Sygn. akt C-278/03
WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 12 maja 2005 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Swobodny przepływ pracowników – Konkursy mające na celu rekrutację nauczycieli włoskich szkół publicznych – Nieuwzględnienie lub uwzględnienie w niewystarczającym stopniu doświadczenia zawodowego uzyskanego w innych państwach członkowskich – Artykuł 39 WE – Artykuł 3 rozporządzenia (EWG) nr 1612/68
W sprawie C‑278/03
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 26 czerwca 2003 r.,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez M.‑J. Jonczy, działającą w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Włoskiej, reprezentowanej przez I.M. Braguglię, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez G. de Bellisa, avvocato dello Stato, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: C.W.A. Timmermans (sprawozdawca), prezes izby, C. Gulmann, R. Schintgen, G. Arestis i J. Klučka, sędziowie,
rzecznik generalny: C. Stix‑Hackl,
sekretarz: R. Grass,
uwzględniając procedurę pisemną,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
Komisja Wspólnot Europejskich wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że nie uwzględniając dla potrzeb udziału obywateli wspólnotowych w konkursach mających na celu rekrutację nauczycieli włoskich szkół publicznych doświadczenia zawodowego uzyskanego przez tych obywateli w służbie publicznej innego państwa członkowskiego Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 39 WE i art. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. L 257, str. 2).
Ramy prawne
Regulacje wspólnotowe
Zgodnie z art. 39 ust. 1 WE „[z]apewnia się swobodę przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty”. Przewiduje on w ust. 2 „zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy”.
Artykuł 3 rozporządzenia nr 1612/68 wyraża zasady ustanowione w art. 39 WE, w szczególności w zakresie dostępu do zatrudnienia. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 tego przepisu na mocy wspomnianego rozporządzenia nie stosuje się „przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych [ani praktyk administracyjnych] państwa członkowskiego, jeżeli:
– ograniczają lub uzależniają od spełnienia warunków, które nie dotyczą obywateli tego państwa, przyjmowanie wniosków, składanie ofert pracy, dostęp do zatrudnienia i jego wykonywanie przez cudzoziemców,
– mimo zakresu stosowania bez względu na przynależność państwową, mają na celu lub są wyłącznym lub głównym skutkiem niedopuszczania obywateli innych państw członkowskich do oferowanego miejsca pracy”.
Uregulowania krajowe
W brzmieniu obowiązującym w okresie, gdy miały miejsce okoliczności niniejszej sprawy, art. 37 decreto legislativo n° 29, recante razionalizzazione dell’organizzazione delle ammi pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della legge n° 421, 23 ottobre 1992 (dekretu ustawodawczego nr 29 z dnia 3 lutego 1993 r. w sprawie racjonalizacji organizacji administracji publicznej i zmian regulacji dotyczącej zatrudnienia w służbie publicznej na podstawie art. 2 ustawy nr 421 z dnia 23 października 1992 r., dodatek zwyczajny do GURI nr 30 z dnia 6 lutego 1993 r., zwanego dalej „dekretem ustawodawczym nr 29/1993”) stanowi:
„1. Obywatele państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej mają dostęp do zatrudnienia w administracji publicznej, z którym nie wiąże się bezpośrednie lub pośrednie wykonywanie władzy publicznej i z którym nie wiąże się ochrona interesu narodowego.
2. Stanowiska i funkcje wymagające obywatelstwa włoskiego oraz niezbędne warunki dostępu do nich osób, o których mowa w ust. 1, określa się w drodze dekretu prezesa rady ministrów w rozumieniu art. 17 ustawy nr 400 z dnia 23 sierpnia 1988 r.
