Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 lutego 2026 r., C-313/24

Sygn. akt C-313/24

62024CJ0313

WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)

z dnia 12 lutego 2026 r. ( *1 )

Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację w Ukrainie – Rozporządzenie (UE) nr 833/2014 – Artykuł 5k ust. 1 lit. c) – Zakaz udzielania lub dalszego wykonywania wszelkich zamówień publicznych lub koncesji na rzecz lub z udziałem osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów działających „w imieniu lub pod kierunkiem podmiotu, o którym mowa w lit. a) lub b) niniejszego ustępu” – Udzielenie zamówienia publicznego przez organy państwa członkowskiego spółce z siedzibą w tym państwie, której dwóch z trzech członków zarządu jest obywatelami rosyjskimi, a jeden z nich, prezes zarządu tej spółki i jej dyrektor generalny, jest również jedynym członkiem zarządu spółki wobec niej dominującej

W sprawie C‑313/24

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 29 kwietnia 2024 r., w postępowaniu:

Opera Laboratori Fiorentini SpA

przeciwko

Ministero della Cultura,

Gallerie degli Uffizi,

A.L.E.S. – Arte Lavoro e Servizi SpA,

przy udziale:

Scudieri International Srl,

TRYBUNAŁ (piąta izba),

w składzie: M.L. Arastey Sahún, prezeska izby, J. Passer, E. Regan, D. Gratsias i B. Smulders (sprawozdawca), sędziowie,

rzecznik generalny: L. Medina,

sekretarz: C. Di Bella, administrator,

uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 5 marca 2025 r.,

rozważywszy uwagi, które przedstawili:

–

w imieniu Opera Laboratori Fiorentini SpA – F. Iuliano, avvocata,

w imieniu Scudieri International Srl – L. Manetti i D. Nitti, avvocati,

w imieniu rządu włoskiego – S. Fiorentino i G. Palmieri, w charakterze pełnomocników, których wspierała C. Pluchino, avvocato dello Stato,

w imieniu rządu niderlandzkiego – E.M.M. Besselink, M.K. Bulterman i A. Hanje, w charakterze pełnomocników,

w imieniu rządu austriackiego – J. Schmoll i C. Pesendorfer, w charakterze pełnomocników,

w imieniu Komisji Europejskiej – M. Carpus-Carcea, L. Malferrari i L. Puccio, w charakterze pełnomocników,

po zapoznaniu się z opinią rzeczniczki generalnej na posiedzeniu w dniu 26 czerwca 2025 r.,

wydaje następujący

Wyrok

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 229, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady (UE) 2022/576 z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz.U. 2022, L 111, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 833/2014”).

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Opera Laboratori Fiorentini SpA a Ministero della Cultura (ministerstwem kultury, Włochy), Galleria degli Uffizi (Galerią Uffizi, Włochy), A.L.E.S. – Arte Lavoro e Servizi SpA i Scudieri International Srl w przedmiocie zgodności z prawem udzielenia tej ostatniej spółce zamówienia publicznego na świadczenie określonych usług na rzecz Galerii Uffizi ze względu na to, że udzielenie tego zamówienia było sprzeczne z zakazem przewidzianym w art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014.

Ramy prawne

Prawo Unii

Rozporządzenie 2022/576

Motywy 2–4 rozporządzenia 2022/576 przewidują:

„(2)

Rozporządzenie (UE) nr 833/2014 nadaje skuteczność niektórym środkom przewidzianym w decyzji Rady 2014/512/WPZiB [z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącej środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 229, s. 13)].

(3)

W dniu 8 kwietnia 2022 r. Rada przyjęła [decyzję (WPZiB) 2022/578 w sprawie zmiany decyzji 2014/512/WPZiB dotyczącej środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2022, L 111, s. 70)]. Decyzja ta rozszerza wykaz produktów podlegających kontroli, które mogłyby przyczynić się do wzmocnienia potencjału militarnego i technologicznego Rosji lub do rozwoju jej sektora obronności i bezpieczeństwa. Wprowadza ona dodatkowe ograniczenia przywozowe dotyczące przywozu z Rosji niektórych towarów, w szczególności węgla i innych stałych paliw kopalnych. Wprowadza ona również dalsze ograniczenia wywozowe, w szczególności ograniczające wywóz paliwa do silników odrzutowych i innych towarów do Rosji.

(4)

Decyzja (WPZiB) 2022/578 zakazuje również udzielania i dalszego wykonywania zamówień publicznych i koncesji, których stroną są obywatele rosyjscy oraz podmioty lub organy z siedzibą w Rosji”.

Decyzja 2022/578

Motywy 5 i 6 decyzji 2022/578 przewidują:

„(5)

W swoich konkluzjach z dnia 24 marca 2022 r. Rada Europejska stwierdziła, że rosyjska wojna agresywna przeciwko Ukrainie stanowi rażące pogwałcenie prawa międzynarodowego oraz powoduje ofiary śmiertelne i obrażenia wśród ludności cywilnej na masową skalę, a także że jest gotowa do wyeliminowania luk i zaradzenia faktycznym i ewentualnym przypadkom obchodzenia sankcji oraz do szybkiego procedowania dalszych skoordynowanych surowych sankcji wobec Rosji i Białorusi, aby skutecznie pozbawić Rosję możliwości kontynuowania agresji.

