uwagę, że przeprowadzenie procedury powrotu może również pozbawić małoletniego obywatela Unii możliwości skutecznego korzystania z praw, które wywodzi on ze statusu przyznanego mu w art. 20 TFUE, rozwiązanie to powinno mieć również zastosowanie przy rozpatrywaniu skargi od decyzji nakazującej powrót.

Należy ponadto stwierdzić, że jeśli chodzi o środek w postaci wydalenia wydany wobec obywatela państwa członkowskiego ze względów porządku publicznego, Trybunał orzekł, że prawo Unii sprzeciwia się praktyce krajowej, zgodnie z którą sądy krajowe nie powinny brać pod uwagę okoliczności faktycznych zaistniałych po zastosowaniu tego środka (zob. podobnie wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., Orfanopoulos i Oliveri, C‑482/01 i C‑493/01, EU:C:2004:262, pkt 82).

Wynika z tego, że sąd krajowy, do którego wniesiono skargę na decyzję nakazującą powrót, powinien uwzględnić okoliczności faktyczne istotne dla stosowania art. 20 TFUE ujawnione po raz pierwszy w toku postępowania sądowego.

Po trzecie, co się tyczy znaczenia istnienia uprzedniej decyzji o pobycie, należy podkreślić, że z uwagi na to, iż to do państw członkowskich należy określenie szczegółowych zasad wykonania art. 20 TFUE w ramach procedury powrotu, mogą one określić te zasady, starając się zagwarantować, że prawo danego obywatela państwa trzeciego do uwzględnienia jego sytuacji rodzinnej przed wydaniem decyzji nakazującej powrót nie będzie służyć wznawianiu postępowania administracyjnego w nieskończoność [zob. podobnie wyrok z dnia 8 maja 2018 r., K.A. i in. (Łączenie rodzin w Belgii), C‑82/16, EU:C:2018:308, pkt 105].

W szczególności państwo członkowskie może postanowić, że właściwe organy krajowe powinny brać pod uwagę ustalenia dotyczące sytuacji rodzinnej danej osoby dokonane podczas rozpatrywania wniosku o wydanie dokumentu pobytowego, bez konieczności ponownego badania całej tej sytuacji od nowa.

Niemniej jednak, po pierwsze, istnienie decyzji odmawiającej prawa pobytu nie może mieć decydującego charakteru dla celów stosowania art. 20 TFUE w toku procedury powrotu w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, w której właściwe organy krajowe wydały tę decyzję, nie oceniając w żaden sposób, czy artykuł ten ma zastosowanie, podczas gdy posiadały one informacje na temat istnienia więzi rodzinnych między danym obywatelem państwa trzeciego a obywatelem Unii.

Po drugie, z orzecznictwa Trybunału dotyczącego pobytu wynika, że właściwe organy krajowe powinny uwzględnić sytuację, jaka ma miejsce w chwili, gdy mają wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie stosowania art. 20 TFUE [zob. podobnie wyrok z dnia 22 czerwca 2023 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Będąca obywatelką Tajlandii matka małoletniego dziecka będącego obywatelem Niderlandów), C‑459/20, EU:C:2023:499, pkt 52]. Ponadto, jak przypomniano w pkt 69 niniejszego wyroku, prawo pobytu na podstawie art. 20 TFUE powstaje z chwilą spełnienia przesłanek uzasadniających jego przyznanie, niezależnie od postępowań prowadzonych w celu uzyskania uznania tego prawa.

Z informacji przedstawionych w poprzednim punkcie niniejszego wyroku wynika, że w sytuacji, w której decyzja odmawiająca prawa pobytu i decyzja nakazująca powrót nie zostały wydane jednocześnie, w szczególności w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, w której od wydania tych decyzji upłynął znaczny okres, właściwe organy krajowe powinny w każdym razie uwzględnić w toku procedury powrotu ewentualne nowe okoliczności istotne dla celów stosowania art. 20 TFUE i że nie mogą one zatem opierać się wyłącznie, w celu wykluczenia tego zastosowania, na fakcie, że prawo pobytu zostało wcześniej odmówione, nawet jeśli odmowa ta została wydana z należytym uwzględnieniem tego artykułu.

W konsekwencji odpowiedź na pytanie piąte powinna brzmieć następująco: art. 20 TFUE w związku z art. 7, 24 i 47 Karty oraz ogólną zasadą dobrej administracji należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez sąd najwyższy tego państwa członkowskiego, które wykluczają możliwość powołania się na ten art. 20 przeciwko decyzji nakazującej powrót lub w toku procedury powrotu, jeżeli:

W przedmiocie pytania drugiego

Poprzez pytanie drugie, które należy zbadać w trzeciej kolejności, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 20 TFUE oraz art. 5, 12 i 13 dyrektywy 2008/115 w związku z art. 7 i 24 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, które zobowiązują organy tego państwa członkowskiego, ze względów bezpieczeństwa narodowego, do wydania decyzji nakazującej powrót wobec obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywateli Unii – obywateli tego państwa członkowskiego, którzy nigdy nie skorzystali z przysługującej im swobody przemieszczania się – wyłącznie na podstawie pozbawionej uzasadnienia wiążącej opinii, wydanej przez organ pełniący wyspecjalizowane funkcje w zakresie bezpieczeństwa narodowego, bez dogłębnego zbadania wszystkich indywidualnych okoliczności i poszanowania zasady proporcjonalności.

W pierwszej kolejności – z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że państwa członkowskie mogą pod pewnymi warunkami odstąpić od pochodnego prawa pobytu wynikającego z art. 20 TFUE w odniesieniu do członka rodziny obywatela Unii takiego jak ten, o którym mowa w pkt 64 niniejszego wyroku, w celu zapewnienia utrzymania porządku publicznego lub ochrony bezpieczeństwa publicznego. Może tak być w przypadku, gdy dany obywatel państwa trzeciego stanowi faktyczne, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego lub narodowego [zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo].