3. W razie braku regulacji wspólnotowej równoważność tytułów naukowych i zawodowych jest regulowana dekretem prezesa rady ministrów wydanym na wniosek właściwego ministra. W tym samym trybie reguluje się równoważność tytułów naukowych i zawodowych dla potrzeb dostępu do konkursów i nominacji”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i skarga
Na podstawie informacji o trudnościach napotkanych przez obywateli wspólnotowych podczas ich udziału w konkursach dotyczących rekrutacji nauczycieli włoskich szkół publicznych, wynikających przede wszystkim z nieuwzględnienia przez władze włoskie doświadczenia zawodowego wcześniej uzyskanego przez te osoby w innych państwach członkowskich, Komisja skierowała w dniu 24 listopada 1999 r. do Republiki Włoskiej pismo wzywające ją do przedstawienia uwag w tej kwestii i poinformowania jej zarówno o przepisach mających zastosowanie w tej dziedzinie, jak i o sposobie, w jaki zamierza konkretnie zaradzić tym trudnościom.
Początkowo władze włoskie zakwestionowały istnienie jakiegokolwiek obowiązku uwzględnienia doświadczenia zawodowego uzyskanego przez obywateli wspólnotowych poza Włochami. W piśmie ministra edukacji narodowej z dnia 28 marca 2000 r. władze te stwierdziły, że w świetle przepisów i charakterystyki każdego krajowego systemu szkolnictwa nieodzowne jest, by doświadczenie to zostało uzyskane w instytucjach działających w ramach włoskiego systemu szkolnictwa. Wcześniejsza harmonizacja mających zastosowanie w każdym z państw członkowskich kryteriów byłaby więc nieodzowna, by Republika Włoska mogła uwzględnić nauczanie przez obywateli Wspólnoty w innych państwach członkowskich dla potrzeb uczestnictwa tych osób w konkursach mających na celu rekrutację do włoskiej służby publicznej.
W następstwie przesłania w dniu 6 kwietnia 2001 r. wezwania do usunięcia uchybienia, zwracającego uwagę władz włoskich na zobowiązania wynikające z art. 39 WE i art. 3 rozporządzenia nr 1612/68 w świetle ich wykładni dokonanej przez Trybunał, w szczególności w wyroku z dnia 23 lutego 1994 r. w sprawie C‑419/92 Scholz, Rec. str. I‑505, rząd włoski przyznał, że stanowisko zajęte w niniejszej sprawie przez ministerstwo edukacji narodowej pozostawało w sprzeczności z przepisami krajowymi, które przewidywały w art. 37 dekretu ustawodawczego nr 29/1993 obowiązek uwzględnienia kwalifikacji i doświadczenia uzyskanego w służbie publicznej w innych państwach członkowskich. Rząd ten dodał jednakże, iż z uznaniem doświadczenia i stażu pracy uzyskanego przez obywateli wspólnotowych poza terytorium kraju nadal wiąże się szereg trudności z powodu braku wdrożenia przez to ministerstwo procedury przewidzianej w art. 37 ust. 3 rzeczonego dekretu ustawodawczego. Według rządu włoskiego brak przekazania prezesowi rady ministrów dokumentów niezbędnych do wydania dekretu w sprawie równoważności dyplomów, tytułów i kwalifikacji uzyskanych w innych państwach członkowskich stanowi niewątpliwie naruszenie zobowiązań ciążących na ministerstwie edukacji narodowej, lecz prowadzi ono jedynie do naruszenia prawa wewnętrznego, które to prawo, samo w sobie, jest zgodne z prawem wspólnotowym.
Uznawszy w tych okolicznościach, że uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego nadal ma miejsce, jako że nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków w celu wykonania zobowiązań władz włoskich w zakresie uwzględnienia doświadczenia i stażu pracy uzyskanego przez obywateli wspólnotowych w toku wykonywania zawodu nauczyciela poza Włochami, Komisja wydała w dniu 26 czerwca 2002 r. uzasadnioną opinię, wzywając Republikę Włoską do zastosowania się do niej w terminie dwóch miesięcy. Nie uzyskawszy żadnej odpowiedzi na tę opinię, Komisja wniosła niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
W odpowiedzi na skargę rząd włoski zaprzecza zasadności zarzutu uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Powołując się w szczególności na art. 38 decreto legislativo n° 165, recante le norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (dekretu ustawodawczego nr 165 ustanawiającego ogólne przepisy w dziedzinie zatrudnienia pracowników w administracji publicznej) z dnia 30 marca 2001 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 106 z dnia 9 maja 2001 r.) – który odpowiada w zasadzie art. 37 dekretu ustawodawczego nr 29/1993 – jak również na decreto del presidente del Consiglio dei ministri n° 174, recante le norme sull’accesso dei cittadini degli Stati membri dell’Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche (dekret prezesa rady ministrów nr 174 w sprawie zasad dostępu do zatrudnienia w administracji publicznej obywateli państw Unii Europejskiej) z dnia 7 lutego 1994 r. (GURI nr 61 z dnia 15 marca 1994 r.), rząd ten twierdzi, że ustawodawstwo i praktyka władz włoskich są zgodne z wymogami wspólnotowymi.