(6)

Zważywszy na powagę sytuacji oraz w odpowiedzi na agresję wojskową Rosji wobec Ukrainy, należy wprowadzić dalsze środki ograniczające. […] Należy również zakazać udzielania i dalszego wykonywania zamówień publicznych i koncesji, których stroną są obywatele rosyjscy oraz podmioty lub organy z siedzibą w Rosji. […]”.

Decyzja 2014/512

Artykuł 1h ust. 1 decyzji 2014/512, zmienionej decyzją Rady (WPZiB) 2022/1271 z dnia 21 lipca 2022 r. (Dz.U. 2022, L 193, s. 196), ma następujące brzmienie:

„Zakazuje się udzielania lub dalszego wykonywania wszelkich zamówień publicznych lub koncesji objętych zakresem [dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (Dz.U. 2014, L 94, s. 1), Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65), Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającej dyrektywę 2004/17/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 243), Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/81/WE z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa i zmieniającej dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE (Dz.U. 2009, L 216, s. 76)] […], na rzecz lub z udziałem:

obywateli rosyjskich, osób fizycznych zamieszkałych w Rosji lub osób prawnych, podmiotów lub organów z siedzibą w Rosji;

osób prawnych, podmiotów lub organów, do których prawa własności bezpośrednio lub pośrednio w ponad 50 % należą do podmiotu, o którym mowa w lit. a) niniejszego ustępu; lub

osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów działających w imieniu lub pod kierunkiem podmiotu, o którym mowa w lit. a) lub b) niniejszego ustępu, w tym podwykonawców, dostawców lub podmiotów, na których zdolności polega się w rozumieniu dyrektyw 2009/81/WE, 2014/23/UE, 2014/24/UE oraz 2014/25/UE, w przypadku, gdy przypada na nich ponad 10 % wartości zamówienia”.

Rozporządzenie nr 833/2014

Motyw 2 rozporządzenia nr 833/2014 przewiduje:

„Dnia 22 lipca 2014 r. Rada [Unii Europejskiej] stwierdziła, że gdyby Rosja nie odpowiedziała na żądania zawarte w konkluzjach Rady Europejskiej z dnia 27 czerwca 2014 r. oraz konkluzjach Rady z dnia 22 lipca, Rada byłaby gotowa niezwłocznie wprowadzić pakiet dalszych istotnych środków ograniczających. W związku z powyższym uznaje się za właściwe zastosowanie dodatkowych środków ograniczających, w celu zwiększenia kosztów działań Rosji podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy oraz w celu wspierania pokojowego rozwiązania kryzysu. […]”.

Zgodnie z art. 5k ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014:

„Zakazuje się udzielania lub dalszego wykonywania wszelkich zamówień publicznych lub koncesji objętych zakresem dyrektyw w sprawie zamówień publicznych […] na rzecz lub z udziałem:

obywateli rosyjskich lub osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z siedzibą w Rosji;

osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów działających w imieniu lub pod kierunkiem podmiotu, o którym mowa w lit. a) lub b) niniejszego ustępu,

w tym podwykonawców, dostawców lub podmiotów, na których zdolności polega się w rozumieniu dyrektyw w sprawie zamówień publicznych, w przypadku gdy przypada na nich ponad 10 % wartości zamówienia”.

Artykuł 1 pkt 25 rozporządzenia Rady (UE) 2025/395 z dnia 24 lutego 2025 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) nr 833/2014 dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2025, L 395, s. 1) zastąpił brzmienie art. 5k ust. 1 lit. c) następującą treścią:

„osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów działających w imieniu lub pod kierunkiem osoby fizycznej lub prawnej, podmiotu lub organu, o których mowa w lit. a) lub b) niniejszego ustępu”.

Prawo włoskie

Artykuł 2380 bis Codice civile (kodeksu cywilnego) stanowi:

„Zarządzanie spółką […] należy wyłącznie do członków zarządu, którzy dokonują czynności niezbędnych do realizacji statutowego celu spółki. […]

Zarząd spółki można również powierzyć osobom niebędącym akcjonariuszami.

[…]”.

Artykuł 2475 kodeksu cywilnego, zatytułowany „Zarząd spółką”, stanowi w ust. 1:

„[…] Jeżeli akt założycielski spółki nie stanowi inaczej, zarząd spółki powierza się jednemu lub kilku wspólnikom powołanym uchwałą wspólników […]”.

Artykuł 2475 bis tego kodeksu, zatytułowany „Reprezentacja spółki”, stanowi w ust. 1:

„Reprezentowanie spółki należy do członków zarządu”.