Jednakże odmowa prawa pobytu oparta na tej podstawie może wynikać jedynie z konkretnej oceny wszystkich istotnych okoliczności danego przypadku, dokonywanej w świetle zasady proporcjonalności, praw podstawowych, których poszanowanie zapewnia Trybunał, oraz, w stosownym przypadku, najlepszego interesu dziecka danego obywatela państwa trzeciego [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo].

Z rozważań zawartych w pkt 72 i 73 niniejszego wyroku wynika, że wymóg ten obowiązuje również w toku procedury powrotu prowadzonej wobec obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywateli Unii – obywateli odnośnego państwa członkowskiego, którzy nigdy nie skorzystali z przysługującej im swobody przemieszczania się. Trybunał orzekł już zresztą, że wymóg ten powinien być przestrzegany w postępowaniu dotyczącym stosowania art. 20 TFUE, w którym przedmiotem sporu nie jest decyzja odmawiająca prawa pobytu, lecz środek w postaci wydalenia (zob. podobnie wyrok z dnia 13 września 2016 r., CS, C‑304/14, EU:C:2016:674, pkt 40, 41).

Ponadto, gdy państwa członkowskie zamierzają wydać decyzję nakazującą powrót ze względów bezpieczeństwa narodowego, są one nadal zobowiązane do przestrzegania art. 5 dyrektywy 2008/115 oraz art. 7 i 24 Karty.

Tymczasem, jak wskazuje motyw 6 tej dyrektywy, decyzje podejmowane na jej podstawie powinny być podejmowane indywidualnie, na podstawie obiektywnych kryteriów, w związku z czym przed wydaniem takiej decyzji nakazującej powrót właściwe organy krajowe powinny wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności istotne do celów stosowania tych artykułów, a w szczególności sytuację rodzinną danego obywatela państwa trzeciego. Owe organy krajowe powinny ponadto zapewnić poszanowanie zasady proporcjonalności na każdym etapie procedury powrotu (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 czerwca 2015 r., Zh. i O., C‑554/13, EU:C:2015:377, pkt 49; a także z dnia 1 sierpnia 2025 r., Al Hoceima i Boghni, C‑636/23 i C‑637/23, EU:C:2025:603, pkt 77).

W związku z tym, o ile prawo Unii nie określa, który organ powinien przeprowadzić tę ocenę, o której mowa w pkt 99 i 101 niniejszego wyroku, o tyle jednak decyzja nakazująca powrót, oparta na względach bezpieczeństwa narodowego, może zostać wydana dopiero po przeprowadzeniu takiej oceny.

W drugiej kolejności art. 12 ust. 1 dyrektywy 2008/115 przewiduje, że decyzje nakazujące powrót wydawane są w formie pisemnej i zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis ten pozwala jednak na ograniczenie uzasadnienia faktycznego, jeżeli prawo krajowe pozwala na ograniczenie prawa do informacji, w szczególności w celu ochrony bezpieczeństwa narodowego.

Biorąc pod uwagę, że prawo Unii nie zawiera normy określającej w sposób precyzyjny konkretne szczegółowe zasady dotyczące takiego ograniczenia, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej państw członkowskich określenie tych zasad należy do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, pod warunkiem jednak, że nie będą one mniej korzystne od zasad dotyczących podobnych sytuacji wewnętrznych (zasada równoważności) i nie i nie będą czyniły wykonywania uprawnień przyznanych przez porządek prawny Unii w praktyce niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zasada skuteczności) [zob. analogicznie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo].

W tym względzie należy również przypomnieć, że państwa członkowskie, stosując prawo Unii, są zobowiązane do zapewnienia poszanowania zarówno wymogów wynikających z ogólnej zasady dobrej administracji, jak i prawa do skutecznego środka prawnego ustanowionego w art. 47 akapit pierwszy Karty [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo].

Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika następnie, że skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej w art. 47 akapit pierwszy Karty wymaga, by zainteresowany miał możliwość zapoznania się z powodami wydanej wobec niego decyzji, czy to poprzez lekturę samej decyzji, czy to poprzez powiadomienie go o tych powodach na jego żądanie, bez uszczerbku dla uprawnienia właściwego sądu do zażądania podania tych powodów od danego organu, co pozwoli zainteresowanemu na obronę swoich praw w najlepszych możliwych warunkach oraz na podjęcie w sposób w pełni świadomy decyzji, czy celowe jest wniesienie sprawy do właściwego sądu, a sądowi w pełni umożliwi dokonanie kontroli zgodności z prawem [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo].

Niemniej jednak należy przypomnieć, że prawa określone w art. 47 Karty nie mają charakteru bezwzględnego i że wynikający z nich obowiązek uzasadnienia może zatem zostać ograniczony, w ramach określonych w art. 12 ust. 1 dyrektywy 2008/115, na podstawie wyważenia między z jednej strony prawem do dobrej administracji i prawem do skutecznego środka odwoławczego osoby zainteresowanej, a z drugiej strony interesami powołanymi dla uzasadnienia nieujawnienia tej osobie elementów akt sprawy, w szczególności gdy interesy te dotyczą bezpieczeństwa narodowego (zob. analogicznie wyrok z dnia 22 września 2022 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i in., C‑159/21, EU:C:2022:708, pkt 50).

Wyważenie to nie może jednak prowadzić, z uwagi na konieczność przestrzegania art. 47 Karty, do pozbawienia wszelkiej skuteczności prawa do obrony osoby zainteresowanej i do pozbawienia znaczenia prawa do środka odwoławczego przewidzianego w art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115, w szczególności poprzez niepowiadomienie tej osoby, lub w stosownym przypadku jej przedstawiciela, co najmniej o istocie powodów, na których opiera się wydana wobec niej decyzja (zob. analogicznie wyrok z dnia 22 września 2022 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság i in., C‑159/21, EU:C:2022:708, pkt 51).