Gdy chodzi w szczególności o sektor szkolnictwa, rząd ten wskazuje, że rekrutacji nauczycieli dokonuje się we Włoszech w trzech odrębnych trybach. Dla 50% stanowisk dostępnych w roku szkolnym, w drodze konkursu dyplomów i egzaminów zgodnie z art. 400 decreto legislativo n° 297, recante approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado (dekretu ustawodawczego nr 297 przyjmującego jednolity tekst przepisów ustawowych stosowanych w dziedzinie szkolnictwa w odniesieniu do szkół wszystkich typów i poziomów) z dnia 16 kwietnia 1994 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 115 z dnia 19 maja 1994 r., zwanego dalej „dekretem ustawodawczym nr 297/1994”), a dla pozostałych 50% stanowisk za pomocą stałych list konkursowych przewidzianych w art. 401 tegoż dekretu, podczas gdy specjalne listy zastępstw, które zawierają nazwiska nauczycieli uprawnionych do wykonywania zastępstw, są wykorzystywane do obsadzania zwolnionych tymczasowo stanowisk.
Zdaniem rządu włoskiego, nie może być mowy o żadnej dyskryminacji między obywatelami włoskimi a obywatelami innych państw członkowskich, gdy chodzi o pierwszy i trzeci tryb rekrutacji nauczycieli, jako że w pierwszym przypadku, dotyczącym konkursu dyplomów i egzaminów, doświadczenie zawodowe nie odgrywa w ramach procedury rekrutacji żadnej roli, podczas gdy w trzecim przypadku, dotyczącym sytuacji wymiany lub zastępstwa, decreto ministeriale n 201, relativo al „regolamento recante le norme sulle modalità di conferimento delle supplenze al personale docente ed educativo ai sensi dell’articolo 4 della legge 3 maggio 1999, n° 124” (dekret ministerialny nr 201 wprowadzający regulację w zakresie trybu przyznawania zastępstw nauczycielom i personelowi szkolnemu zgodnie z art. 4 ustawy nr 124 z dnia 3 maja 1999 r.) z dnia 25 maja 2000 r. (GURI nr 168 z dnia 20 lipca 2000 r., zwany dalej „dekretem ministerialnym nr 201/2000”) przewiduje wyraźnie przyznanie pewnej liczby punktów za wykonywanie zawodu nauczyciela w szkołach i uczelniach innych państw członkowskich. Rząd włoski odsyła w tym zakresie konkretnie do załącznika A do tego dekretu, który w pkt E nota 9 traktuje tę działalność jak usługi w ramach kategorii trzeciej, nadające we Włoszech uprawnienie do przyznania połowy punktu za miesiąc wykonywania zawodu nauczyciela w innym państwie członkowskim, lecz nie więcej niż trzy punkty rocznie.