Artykuł 2497 tego kodeksu brzmi następująco:

„Spółki lub podmioty, które wykonując czynności polegające na kierowaniu spółkami i ich koordynacji, działają we własnym lub w cudzym interesie gospodarczym, z naruszeniem zasad prawidłowego zarządzania spółkami i realizowania ich interesu gospodarczego, są bezpośrednio odpowiedzialne wobec wspólników tych spółek za szkodę spowodowaną względem rentowności i wartości udziałów kapitału podstawowego, a także wobec wierzycieli spółek za szkodę wyrządzoną względem integralności majątku tych spółek. […]

Zgodnie z art. 2497 sexies tego kodeksu:

„Do celów stosowania przepisów niniejszego rozdziału domniemywa się, pod warunkiem dowodu na przeciwieństwo, że czynności polegające na kierowaniu spółkami i ich koordynacji są wykonywane przez spółkę lub podmiot podlegający obowiązkowi konsolidacji sprawozdań finansowych lub w każdym razie sprawujący nad nimi kontrolę […]”.

Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne

W wyniku przeprowadzania postępowania przetargowego organ o nazwie „Ministero della Cultura – Galleria degli Uffizi” (ministerstwo kultury – Galeria Uffizi, Włochy) decyzją z dnia 25 listopada 2022 r., działając w charakterze instytucji zamawiającej, udzielił Scudieri International – spółce prawa włoskiego, która uzyskała najlepszy wynik spośród czterech oferentów – zamówienia na usługi prowadzenia kawiarni i małej gastronomii w Palazzo Pitti i Ogrodzie Boboli, dwóch obiektach należących do kompleksu muzealnego Galerii Uffizi, na okres dziesięciu lat i na kwotę 8892215 EUR, bez podatku od wartości dodanej (VAT). Inny oferent – Opera Laboratori Fiorentini, również spółka prawa włoskiego – uzyskał drugi najlepszy wynik.

Ta ostatnia spółka podważyła przed Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (regionalnym sądem administracyjnym dla Toskanii, Włochy) zgodność z prawem decyzji o udzieleniu zamówienia, podnosząc między innymi, że udzielenie tego zamówienia publicznego spółce Scudieri International stanowiło naruszenie zakazu przewidzianego w art. 5k rozporządzenia nr 833/2014, ponieważ w czasie, w którym toczyło się postępowanie przetargowe, dwóch z trzech członków zarządu tej spółki miało obywatelstwo rosyjskie, a ponadto jeden z nich był nie tylko prezesem zarządu i dyrektorem generalnym tej spółki, ale również jedynym członkiem zarządu spółki Sielna SpA – spółki prawa włoskiego, będącej posiadaczem 90 % kapitału zakładowego spółki Scudieri International.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2023 r. ten sąd krajowy oddalił skargę spółki Opera Laboratori Fiorentini, uzasadniając to tym, że powołana przez skarżącą interpretacja art. 5k rozporządzenia nr 833/2014 skutkowałaby szerokim stosowaniem wspomnianego zakazu, ponieważ wybrany oferent, Scudieri International, jest spółką prawa włoskiego z siedzibą na terytorium kraju, należącą do Sielna, będącej również spółką prawa włoskiego, której wspólnikami były osoby fizyczne nieposiadające obywatelstwa rosyjskiego.

Consiglio di Stato (rada stanu, Włochy), będąca sądem odsyłającym w niniejszej sprawie, do której spółka Opera Laboratori Fiorentini wniosła apelację od tego wyroku, wskazuje, że zdaniem skarżącej spółka Scudieri International powinna była zostać wykluczona z postępowania przetargowego, ponieważ art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014 zakazuje udzielania zamówień publicznych w szczególności wykonawcom działającym „w imieniu lub pod kierunkiem” obywatela rosyjskiego, a w niniejszym przypadku spółka, której udzielono zamówienia, działa „pod kierunkiem” obywateli rosyjskich – mianowicie dwóch członków zarządu tej spółki posiadających obywatelstwo rosyjskie.

Sąd odsyłający wskazuje, że spółka Scudieri International podnosi ze swej strony w szczególności, że ze względu na to, iż art. 5k ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014, mający na celu uniemożliwienie finansowania działań wojennych Federacji Rosyjskiej w Ukrainie poprzez udzielanie zamówień publicznych spółkom z kapitałem rosyjskim, odnosi się do rzeczywistego beneficjenta przetargu, obywatelstwo członków zarządu spółki, której udzielono zamówienia, nie jest istotne, a znaczenie ma jedynie przynależność państwowa akcjonariuszy tej spółki.

Wniosek ten znajduje potwierdzenie, po pierwsze, w fakcie, że w dokumencie zatytułowanym „Consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation nr 833/2014 and Council Regulation nr 269/2014” („Podsumowanie najczęściej zadawanych pytań dotyczących stosowania rozporządzenia Rady nr 833/2014 i rozporządzenia Rady nr 269/2014”) Komisja Europejska, zapytana o to, czy spółka z siedzibą w Niemczech, której dyrektor generalny jest obywatelem rosyjskim i ma miejsce zamieszkania w Niemczech, jest wyłączona z udzielania lub wykonywania zamówień publicznych, odpowiedziała, że nie powinno to mieć miejsca, ponieważ „umowa została podpisana ze spółką posiadającą siedzibę w Niemczech, a nie z jej dyrektorem generalnym”.