Z powyższych rozważań, dotyczących zarówno wymogu uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności do celów stosowania art. 20 TFUE, jak i obowiązku uzasadnienia decyzji nakazujących powrót, wynika, że organ krajowy właściwy w dziedzinie pobytu nie może skutecznie ograniczyć się do wykonania pozbawionej uzasadnienia decyzji wydanej przez inny organ krajowy, który nie zastosował się do tego wymogu, i podjąć na tej jedynej podstawie decyzji nakazującej powrót, ze względów bezpieczeństwa narodowego, wobec obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywateli Unii – obywateli tego państwa członkowskiego, którzy nigdy nie skorzystali z przysługującej im swobody przemieszczania się [zob. analogicznie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo].

Stwierdzenie to w żaden sposób nie wyklucza możliwości, że niektóre z informacji wykorzystanych przez właściwy organ do przeprowadzenia oceny, o której mowa w pkt 99 i 101 niniejszego wyroku, mogą zostać podane do wiadomości przez organy pełniące wyspecjalizowane funkcje w zakresie bezpieczeństwa narodowego, z ich własnej inicjatywy lub na wniosek tego organu [zob. analogicznie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 83 i przytoczone tam orzecznictwo].

Podobnie wspomniane stwierdzenie nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie powierzyło organowi pełniącemu wyspecjalizowane funkcje związane z bezpieczeństwem narodowym uprawnienie do wydania opinii nakazującej w sposób wiążący wydanie takiej decyzji nakazującej powrót, pod warunkiem że organ ten wywiąże się z obowiązku uzasadnienia i że może wydać taką opinię dopiero po należytym uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności, o których mowa w pkt 99 i 101 niniejszego wyroku [zob. analogicznie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 84 i przytoczone tam orzecznictwo].

W świetle całości powyższych rozważań odpowiedź na pytanie drugie powinna brzmieć następująco: art. 20 TFUE oraz art. 5, 12 i 13 dyrektywy 2008/115 w związku z art. 7 i 24 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, które zobowiązują organy tego państwa członkowskiego, ze względów bezpieczeństwa narodowego, do wydania decyzji nakazującej powrót wobec obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywateli Unii – obywateli tego państwa członkowskiego, którzy nigdy nie skorzystali z przysługującej im swobody przemieszczania się – wyłącznie na podstawie pozbawionej uzasadnienia wiążącej opinii, wydanej przez organ pełniący wyspecjalizowane funkcje w zakresie bezpieczeństwa narodowego, bez dogłębnego zbadania wszystkich indywidualnych okoliczności i poszanowania zasady proporcjonalności.

W przedmiocie pytań trzeciego, czwartego, szóstego i siódmego

Poprzez pytania trzecie, czwarte, szóste i siódme, które należy rozpatrzyć łącznie i w czwartej kolejności, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 12 i 13 dyrektywy 2008/115 w związku z art. 1, 5 i 11 tej dyrektywy, art. 20 TFUE, ogólną zasadą dobrej administracji oraz art. 5, 7, 24 i 47 Karty, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez sąd najwyższy tego państwa członkowskiego, które przewidują, że w przypadku gdy decyzja nakazująca powrót i decyzja o zakazie wjazdu wydane wobec obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywateli Unii – obywateli tego państwa członkowskiego, którzy nigdy nie skorzystali z przysługującej im swobody przemieszczania się – opierają się na informacjach, których ujawnienie zagrażałoby bezpieczeństwu narodowemu wspomnianego państwa członkowskiego, ów obywatel państwa trzeciego może uzyskać dostęp do tych informacji wyłącznie po uzyskaniu upoważnienia, nie jest informowany nawet o istocie powodów, na których opierają się takie decyzje, i w żadnym wypadku nie może wykorzystywać do celów postępowania administracyjnego lub sądowego informacji, do których uzyskał w stosownym przypadku dostęp, lecz właściwy sąd powinien zwrócić się do prokuratora o interwencję w celu ochrony praw tego obywatela państwa trzeciego.

Na wstępie należy stwierdzić, że ponieważ pytania trzecie, czwarte, szóste i siódme odnoszą się wyłącznie do postępowania, jakie należy przeprowadzić przed właściwymi organami krajowymi i sądami krajowymi w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, art. 1 i 11 dyrektywy 2008/115 oraz art. 5, 7 i 24 Karty nie mają znaczenia dla udzielenia odpowiedzi na te pytania.

Jak wskazano w pkt 104 niniejszego wyroku, art. 12 ust. 1 dyrektywy 2008/115 przewiduje, że decyzje nakazujące powrót t oraz decyzje o zakazie wjazdu wydawane są w formie pisemnej i zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne.

Artykuł 13 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje, że dany obywatel państwa trzeciego ma możliwość skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych, aby zaskarżyć takie decyzje przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności.

Przepisy te nie zawierają jednak żadnej wskazówki co do zasad dostępu do akt dotyczących postępowania w sprawie powrotu. Ponadto, jak wskazano w pkt 104 i 105 niniejszego wyroku, o ile art. 12 ust. 1 wspomnianej dyrektywy pozwala na ograniczenie informacji dotyczących uzasadnienia faktycznego, jakie powinno być zawarte w decyzjach dotyczących powrotu, jeżeli prawo krajowe pozwala na ograniczenie prawa do informacji, w szczególności w celu ochrony bezpieczeństwa narodowego, o tyle prawo Unii nie zawiera szczególnego przepisu określającego konkretne szczegółowe zasady dotyczące takiego ograniczenia.

Wynika z tego, że konkretne szczegółowe zasady procedur ustanowionych w dziedzinie dostępu danego obywatela państwa trzeciego do akt dotyczących procedury powrotu oraz do uzasadnienia decyzji nakazującej powrót i decyzji o zakazie wjazdu, w sytuacji gdy decyzje te opierają się na informacjach, których ujawnienie zagrażałoby bezpieczeństwu narodowemu danego państwa członkowskiego, należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, w granicach wynikających z zasad i prawa przypomnianych w pkt 105 i 106 niniejszego wyroku.