Natomiast w odniesieniu do drugiego trybu rekrutacji nauczycieli we Włoszech, rekrutacji dokonywanej ze stałych list konkursowych, rząd włoski nie zaprzecza istnieniu różnicy w traktowaniu w zależności od tego, czy zawód nauczyciela był wykonywany we Włoszech, czy też w innym państwie członkowskim. Rząd ten twierdzi jednakże, że taka różnica jest uzasadniona, ponieważ nauka za granicą jest prowadzona na podstawie tekstów, programów i treści odmiennych od przewidzianych we Włoszech i wobec tego nie spełnia wymogu „specyficzności” wymaganego prawem włoskim, uprawniającego do przyznania dodatkowych punktów w ramach procedury rekrutacji, zgodnie z decreto ministeriale n° 123, relativo al „regolamento recante le norme sulle modalità di integrazione e aggiornamento delle graduatorie permanenti previste dagli articoli 1, 2, 6 e 11, comma 9, della legge 3 maggio 1999, n° 124” (dekretem ministerialnym nr 123 ustanawiającym regulację w zakresie trybu sporządzania i aktualizacji stałych list przewidzianych w art. 1, 2, 6 i 11 ust. 9 ustawy nr 124 z dnia 3 maja 1999 r.) z dnia 27 marca 2000 r. (GURI nr 113 z dnia 17 maja 2000 r., zwanym dalej „dekretem ministerialnym nr 123/2000”).
Ocena Trybunału
Na wstępie należy odrzucić w całości argument rządu włoskiego, zgodnie z którym Republice Włoskiej nie można zarzucić naruszenia prawa wspólnotowego z tego względu, że jej ustawodawstwo jest zgodne z prawem wspólnotowym i że uchybienie w niniejszej sprawie wynika jedynie z praktyki właściwych władz bądź z opóźnienia tych ostatnich w przyjęciu środków niezbędnych dla uwzględnienia doświadczenia uzyskanego przez obywateli Wspólnoty w ramach wykonywania zawodu nauczyciela poza terytorium kraju. Uchybienie może bowiem wynikać z istniejącej praktyki administracyjnej, która narusza prawo wspólnotowe, również w sytuacji, gdy mająca zastosowanie regulacja krajowa jest, sama w sobie, zgodna z tym prawem (zob. w tym zakresie w szczególności wyrok z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie C‑212/99 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑4923, pkt 31).
Ponadto, co się tyczy materialnej strony zarzucanego uchybienia, to jest naruszenia art. 39 WE i art. 3 rozporządzenia nr 1612/68, należy przypomnieć, że w świetle dokonanej przez Trybunał wykładni pierwszego z tych przepisów, gdy podmiot publiczny państwa członkowskiego przewiduje uwzględnienie, podczas rekrutacji personelu na stanowiska nieobjęte zakresem stosowania art. 39 ust. 4 WE, poprzednio wykonywanej przez kandydatów działalności zawodowej w administracji publicznej, organ ten nie może w odniesieniu do obywateli wspólnotowych stosować rozróżnienia w zależności od tego, czy działalność ta była wykonywana w służbie publicznej w tym właśnie państwie członkowskim, czy też w innym państwie członkowskim (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Scholz, pkt 12).
Co się tyczy art. 3 rozporządzenia nr 1612/68, należy przypomnieć, że wyraża on uprawnienia ustanowione w art. 39 WE, w szczególności w zakresie dostępu do zatrudnienia i że wobec tego jego wykładni należy dokonywać w ten sam sposób, co tego ostatniego przepisu.
W niniejszej sprawie nie można zaprzeczyć, że Republika Włoska naruszyła te prawa w odniesieniu do dostępu obywateli Wspólnoty do konkursów mających na celu rekrutację nauczycieli dla szkół publicznych w tym państwie członkowskim.
Co się tyczy rekrutacji nauczycieli ze stałych list konkursowych, obejmującej, jak stwierdzono w pkt 10 niniejszego wyroku, połowę stanowisk dostępnych w roku szkolnym, rząd włoski w swej odpowiedzi na skargę przyznał, że obywatele Wspólnoty są traktowani odmiennie w zależności od tego, czy uwzględnione przy wpisie na tę listę doświadczenie zawodowe zostało uzyskane na terytorium kraju, czy w innych państwach członkowskich, które to rozróżnienie jest jego zdaniem uzasadnione brakiem równoważności między włoskim programem nauczania i programami nauczania realizowanymi poza Włochami.