Po drugie, w zakresie, w jakim art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014 posługuje się sformułowaniem „pod kierunkiem” podmiotu, o którym mowa w art. 5k ust. 1 lit. a) lub b), spółka Scudieri International twierdzi, że członkowie zarządu nie kierują spółką, lecz nią zarządzają. W prawie włoskim istnieje wyraźna różnica między „zarządzaniem” spółką, które należy do obowiązków członków zarządu, co potwierdzają art. 2380 bis, 2475 i 2475 bis kodeksu cywilnego, a „kierowaniem” spółką, które jest zastrzeżone dla jej akcjonariuszy lub wspólników, jak wynika z art. 2497 i 2497 sexies tego kodeksu. Tym samym spółka nie może pozostawać „pod kierunkiem” członków zarządu w rozumieniu wspomnianego art. 5k ust. 1 lit. c), z tym skutkiem, że przepis ten nie znajduje zastosowania do udzielenia zamówienia publicznego przez organy państwa członkowskiego spółce posiadającej siedzibę w tym państwie, a zarządzanej przez członków zarządu będących obywatelami rosyjskimi.

Wreszcie, sąd odsyłający wyraża wątpliwości co do takiej wykładni art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014 również z innego względu. Powstaje bowiem pytanie, czy wyrażenie „[pod kierunkiem] podmiotu, o którym mowa w lit. a) lub b) niniejszego ustępu” w rozumieniu tego przepisu należy interpretować ściśle, ponieważ ma ono zastosowanie wyłącznie do sytuacji, w których spółka może znaleźć się „pod kierunkiem”„podmiotu” wymienionego w wykazie podmiotów prawa, do których znajdują zastosowanie zakazy przewidziane w art. 5k ust. 1 lit. a) i b) tego rozporządzenia, co wyklucza w szczególności działanie „pod kierunkiem” obywateli rosyjskich, lub czy wyrażenie to należy rozumieć szeroko, jako odnoszące się do wszystkich wspomnianych podmiotów prawa, w tym zatem do obywateli rosyjskich.

W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy przepis [art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014] w zakresie, w jakim przewiduje on zakaz udzielania lub dalszego wykonywania zamówień publicznych i koncesji z udziałem »osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów działających w imieniu lub pod kierunkiem podmiotu, o którym mowa w lit. a) lub b) niniejszego ustępu […]«, należy interpretować w ten sposób, że znajduje on zastosowanie do będącej wykonawcą zamówienia publicznego spółki prawa włoskiego, z siedzibą na terytorium Włoch, w której udziałowcem jest spółka włoska, a wspólnikami są osoby fizyczne niebędące obywatelami rosyjskimi, lecz której dwóch z trzech członków zarządu jest obywatelami rosyjskimi, a jeden z nich, prezes zarządu tej spółki i jej dyrektor generalny, jest również jedynym członkiem zarządu spółki dominującej, która jest w posiadaniu 90 % udziałów tej spółki?”.

W przedmiocie pytania prejudycjalnego

Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014 należy interpretować w ten sposób, że zakaz udzielania lub dalszego wykonywania wszelkich zamówień publicznych na rzecz lub z udziałem „osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów działających w imieniu lub pod kierunkiem podmiotu”, o którym mowa w art. 5k ust. 1 lit. a) lub b) tego rozporządzenia, znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy właściwe organy państwa członkowskiego udzielają zamówienia publicznego spółce z siedzibą w tym państwie, której dwóch z trzech członków zarządu jest obywatelami rosyjskimi, a jeden z nich, prezes zarządu tej spółki i jej dyrektor generalny, jest również jedynym członkiem zarządu spółki wobec niej dominującej.

W tym względzie należy zauważyć, że wyrażenie „w imieniu lub pod kierunkiem podmiotu” w rozumieniu art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014 nie zostało zdefiniowane przez prawodawcę Unii, a przepis ten nie zawiera żadnego wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich pozwalającego określić jego znaczenie i zakres.

Tymczasem, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, z wymogu jednolitego stosowania prawa Unii oraz zasady równego traktowania wynika, że treść przepisu prawa Unii – który nie zawiera wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich do celów ustalenia jego znaczenia i zakresu – powinna zwykle w całej Unii być przedmiotem autonomicznej i jednolitej wykładni, której należy dokonywać z uwzględnieniem nie tylko treści tego przepisu, ale także jego kontekstu i celów realizowanych przez regulację, której jest częścią (wyroki: z dnia 18 stycznia 1984 r., Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, pkt 11; z dnia 15 kwietnia 2021 r., The North of England P & I Association, C‑786/19, EU:C:2021:276, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).

Wynika stąd, że do celów dokonania takiej autonomicznej i jednolitej wykładni przepisy kodeksu cywilnego dotyczące prawa spółek, na które powołano się przed sądem odsyłającym, są pozbawione znaczenia w zakresie, w jakim wprowadzają one wyraźne rozróżnienie między „kierowaniem” spółką, zastrzeżonym dla jej akcjonariuszy lub właścicieli, i do którego odnosi się sytuacja pozostawania „pod kierunkiem” – którym to sformułowaniem posługuje się art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014 („direzione” we włoskiej wersji językowej tego przepisu) – a „zarządem” lub „zarządzaniem” spółką przez członków jej zarządu, do którego to pojęcie się nie odnosi.