Wynika z tego w szczególności, że poszanowanie prawa do obrony zainteresowanej osoby powinno być zagwarantowane zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i ewentualnego postępowania sądowego [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 88 i przytoczone tam orzecznictwo].

W tym względzie, co się tyczy w pierwszej kolejności postępowania administracyjnego, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że poszanowanie prawa do obrony oznacza, iż adresat decyzji, która ma istotny wpływ na jego interesy, musi mieć możliwość przedstawienia w sposób skuteczny swojego stanowiska odnośnie do elementów, na których organy administracyjne państw członkowskich zamierzają oprzeć swoje decyzje, gdy podejmują one środki wchodzące w zakres stosowania prawa Unii [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo].

Wymóg ten ma w szczególności na celu, w ramach postępowania w sprawie powrotu, takiego jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, umożliwienie właściwemu organowi wywiązania się z ciążącego na nim obowiązku wypowiedzenia się w przedmiocie ewentualnego wydania decyzji nakazującej powrót i decyzji o zakazie wjazdu poprzez dokonanie z pełną znajomością rzeczy indywidualnej oceny wszystkich istotnych okoliczności, co wymaga, aby adresat tych decyzji mógł skorygować błąd lub podnieść takie elementy dotyczące jego sytuacji osobistej, które przemawiają za tym, aby decyzje te zostały wydane, nie zostały wydane lub miały taką czy inną treść [zob. analogicznie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo].

Wspomniany wymóg ma bardziej ogólnie na celu, przy wszczynaniu procedury powrotu, przyczynienie się do przestrzegania obowiązków nałożonych w art. 5 dyrektywy 2008/115 poprzez zagwarantowanie, że dany obywatel państwa trzeciego będzie mógł przedstawić swoje stanowisko na temat konkretnych skutków tych obowiązków wobec niego [zob. podobnie wyroki: z dnia 8 maja 2018 r., K.A. i in. (Łączenie rodzin w Belgii), C‑82/16, EU:C:2018:308, pkt 103; a także z dnia 14 stycznia 2021 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Powrót małoletniego bez opieki), C‑441/19, EU:C:2021:9, pkt 59].

Ponieważ wymóg ten zakłada, że ów obywatel państwa trzeciego ma, w stosownym przypadku za pośrednictwem przedstawiciela, konkretną możliwość zapoznania się z informacjami, na których organ administracyjny zamierza oprzeć swoją decyzję, poszanowanie prawa do obrony wiąże się z prawem dostępu do wszystkich elementów akt sprawy w trakcie postępowania administracyjnego [zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 91 i przytoczone tam orzecznictwo].

Co się tyczy w drugiej kolejności postępowania sądowego, poszanowanie prawa do obrony oznacza, że skarżący może uzyskać dostęp nie tylko do uzasadnienia wydanej wobec niego decyzji, lecz również do wszystkich elementów akt sprawy, na których oparła się administracja, aby móc skutecznie ustosunkować się do tych elementów [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 92 i przytoczone tam orzecznictwo].

Ponadto zasada kontradyktoryjności, stanowiąca część prawa do obrony, o którym mowa w art. 47 Karty, oznacza, że strony postępowania powinny mieć prawo do zapoznania się z wszystkimi dokumentami lub uwagami przedłożonymi sądowi w celu wpłynięcia na jego decyzję oraz do ustosunkowania się do nich, co oznacza, że osoba, której dotyczy decyzja nakazująca powrót i decyzja o zakazie wjazdu, powinna mieć możliwość zapoznania się z elementami akt sprawy, które są udostępniane sądowi powołanemu do rozpoznania środka odwoławczego od tej decyzji [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 93 i przytoczone tam orzecznictwo].

Należy jednak przypomnieć, że prawo do obrony nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem prawo dostępu do akt sprawy, które jest z nim związane, może być ograniczone, na podstawie wyważenia między z jednej strony prawem do dobrej administracji i prawem do skutecznego środka odwoławczego osoby zainteresowanej, a z drugiej strony interesami powołanymi dla uzasadnienia nieujawnienia tej osobie elementów akt sprawy, w szczególności gdy interesy te dotyczą bezpieczeństwa narodowego [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 94 i przytoczone tam orzecznictwo].

Wyważenie to nie może jednak prowadzić, z uwagi na konieczność przestrzegania art. 47 Karty, do pozbawienia wszelkiej skuteczności prawa do obrony osoby zainteresowanej i do pozbawienia znaczenia prawa do środka prawnego wynikającego z tego art. 47, w szczególności poprzez niepowiadomienie tej osoby o istocie powodów, na których opiera się wydana wobec niej decyzja [zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 95 i przytoczone tam orzecznictwo].

Wspomniane wyważenie może natomiast prowadzić do tego, że niektóre elementy akt sprawy nie zostaną podane do wiadomości osobie zainteresowanej, jeżeli ujawnienie tych elementów może w sposób bezpośredni i konkretny zagrozić bezpieczeństwu narodowemu danego państwa członkowskiego w zakresie, w jakim może narazić na niebezpieczeństwo życie, zdrowie lub wolność ludzi lub ujawnić specyficzne metody śledcze stosowane przez organy pełniące wyspecjalizowane funkcje w zakresie bezpieczeństwa narodowego i w ten sposób utrudnić, a nawet uniemożliwić tym organom wykonywanie ich zadań w przyszłości [zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 96 i przytoczone tam orzecznictwo].

W związku z tym, o ile państwa członkowskie mogą, gdy wymaga tego bezpieczeństwo narodowe, nie przyznać zainteresowanej osobie bezpośredniego dostępu do całości jej akt w ramach postępowania w sprawie powrotu takiego jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, w szczególności ograniczyć na podstawie art. 12 ust. 1 dyrektywy 2008/115 informacje dotyczące uzasadnienia faktycznego decyzji wydanych wobec tej osoby, o tyle nie mogą one, nie naruszając przy tym zasady skuteczności, ogólnej zasady dobrej administracji i prawa do skutecznego środka odwoławczego, stawiać tej osoby w sytuacji, w której a nie byłaby ona w stanie skutecznie zapoznać się, w stosownym wypadku w ramach szczególnej procedury mającej na celu ochronę bezpieczeństwa narodowego, z istotą decydujących informacji zawartych w tych aktach [zob. analogicznie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 97 i przytoczone tam orzecznictwo].