Jednakże, jak wynika z orzecznictwa powołanego w pkt 14 niniejszego wyroku, bezwzględna odmowa uwzględnienia doświadczenia uzyskanego dzięki wykonywaniu zawodu nauczyciela w innych państwach członkowskich, oparta na istnieniu różnic w programach nauczania w tych państwach, nie jest uzasadniona. Nie można bowiem zaprzeczyć, że szczególne doświadczenie w zawodzie nauczyciela, takie jak wymagane przez regulację włoską w szczególności w dziedzinie nauczania artystycznego i nauczania osób niepełnosprawnych, może być również uzyskane w innych państwach członkowskich.
Co się tyczy trzeciego trybu rekrutacji wspomnianego w pkt 10 niniejszego wyroku, to jest rekrutacji na podstawie specjalnych list zastępstw, nie gwarantuje on w pełnym zakresie równego traktowania wymaganego w świetle art. 39 WE i art. 3 rozporządzenia nr 1612/68. Analiza aktów przekazanych przez rząd włoski w toku niniejszego postępowania ujawnia różnice w ocenie doświadczenia zawodowego w zależności od tego, czy zostało ono uzyskane na terytorium kraju, czy w innych państwach członkowskich.
Jak wykazała to w replice Komisja, z dekretu ministerialnego nr 201/2000, a w szczególności z załącznika A pkt E nota 9 wynika, że usługi świadczone w szkołach i uczelniach innych państw członkowskich są uważane za należące do trzeciej kategorii przewidzianej w pkt E, tj. „inne nauczanie”, uprawniającej do połowy punktu za miesiąc wykonywania zawodu nauczyciela, lecz nie więcej niż trzech punktów w roku szkolnym. Lektura tego dekretu wskazuje jednak również, że we Włoszech wyłącznie wykonywanie zawodu nauczyciela w internatach lub przedszkolach, szkołach podstawowych, szkołach średnich lub artystycznych – uznanych lub subwencjonowanych przez państwo włoskie, niezależnie od tego, czy szkoły te są publiczne, czy prywatne – jest uważane za należące do dwóch pierwszych kategorii tegoż pkt E obejmujących, odpowiednio, nauczanie „specyficzne” i „niespecyficzne”, z którym wiąże się w szczególności uprawnienie do uzyskania w ramach pierwszej kategorii dwóch punktów za miesiąc, lecz nie więcej niż dwanaście punktów za rok szkolny, a w ramach drugiej kategorii do uzyskania jednego punktu za miesiąc, lecz nie więcej niż sześć punktów za rok szkolny.
W tych okolicznościach, o ile doświadczenie zawodowe uzyskane przez obywateli wspólnotowych poza terytorium krajowym jest uwzględniane w ramach rekrutacji z list zastępczych, nie zawsze następuje to w ten sam sposób co w przypadku podobnego doświadczenia uzyskanego na terytorium kraju, bez jakiegokolwiek uzasadniania w tym zakresie ze strony rządu włoskiego.
W świetle powyższych rozważań należy więc stwierdzić, że nie uwzględniając, a przynajmniej nie czyniąc tego w sposób identyczny, dla celów udziału obywateli wspólnotowych w konkursach mających na celu rekrutację nauczycieli włoskich szkół publicznych doświadczenia zawodowego uzyskanego przez tych obywateli w toku wykonywania zawodu nauczyciela w zależności od tego, czy miało ono miejsce na terytorium kraju, czy w innym państwie członkowskim, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 39 WE i art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1612/68.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Włoska sprawę przegrała, należy ją obciążyć kosztami postępowania, zgodnie z żądaniem Komisji.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1) Nie uwzględniając, a przynajmniej nie czyniąc tego w sposób identyczny, dla celów udziału obywateli wspólnotowych w konkursach mających na celu rekrutację nauczycieli włoskich szkół publicznych doświadczenia zawodowego uzyskanego przez tych obywateli w toku wykonywania zawodu nauczyciela w zależności od tego, czy miało ono miejsce na terytorium kraju, czy w innym państwie członkowskim, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 39 WE i art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty.
2) Republika Włoska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Podpisy
* Język postępowania: włoski.