Wydaje się również wskazane zwrócić uwagę, że art. 1h ust. 1 decyzji 2014/512, w brzmieniu zmienionym decyzją 2022/1271, – który, jak wynika z motywu 2 rozporządzenia 2022/576 ma na celu wdrożenie art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014 – nie ma znaczenia dla wykładni tego ostatniego przepisu, ponieważ brzmienie tych dwóch przepisów jest niemal identyczne.

Co się tyczy w pierwszej kolejności brzmienia art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014, a w szczególności zawartego w nim wyrażenia „w imieniu lub pod kierunkiem”, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sformułowania użytego w jednej z wersji językowych przepisu prawa Unii nie można traktować jako jedynej podstawy jego wykładni lub przyznawać mu w tym zakresie pierwszeństwa względem innych wersji językowych. Takie podejście byłoby niezgodne z wymogiem jednolitego stosowania prawa Unii. W przypadku wystąpienia rozbieżności między różnymi wersjami językowymi dany przepis należy interpretować z uwzględnieniem ogólnej systematyki i celu regulacji, której jest częścią (zob. wyroki: z dnia 25 marca 2010 r., Helmut Müller, C‑451/08, EU:C:2010:168, pkt 38; z dnia 15 kwietnia 2021 r., The North of England P & I Association, C‑786/19, EU:C:2021:276, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).

Z porównania wersji językowych tego przepisu wynika z jednej strony, że wyrażenie „pour le compte de” [na rachunek], użyte w szczególności w wersjach językowych francuskiej, włoskiej i maltańskiej, zastępuje się wyrażeniem „w imieniu” w kilku innych wersjach językowych, takich jak duńska, niemiecka, grecka, niderlandzka, portugalska i rumuńska, oraz że w hiszpańskiej wersji językowej tego przepisu oba te wyrażenia występują alternatywnie. Z drugiej strony, co się tyczy wyrażenia „selon les instructions” [na polecenie], niektóre wersje językowe tego samego przepisu używają podobnego wyrażenia, jak np. wersje duńska, niemiecka, grecka, niderlandzka, rumuńska i szwedzka, podczas gdy inne wersje językowe tego przepisu, takie jak hiszpańska, angielska, włoska, maltańska i portugalska, używają pojęcia, które w języku francuskim oznacza raczej „pod kierunkiem”.

Biorąc pod uwagę tę rozbieżność między wersjami językowymi art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014, z samego brzmienia tego przepisu nie można wywieść, że przewidziany w nim zakaz nie ma zastosowania w sytuacji, w której obywatele rosyjscy wchodzą w skład zarządu spółki, której udzielono zamówienia publicznego, ponieważ co do zasady członek zarządu dysponuje na mocy znajdującego zastosowanie prawa krajowego jedynie prawem do zarządzania daną spółką, a nie prawem do „kierowania” tą spółką.

Wreszcie, w odniesieniu do pytania sądu odsyłającego, czy wyrażenie „podmiot, o którym mowa w lit. a) lub b) niniejszego ustępu” zawarte w art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014 należy interpretować w ścisły sposób, tak że odnosi się ono wyłącznie do słowa „podmiot”, zawartego w wykazie podmiotów prawa, do których mają zastosowanie zakazy przewidziane w art. 5k ust. 1 lit. a) i b) tego rozporządzenia, co wyklucza w szczególności obywateli rosyjskich, lub czy też wyrażenie to należy rozumieć szeroko, jako odnoszące się do wszystkich wspomnianych podmiotów prawa, zatem również do obywateli rosyjskich, należy stwierdzić, że o ile niektóre wersje językowe art. 5k ust. 1 lit. c) wspomnianego rozporządzenia, takie jak wersje angielska, francuska lub niderlandzka, pozwalają sądzić, że należałoby przyjąć taką ścisłą wykładnię tego wyrażenia, o tyle inne wersje językowe, takie jak hiszpańska, niemiecka lub rumuńska, przemawiają raczej za szeroką wykładnią tego sformułowania, ponieważ posługują się wyrażeniem „jeden z podmiotów wymienionych w lit. a) lub b) niniejszego ustępu”.

Wynika stąd, że odpowiedzi na to pytanie nie sposób również ustalić w oparciu o samo brzmienie art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014, lecz jej udzielenie wymaga zastosowania wykładni kontekstowej i celowościowej tego przepisu.

W drugiej kolejności, co się tyczy wykładni kontekstowej art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014, należy przede wszystkim stwierdzić, że lit. c) art. 5k ust. 1 uzupełnia wykaz zakazów figurujących w dwóch poprzedzających podpunktach tego przepisu, w związku z czym wspomniana lit. c) ustanawia kategorię pozostałych zakazów mającą na celu zapobieżenie sytuacji, w której zakazy przewidziane w dwóch poprzednich punktach mogą być obchodzone, pozbawiając w ten sposób skuteczności (effet utile) cały system ustanowiony w art. 5k ust. 1 tego rozporządzenia.