W tym kontekście należy przede wszystkim stwierdzić, że w przypadku ograniczenia ujawnienia informacji zawartych w aktach sprawy ze względów bezpieczeństwa narodowego poszanowanie prawa do obrony osoby zainteresowanej nie jest zapewnione w sposób wystarczający poprzez umożliwienie tej osobie uzyskania, pod pewnymi warunkami, upoważnienia do dostępu do tych informacji, któremu towarzyszy całkowity zakaz wykorzystywania uzyskanych w ten sposób informacji do celów postępowania administracyjnego lub ewentualnego postępowania sądowego [zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 98 i przytoczone tam orzecznictwo].

Następnie uprawnienie właściwego sądu do dostępu do całości akt sprawy nie może zastąpić możliwości dostępu przez osobę zainteresowaną do informacji zawartych w aktach tej sprawy, ponieważ poszanowanie prawa do obrony oznacza, że osoba ta, w stosownym przypadku za pośrednictwem przedstawiciela, może powoływać się na swoje interesy, wyrażając swoje stanowisko na temat tych okoliczności [zob. podobnie wyroki: z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 99; a także z dnia 29 lipca 2024 r., protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, pkt 95 i przytoczone tam orzecznictwo]

Wreszcie mechanizm taki jak opisany przez sąd odsyłający, oparty na interwencji prokuratora w interesie danego obywatela państwa trzeciego, przy czym prokurator ten nie może sam podać do wiadomości informacji, do których będzie miał dostęp temu obywatelowi państwa trzeciego, nie może spełnić wymogów wynikających z art. 47 Karty.

Taki mechanizm nie pozwala bowiem w żaden sposób zagwarantować, że prokurator przedstawi stanowisko danego obywatela państwa trzeciego na temat istotnych elementów akt sprawy, ponieważ ów obywatel państwa trzeciego nie dysponuje informacjami na temat tych elementów, a prokurator nie jest zobowiązany do konsultowania się ze wspomnianym obywatelem państwa trzeciego lub do stosowania się do ewentualnych poleceń wydanych przez tego obywatela.

Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że powiadomienie o istocie powodów, na których opiera się rozpatrywana decyzja, o której mowa w pkt 130 niniejszego wyroku, powinno zostać zapewnione wobec samego adresata tej decyzji. (zob. podobnie wyroki: z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, pkt 65; z dnia 29 lipca 2024 r., protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, pkt 88).

Trybunał uznał zresztą, że uregulowania krajowe, w ramach którego adwokat może mieć dostęp do informacji niejawnych stanowiących podstawę decyzji, ale nie jest uprawniony do ujawnienia jej treści swojemu klientowi, nie jest wystarczające do zapewnienia przestrzegania art. 47 Karty (zob. podobnie wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, pkt 95).

Z powyższego wynika, że odpowiedź na pytania trzecie, czwarte, szóste i siódme powinna brzmieć następująco: art. 12 i 13 dyrektywy 2008/115 w związku z art. 1, 5 i 11 tej dyrektywy, art. 20 TFUE, ogólną zasadą dobrej administracji oraz art. 5, 7, 24 i 47 Karty, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez sąd najwyższy tego państwa członkowskiego, które przewidują, że w przypadku gdy decyzja nakazująca powrót i decyzja o zakazie wjazdu wydane wobec obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywateli Unii – obywateli tego państwa członkowskiego, którzy nigdy nie skorzystali z przysługującej im swobody przemieszczania się – opierają się na informacjach, których ujawnienie zagrażałoby bezpieczeństwu narodowemu wspomnianego państwa członkowskiego, ów obywatel państwa trzeciego może uzyskać dostęp do tych informacji wyłącznie po uzyskaniu upoważnienia, nie jest informowany nawet o istocie powodów, na których opierają się takie decyzje, i w żadnym wypadku nie może wykorzystywać do celów postępowania administracyjnego lub sądowego informacji, do których uzyskał w stosownym przypadku dostęp, lecz właściwy sąd powinien zwrócić się do prokuratora o interwencję w celu ochrony praw tego obywatela państwa trzeciego.

W przedmiocie pytania dziewiątego

Poprzez pytanie dziewiąte, które należy zbadać w piątej kolejności, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy ogólną zasadę dobrej administracji i art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, które przewidują, że organ pełniący wyspecjalizowane funkcje w zakresie bezpieczeństwa narodowego może, jeżeli uzna, że samo ujawnienie istoty powodów, na których opiera się decyzja nakazująca powrót, mogłoby zagrozić bezpieczeństwu narodowemu, odmówić jakiegokolwiek ujawnienia tych powodów obywatelowi państwa trzeciego, którego dotyczy ta decyzja.

Jak wynika z pkt 130 niniejszego wyroku, zasada skuteczności, ogólna zasada dobrej administracji i art. 47 Karty stoją na przeszkodzie temu, aby sąd krajowy rozpatrujący skargę na decyzję nakazującą powrót mógł oddalić ten środek odwoławczy, opierając się w decydujący sposób na elementach akt sprawy, których istotna treść nie została podana do wiadomości zainteresowanej osobie.

Prawdą jest, że zasady dotyczące nadawania i znoszenia klauzuli niejawności informacji na podstawie przepisów krajowych oraz zasady ujawniania informacji niejawnych nie są przedmiotem harmonizacji w drodze aktu Unii [zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 103 i przytoczone tam orzecznictwo].

Niemniej jednak w przypadku gdy decyzja nakazująca powrót opiera się na informacjach niejawnych, zasady te powinny być stosowane z poszanowaniem ogólnej zasady dobrej administracji i art. 47 Karty [zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 105 i przytoczone tam orzecznictwo].

Otóż Trybunał orzekł, że w celu uniknięcia, z przyczyn związanych z bezpieczeństwem państwa, w wyjątkowych przypadkach, pełnego i dokładnego powiadomienia zainteresowanego o powodach stanowiących podstawę decyzji w sprawie pobytu, państwa członkowskie mogą przewidzieć metody oraz normy proceduralne pozwalające na pogodzenie z jednej strony prawnie uzasadnionych względów bezpieczeństwa państwa w odniesieniu do charakteru i źródeł informacji branych pod uwagę przy wydawaniu danej decyzji, a z drugiej strony konieczności zagwarantowania stronie w wystarczającym stopniu przestrzegania jej uprawnień procesowych, takich jak prawo do bycia wysłuchanym oraz zasada kontradyktoryjności [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 107 i przytoczone tam orzecznictwo].

Trybunał uznał za zgodny z art. 47 Karty system, w którym właściwy sąd może zapoznać się zarówno ze wszystkimi powodami, jak i odnośnymi dowodami, w oparciu o które dana decyzja została wydana, lecz może również sprawdzić, czy przywołane przez właściwy organ krajowy powody związane z bezpieczeństwem państwa rzeczywiście stoją na przeszkodzie pełnemu powiadomieniu o tych powodach i dowodach [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 108 i przytoczone tam orzecznictwo].

Co się tyczy sądowej kontroli tych powodów, Trybunał uznał, że dla zapewnienia przestrzegania art. 47 Karty wystarczające jest, aby właściwy sąd mógł, w przypadku gdy uzna, że powody te nie są zasadne, umożliwić organowi krajowemu powiadomienie zainteresowanego o brakujących powodach i dowodach ([wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 109 i przytoczone tam orzecznictwo].

W takim przypadku, jeżeli właściwy organ krajowy zdecyduje, by nie powiadamiać o wszystkich odnośnych powodach i dowodach, właściwy sąd powinien, w celu zastosowania się do art. 47 Karty, przeprowadzić badanie zgodności z prawem danej decyzji wyłącznie na podstawie powodów i dowodów, które zostały podane do wiadomości [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 110 i przytoczone tam orzecznictwo].

Trybunał uznał natomiast, że gdy właściwy sąd stwierdzi, że powody, na które powołuje się właściwy organ krajowy, stoją na przeszkodzie pełnemu powiadomieniu o tych powodach i dowodach, sąd ten może wziąć pod uwagę te powody i dowody, dokonując odpowiedniego wyważenia istotnych wymogów; Trybunał zauważył, że gdy sąd ten zamierza postąpić w taki sposób, powinien on czuwać nad tym, by zainteresowany został powiadomiony o istocie powodów stanowiących podstawę danej decyzji w sposób należycie uwzględniający niezbędną poufność dowodów [wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 111 i przytoczone tam orzecznictwo].

Jednakże Trybunał wyjaśnił również, że w przypadku naruszenia tego obowiązku powiadomienia sąd ten jest zobowiązany wyciągnąć z tego konsekwencje [zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., NW i PQ (Informacje niejawne), C‑420/22 i C‑528/22, EU:C:2024:344, pkt 112 i przytoczone tam orzecznictwo].

W tych okolicznościach państwa członkowskie mogą zastrzec na rzecz właściwego organu krajowego uprawnienie do powiadomienia o powodach lub dowodach, pod warunkiem że sąd krajowy rozpatrujący skargę na decyzję nakazującą powrót jest uprawniony do wyciągnięcia konsekwencji z decyzji ostatecznie podjętej w tej kwestii przez ten organ (zob. analogicznie wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, pkt 99 i przytoczone tam orzecznictwo).

W konsekwencji odpowiedź na pytanie dziewiąte powinna brzmieć następująco: ogólną zasadę dobrej administracji i art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, które przewidują, że organ pełniący wyspecjalizowane funkcje w zakresie bezpieczeństwa narodowego może, jeżeli uzna, że samo ujawnienie istoty powodów, na których opiera się decyzja nakazująca powrót, mogłoby zagrozić bezpieczeństwu narodowemu, odmówić jakiegokolwiek ujawnienia tych powodów obywatelowi państwa trzeciego, którego dotyczy ta decyzja. W celu zapewnienia przestrzegania prawa do obrony sąd krajowy rozpatrujący skargę na taką decyzję powinien jednak, w stosownym przypadku, wyciągnąć konsekwencje z ewentualnej decyzji właściwych organów o niepowiadomieniu o całości lub części powodów leżących u podstaw tej decyzji i odnośnych dowodach.

W przedmiocie pytania ósmego

W przedmiocie dopuszczalności

Komisja Europejska podnosi, że pytanie ósme należy częściowo odrzucić jako niedopuszczalne w zakresie, w jakim odnosi się ono do skutków orzeczenia dla samego Kúria (sądu najwyższego) w interesie jednolitej wykładni prawa. W rzeczywistości, ponieważ sąd odsyłający jest sądem niższej instancji, odpowiedź Trybunału w tej kwestii nie byłaby dla niego w żadnym stopniu przydatna do rozstrzygnięcia sporu w sprawie głównej.

W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między Trybunałem i sądami krajowymi wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i który powinien przyjąć na siebie odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie sądowe, należy dokonanie oceny, w świetle szczególnych okoliczności sprawy, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym po to, aby tenże sąd krajowy był w stanie wydać swoje orzeczenie, jak i znaczenia dla sprawy pytań zadanych Trybunałowi. W związku z tym, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest w zasadzie zobowiązany do wydania orzeczenia (zob. wyroki: z dnia 21 kwietnia 1988 r., Pardini, 338/85, EU:C:1988:194, pkt 8; z dnia 24 lipca 2023 r., Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, pkt 61).

Oznacza to, że pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie zadanego przez sąd krajowy pytania prejudycjalnego jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (zob. wyroki: z dnia 13 lipca 2000 r., Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, pkt 20; z dnia 24 lipca 2023 r., Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, pkt 62).