Byłoby tak, gdyby zakazy, do których odnosi się art. 5k ust. 1 lit. a) i b) wspomnianego rozporządzenia, nie zostały uzupełnione innymi zakazami mającymi zastosowanie w sytuacjach, w których podmiot, któremu udzielono zamówienia publicznego, jest de facto kontrolowany przez obywatela rosyjskiego, przez osobę fizyczną zamieszkałą w Rosji lub przez osobę prawną, podmiot lub organ z siedzibą w Rosji, co umożliwia im kierowanie tym podmiotem, mimo że nie posiadają oni więcej niż 50 % jego praw własności.

Wynika z tego, że wyrażenie „podmiot, o którym mowa w lit. a) lub b) niniejszego ustępu” w rozumieniu tego art. 5k ust. 1 lit. c) należy rozumieć jako odnoszące się nie wyłącznie do samego pojęcia „podmiotu”, o którym mowa we wspomnianym art. 5k ust. 1 lit. a) i b), lecz w sposób ogólny do wszystkich podmiotów prawa, do których mogą odnosić się zakazy ustanowione w tym ostatnim przepisie.

Następnie warto wskazać, że art. 5k ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 833/2014, którego oczywistą funkcją jest zapobieganie obchodzeniu zakazu przewidzianego w art. 5k ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia i zapewnianie w ten sposób skuteczności (effet utile) tego ostatniego przepisu, rozszerza ten zakaz na podmioty, którym udzielono zamówienia, których ponad 50 % praw własności, bezpośrednio lub pośrednio, należy do „podmiotu, o którym mowa w lit. a) niniejszego ustępu”.

Gdyby jednak sformułowanie to rozumieć w sposób ścisły, jako odnoszące się wyłącznie do pojęcia „podmiotu” wymienionego w art. 5k ust. 1 lit. a) rzeczonego rozporządzenia, przepis ten nie mógłby spełniać swojej funkcji, ponieważ wynikałoby z niego, że udzielenie zamówienia publicznego podmiotowi, w którym większościowy udział należy nie do „podmiotu” z siedzibą w Rosji, ale do obywatela rosyjskiego, osoby fizycznej zamieszkałej w Rosji, osoby prawnej, podmiotu lub organu z siedzibą w Rosji, nie wchodziłoby w zakres stosowania art. 5k ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 833/2014 i przewidzianego w nim zakazu.

Gdyby takie ograniczenie zakresu stosowania tego przepisu miało przeważać, w oczywisty i poważny sposób zagroziłoby skutecznemu stosowaniu przewidzianego w tym przepisie zakazu.

W związku z tym zakres stosowania art. 5k ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 zostałby obarczony poważną luką, gdyby wyrażenia „podmiot, o którym mowa w lit. a) niniejszego ustępu” i „podmiot, o którym mowa w lit. a) lub b) niniejszego ustępu”, zawarte, odpowiednio, w lit. b) i c) tego przepisu, należało rozumieć jako odnoszące się ściśle i wyłącznie do pojęcia „podmiotu”, o którym mowa w art. 5k ust. 1 lit. a) i b) tego rozporządzenia.

W związku z tym w świetle tych elementów analizy kontekstowej wyrażenia „podmiot, o którym mowa w lit. a) niniejszego ustępu” oraz „podmiot, o którym mowa w lit. a) lub b) niniejszego ustępu” należy rozumieć jako dotyczące wszystkich podmiotów prawa, do których odnoszą się zakazy przewidziane w art. 5k ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 833/2014.

Ponadto wątpliwość dotycząca wykładni wyrażenia „podmiot, o którym mowa w lit. a) lub b) niniejszego ustępu”, figurującego w art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014, nie ma już znaczenia, ponieważ zgodnie z art. 1 pkt 25 rozporządzenia 2025/395 wyrażenie to zostało zastąpione wyrażeniem „osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów działających w imieniu lub pod kierunkiem osoby fizycznej lub prawnej, podmiotu lub organu, o których mowa w lit. a) lub b) niniejszego ustępu”.

Wreszcie, z faktu, że prawodawca Unii zdecydował się sformułować art. 5k ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 w sposób szeroki, w szczególności w odniesieniu do wykazu różnych osób, podmiotów i organów, o których mowa w art. 5k ust. 1 lit. a), można wywnioskować, że art. 5k ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia, a w szczególności zawarte w nim wyrażenie „działających w imieniu lub pod kierunkiem”, należy interpretować w sposób na tyle szeroki, aby mógł on zachować skuteczność (effet utile) zakazów ustanowionych w art. 5k ust. 1 lit. a) i b) tego rozporządzenia, to znaczy aby uniknąć obchodzenia tych zakazów.

W związku z tym z wykładni kontekstowej art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014 wynika, że nie jest a priori wykluczone, iż przepis ten ma zastosowanie do sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, gdzie spółką, której udzielono zamówienia, zarządzają członkowie zarządu posiadający obywatelstwo rosyjskie. Przepis ten miałby zatem zastosowanie, gdyby stwierdzono, że ci członkowie zarządu faktycznie dysponują prawem do sprawowania skutecznej kontroli spółki, której udzielono zamówienia, plasując ją pod ich kierunkiem.