W niniejszej sprawie, zważywszy, że sąd odsyłający nie jest składem podlegającym Kúria (sądowi najwyższemu), lecz sądem niższej instancji, należy uznać, że przepisy określające warunki, na jakich Kúria (sąd najwyższy) może odstąpić od swojego własnego orzecznictwa, w sposób oczywisty nie mają żadnego związku z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym.

Wynika z tego, że pytanie ósme jest dopuszczalne jedynie w zakresie, w jakim odnosi się ono do przepisów określających uprawnienia sądów niższej instancji.

Co do istoty

Poprzez dopuszczalną część pytania ósmego, którą należy zbadać w szóstej kolejności, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 TUE, art. 267 TFUE oraz art. 47 Karty praw podstawowych w związku z zasadą pierwszeństwa prawa Unii, ogólną zasadą dobrej administracji oraz art. 1, 5, 11–13 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego zobowiązującym sąd krajowy do zastosowania się do oceny prawnej sądu wyższej instancji, nawet jeśli uważa on, w świetle wykładni prawa Unii dokonanej przez Trybunał, że ocena ta nie jest zgodna z tym prawem.

Na wstępie należy stwierdzić, że ponieważ pytanie ósme odnosi się do przepisów regulujących w sposób ogólny stosunki między Kúria (sądem najwyższym) a sądami węgierskimi niższej instancji, przepisy dyrektywy 2008/115 nie mają bezpośredniego znaczenia dla udzielenia odpowiedzi na to pytanie.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada pierwszeństwa prawa Unii ustanawia prymat prawa Unii nad prawem państw członkowskich. Zasada ta nakłada zatem na wszystkie organy państw członkowskich obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności poszczególnych norm prawa Unii, a prawo państw członkowskich nie może mieć wpływu na skuteczność przyznaną tym poszczególnym normom w obrębie terytorium tych państw. Wynika z tego, że zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii fakt powoływania się przez państwo członkowskie na przepisy prawa krajowego, choćby rangi konstytucyjnej, nie może naruszać jedności i skuteczności prawa Unii (wyrok z dnia 11 stycznia 2024 r., Global Ink Trade, C‑537/22, EU:C:2024:6, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).

W tym kontekście należy zauważyć, że sąd krajowy, który skorzystał z uprawnienia przyznanego mu w art. 267 TFUE, jest przy rozstrzyganiu zawisłego przed nim sporu związany dokonaną przez Trybunał wykładnią przepisów prawa Unii, a zatem w danym wypadku nie powinien uwzględniać oceny sądu krajowego wyższej instancji, jeżeli w świetle wykładni dokonanej przez Trybunał uzna, że ocena ta nie jest zgodna z prawem Unii, w razie potrzeby poprzez odstąpienie od stosowania przepisu krajowego zobowiązującego go do zastosowania się do orzeczeń tego sądu wyższej instancji (wyroki: z dnia 11 stycznia 2024 r., Global Ink Trade, C‑537/22, EU:C:2024:6, pkt 24; z dnia 12 lutego 2026 r., Petlichev, C‑56/25, EU:C:2026:87, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).

W tych okolicznościach wymóg zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii obejmuje w danym wypadku obowiązek zmiany przez ten sąd krajowy utrwalonego orzecznictwa, jeżeli opiera się ono na interpretacji prawa krajowego niezgodnej z prawem Unii (wyroki: z dnia 11 stycznia 2024 r., Global Ink Trade, C‑537/22, EU:C:2024:6, pkt 25; z dnia 12 lutego 2026 r., Petlichev, C‑56/25, EU:C:2026:87, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).

Ponadto, w sytuacji gdy orzecznictwo Trybunału udzieliło już jasnej odpowiedzi na pytanie dotyczące wykładni prawa Unii, ów sąd krajowy winien uczynić wszystko, co niezbędne do tego, aby ta wykładnia została wprowadzona w życie (wyrok z dnia 11 stycznia 2024 r., Global Ink Trade, C‑537/22, EU:C:2024:6, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).

O ile Trybunał uznał w pkt 29 wyroku z dnia 11 stycznia 2024 r., Global Ink Trade (C‑537/22, EU:C:2024:6), że uregulowania państwa członkowskiego nakładające co do zasady na sądy niższej instancji obowiązek zastosowania się do oceny sądu wyższej instancji może jednak być zgodne z zasadą pierwszeństwa prawa Unii, o tyle doszedł on do tego wniosku na tej podstawie, że uregulowania rozpatrywane w sprawie, w której zapadł ten wyrok, zezwalały sądom niższej instancji na odejście od takiej oceny, gdy uznały one tę ocenę za niezgodną z prawem Unii i uzasadniały swoje orzeczenie w tym względzie.

W niniejszej sprawie sąd odsyłający wyraźnie zaznaczył natomiast, że mające zastosowanie uregulowania węgierskie w żaden sposób nie upoważniają go do odstąpienia od orzeczenia Kúria (sądu najwyższego) wydanego w interesie jednolitej wykładni prawa. Tymczasem z pkt 157–160 niniejszego wyroku wynika, że takie uregulowania naruszają zasadę pierwszeństwa prawa Unii.

O ile rząd węgierski utrzymuje, że uregulowania węgierskie pozwalają sądowi odsyłającemu na odstąpienie od orzeczenia Kúria (sądu najwyższego) rozpatrywanego w postępowaniu głównym, pod warunkiem wyraźnego uzasadnienia tego wyboru, o tyle z orzecznictwa Trybunału przypomnianego w pkt 58 niniejszego wyroku wynika, że w ramach postępowania, o którym mowa w art. 267 TFUE, Trybunał powinien wypowiedzieć się z uwzględnieniem określonego przez sąd odsyłający kontekstu regulacyjnego, w jaki wpisują się zadane mu pytania.

W związku z tym wyłącznie do sądu odsyłającego należy upewnienie się, że uregulowania węgierskie mające zastosowanie w sprawie w postępowaniu głównym rzeczywiście taki zakres, jaki przedstawił on w postanowieniu o skierowaniu pytania prejudycjalnego.

Należy jeszcze zauważyć, że o ile pytanie ósme dotyczy nie tylko wykładni zasady pierwszeństwa prawa Unii i art. 267 TFUE, lecz również wykładni różnych innych przepisów prawa pierwotnego i ogólnej zasady dobrej administracji, o tyle z powyższego wynika, że zasada pierwszeństwa prawa Unii i art. 267 TFUE stoją w każdym razie na przeszkodzie uregulowaniom takim jak te, o których mowa w tym pytaniu, w związku z czym nie ma potrzeby wypowiadania się w przedmiocie tych innych wymienionych przepisów prawa pierwotnego lub ogólnej zasady dobrej administracji.

W świetle powyższego odpowiedź na pytanie ósme powinna brzmieć następująco: zasadę pierwszeństwa prawa Unii i art. 267 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego zobowiązującym sąd krajowy do zastosowania się do oceny prawnej sądu wyższej instancji, nawet jeśli uważa on, w świetle wykładni prawa Unii dokonanej przez Trybunał, że ocena ta nie jest zgodna z tym prawem.

W przedmiocie kosztów

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1) Artykuł 20 TFUE i art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich

należy interpretować w ten sposób, że

stoją one na przeszkodzie wydaniu przez organy państwa członkowskiego decyzji nakazującej powrót wobec obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywateli Unii Europejskiej – obywateli tego państwa członkowskiego, którzy nigdy nie skorzystali z przysługującej im swobody przemieszczania się – przy czym owe organy nie zbadały wcześniej skutków takiej decyzji dla życia rodzinnego tego obywatela państwa trzeciego oraz dla sytuacji jego małoletnich dzieci, jeżeli wspomniane organy posiadają informacje na temat istnienia więzi rodzinnych między danym obywatelem państwa trzeciego a tymi obywatelami Unii.

2) Artykuł 20 TFUE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej

stoi on na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez sąd najwyższy tego państwa członkowskiego, które wykluczają możliwość powołania się na ten art. 20 przeciwko decyzji nakazującej powrót lub w toku procedury powrotu, jeżeli:

– na prawo pobytu na podstawie wspomnianego art. 20 lub na stosunek zależności powołano się po raz pierwszy na etapie postępowania sądowego, gdy więzi rodzinne między danym obywatelem państwa trzeciego a obywatelem Unii były już znane właściwym organom;

– albo okoliczności faktyczne istotne dla zastosowania art. 20 zostały ujawnione po raz pierwszy w toku postępowania sądowego;

– albo procedura powrotu została poprzedzona decyzją odmawiającą prawa pobytu w danym państwie członkowskim.

3) Artykuł 20 TFUE oraz art. 5, 12 i 13 dyrektywy 2008/115 w związku z art. 7 i 24 Karty praw podstawowych

stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, które zobowiązują organy tego państwa członkowskiego, ze względów bezpieczeństwa narodowego, do wydania decyzji nakazującej powrót wobec obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywateli Unii – obywateli tego państwa członkowskiego, którzy nigdy nie skorzystali z przysługującej im swobody przemieszczania się – wyłącznie na podstawie pozbawionej uzasadnienia wiążącej opinii, wydanej przez organ pełniący wyspecjalizowane funkcje w zakresie bezpieczeństwa narodowego, bez dogłębnego zbadania wszystkich indywidualnych okoliczności i poszanowania zasady proporcjonalności.

4) Artykuły 12 i 13 dyrektywy 2008/115 w związku z art. 5 tej dyrektywy, art. 20 TFUE, z ogólną zasadą dobrej administracji, a także z art. 47 Karty praw podstawowych

stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez sąd najwyższy tego państwa członkowskiego, które przewidują, że w przypadku gdy decyzja nakazująca powrót i decyzja o zakazie wjazdu wydane wobec obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywateli Unii – obywateli tego państwa członkowskiego, którzy nigdy nie skorzystali z przysługującej im swobody przemieszczania się – opierają się na informacjach, których ujawnienie zagrażałoby bezpieczeństwu narodowemu wspomnianego państwa członkowskiego, ów obywatel państwa trzeciego może uzyskać dostęp do tych informacji wyłącznie po uzyskaniu upoważnienia, nie jest informowany nawet o istocie powodów, na których opierają się takie decyzje, i w żadnym wypadku nie może wykorzystywać do celów postępowania administracyjnego lub sądowego informacji, do których uzyskał w stosownym przypadku dostęp, lecz właściwy sąd powinien zwrócić się do prokuratora o interwencję w celu ochrony praw tego obywatela państwa trzeciego.

5) Ogólną zasadę dobrej administracji i art. 47 Karty praw podstawowych

nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, które przewidują, że organ pełniący wyspecjalizowane funkcje w zakresie bezpieczeństwa narodowego może, jeżeli uzna, że samo ujawnienie istoty powodów, na których opiera się decyzja nakazująca powrót, mogłoby zagrozić bezpieczeństwu narodowemu, odmówić jakiegokolwiek ujawnienia tych powodów obywatelowi państwa trzeciego, którego dotyczy ta decyzja. W celu zapewnienia przestrzegania prawa do obrony sąd krajowy rozpatrujący skargę na taką decyzję powinien jednak, w stosownym przypadku, wyciągnąć konsekwencje z ewentualnej decyzji właściwych organów o niepowiadomieniu o całości lub części powodów leżących u podstaw tej decyzji i odnośnych dowodach.

6) Zasadę pierwszeństwa prawa Unii i art. 267 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego zobowiązującym sąd krajowy do zastosowania się do oceny prawnej sądu wyższej instancji, nawet jeśli uważa on, w świetle wykładni prawa Unii dokonanej przez Trybunał, że ocena ta nie jest zgodna z tym prawem.

Podpisy

* Język postępowania: węgierski.

i Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.