W trzeciej kolejności, co się tyczy wykładni celowościowej art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014, z jednej strony z motywów 5 i 6 decyzji 2022/578 wynika w istocie, że z uwagi na powagę sytuacji w Ukrainie Unia podjęła decyzję o nowych środkach ograniczających w celu skutecznego przeciwdziałania zdolności Federacji Rosyjskiej do kontynuowania agresji wojskowej na Ukrainę, ponieważ ta agresja w sposób rażący narusza prawo międzynarodowe i powoduje ogromne straty w ludziach, a także znaczną liczbę rannych wśród ludności cywilnej. W ramach tych środków prawodawca Unii zamierzał wprowadzić zakaz udzielania zamówień publicznych obywatelom rosyjskim, osobom fizycznym zamieszkałym w Rosji lub podmiotom lub organom z siedzibą w Rosji i dalszego ich wykonywania.

Z drugiej strony, jak wynika z motywu 2 rozporządzenia nr 833/2014, prawodawca ten uznał za stosowne zastosowanie dodatkowych środków ograniczających w celu zwiększenia kosztów działań Federacji Rosyjskiej podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy oraz w celu wspierania pokojowego rozwiązania kryzysu.

Wynika z tego, że głównym celem systemu środków ograniczających ustanowionego w art. 5k ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 jest skuteczne ograniczenie zasobów finansowych Federacji Rosyjskiej umożliwiających jej kontynuowanie agresji wojskowej przeciwko Ukrainie, a tym samym dalsze zwiększenie presji wywieranej na Federację Rosyjską, aby zaprzestała tej agresji [zob. podobnie wyroki: z dnia 5 września 2024 r., Jemerak, C‑109/23, EU:C:2024:681, pkt 53, 54; a także z dnia 30 kwietnia 2025 r., Generalstaatsanwaltschaft Frankfurt am Main (Wywóz środków pieniężnych do Rosji), C‑246/24, EU:C:2025:295, pkt 30, 31].

Zakaz przewidziany w art. 5k ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 przyczynia się do realizacji tego głównego celu w zakresie, w jakim służy on ograniczeniu ryzyka, że środki publiczne pochodzące z zamówień publicznych zostaną przekierowane od podmiotu będącego wykonawcą zamówienia do rosyjskiej gospodarki, a tym samym zostaną wykorzystane przez Federację Rosyjską do finansowania jej agresji wojskowej przeciwko Ukrainie.

A priori sytuacja taka jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, w której członkowie zarządu spółki, której udzielono zamówienia publicznego, i jej spółki dominującej są obywatelami rosyjskimi, ale w której spółki te oraz ich bezpośredni i pośredni akcjonariusze nie mają żadnych powiązań z Federacją Rosyjską, nie stwarza takiego ryzyka.

Skoro bowiem zamówienie publiczne, takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, zostało udzielone spółce, a nie członkom jej zarządu, wynika z tego, że środki publiczne wypłacane z tytułu takiego zamówienia są wypłacane danej spółce jako takiej lub, w stosownym przypadku, jej akcjonariuszom, lecz co do zasady nie członkom jej zarządu.

Ponadto ci ostatni co do zasady nie będą mieli również prawa przekierowania tych środków do gospodarki rosyjskiej bez narażania się na ryzyko pociągnięcia ich do odpowiedzialności wobec spółki, której są pełnomocnikami.

W związku z tym fakt, że członek zarządu spółki, której udzielono zamówienia, jest obywatelem rosyjskim lub że członek zarządu posiadający obywatelstwo rosyjskie podpisuje, jako pełnomocnik tej spółki, umowę zawartą z instytucją zamawiającą, nie wystarcza sam w sobie do uznania, że wspomniana spółka wchodzi w zakres stosowania art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014 ze względu na to, że działa „w imieniu lub pod kierunkiem” obywatela rosyjskiego, o którym mowa w art. 5k ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia.

Nie można jednak wykluczyć, że w wyniku wyczerpującej analizy, jaką właściwe organy państw członkowskich powinny przeprowadzić przed udzieleniem zamówienia publicznego spółce, która nie ma siedziby w Rosji, ale jest zarządzana przez członka zarządu będącego obywatelem rosyjskim, organy te mogą uznać, że istnieją przesłanki wskazujące, że rzeczony członek zarządu jest w stanie faktycznie kontrolować daną spółkę, nawet jeśli nie posiada udziału w jej kapitale zapewniającego mu jej prawną kontrolę, w związku z czym istnieje realne ryzyko, iż środki publiczne, które zostaną wypłacone w ramach rozpatrywanego zamówienia publicznego, zostaną przekierowane do rosyjskiej gospodarki i posłużą do finansowania agresji militarnej Federacji Rosyjskiej przeciw Ukrainie.

Taka wyczerpująca analiza powinna obejmować wszystkie istotne okoliczności prawne i faktyczne, takie jak dokładna struktura własności i kontroli oferenta, powiązania osobiste i zawodowe między zainteresowanymi osobami, charakter i przedmiot rozpatrywanych transakcji, sposób, w jaki strony zapewniają zarządzanie tym podmiotem i jego funkcjonowanie, udowodnione wcześniejsze pozostawanie tego podmiotu pod kierunkiem innych podmiotów i koordynacja jego działań z tymi innymi podmiotami, które zostały już ukarane w przeszłości, czy też oświadczenia osób trzecich i inne wystarczająco konkretne, precyzyjne i spójne poszlaki.

Artykuł 5k ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 odnosi się do sytuacji, w których osoby, podmioty lub organy rosyjskie, do których zastosowanie znajduje lit. a) tego przepisu, nie posiadają większościowego udziału w kapitale osoby prawnej, podmiotu lub organu w rozumieniu lit. b) tego przepisu, ale mimo to sprawują jednak, oprócz ewentualnego udziału mniejszościowego, faktyczną kontrolę, w szczególności z powodu szerokich uprawnień przyznanych im przez akcjonariuszy danego podmiotu lub innego podmiotu, który sprawuje nad tym pierwszym skuteczną kontrolę, w szczególności w odniesieniu do zarządzania finansami lub pożyczek, których udzielili mu oni, w stosownym przypadku, za pośrednictwem kontrolowanej przez nich spółki.

O istnieniu takiej faktycznej kontroli może również świadczyć okoliczność, że w przeszłości osoba, podmiot lub organ objęte zakazem przewidzianym w art. 5k ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 833/2014 posiadały większościowy udział w kapitale podmiotu, któremu udzielono zamówienia, ale zbyły ten udział na krótko przed wszczęciem postępowania przetargowego.

W tym kontekście właściwe organy państw członkowskich mają również obowiązek sprawdzić, czy znaczny udział w kapitale zakładowym oferenta nie jest w posiadaniu pośredników działających w imieniu osób, podmiotów lub organów rosyjskich, o których mowa w art. 5k ust. 1 lit. a) lub b) rozporządzenia nr 833/2014.

Wreszcie, powyższe rozważania znajdują potwierdzenie w fakcie, że art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014 zakazuje właściwym organom państwa członkowskiego, które w przeszłości udzieliły zamówienia publicznego spółce z siedzibą w tym państwie, dalszego jego wykonywania i nakłada na nie obowiązek przeprowadzenia wyczerpującej analizy, o której mowa w pkt 53 niniejszego wyroku, jeżeli w trakcie wykonywania zamówienia publicznego obywatel rosyjski zostanie mianowany członkiem zarządu tej spółki, przy czym spółka ta ma na mocy tego przepisu obowiązek jak najszybszego poinformowania tych organów o takim mianowaniu.

W świetle całości powyższych rozważań na przedłożone pytanie należy odpowiedzieć, iż art. 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 833/2014 należy interpretować w ten sposób, że zakaz udzielania lub dalszego wykonywania wszelkich zamówień publicznych na rzecz lub z udziałem „osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów działających w imieniu lub pod kierunkiem podmiotu”, o którym mowa w art. 5k ust. 1 lit. a) lub b) tego rozporządzenia, nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy właściwe organy państwa członkowskiego udzielają zamówienia publicznego spółce z siedzibą w tym państwie, której dwóch z trzech członków zarządu jest obywatelami rosyjskimi, a jeden z nich, prezes zarządu tej spółki i jej dyrektor generalny, jest również jedynym członkiem zarządu spółki wobec niej dominującej, jeżeli organy te upewniły się wcześniej, w ramach wyczerpującej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jaką mają obowiązek przeprowadzić za każdym razem, gdy zamierzają udzielić zamówienia publicznego spółce nieposiadającej siedziby w Rosji, ale zarządzanej przez członka zarządu będącego obywatelem rosyjskim, że takie udzielenie zamówienia nie wiąże się z realnym ryzykiem przekierowania do rosyjskiej gospodarki środków finansowych, które zostaną wypłacone tej spółce z tytułu przedmiotowego zamówienia, ponieważ nie ustalono lub jest co najmniej wysoce nieprawdopodobne, że ten członek zarządu faktycznie dysponuje prawem do sprawowania kontroli nad tą spółką.

W przedmiocie kosztów

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 5k ust. 1 lit. c) rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie, zmienionego rozporządzeniem Rady (UE) 2022/576 z dnia 8 kwietnia 2022 r.,

należy interpretować w ten sposób, że:

zakaz udzielania lub dalszego wykonywania wszelkich zamówień publicznych na rzecz lub z udziałem „osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów działających w imieniu lub pod kierunkiem podmiotu”, o którym mowa w art. 5k ust. 1 lit. a) lub b) tego rozporządzenia, ze zmianami, nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy właściwe organy państwa członkowskiego udzielają zamówienia publicznego spółce z siedzibą w tym państwie, której dwóch z trzech członków zarządu jest obywatelami rosyjskimi, a jeden z nich, prezes zarządu tej spółki i jej dyrektor generalny, jest również jedynym członkiem zarządu spółki wobec niej dominującej, jeżeli organy te upewniły się wcześniej, w ramach wyczerpującej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jaką mają obowiązek przeprowadzić za każdym razem, gdy zamierzają udzielić zamówienia publicznego spółce nieposiadającej siedziby w Rosji, ale zarządzanej przez członka zarządu będącego obywatelem rosyjskim, że takie udzielenie zamówienia nie wiąże się z realnym ryzykiem przekierowania do rosyjskiej gospodarki środków finansowych, które zostaną wypłacone tej spółce z tytułu przedmiotowego zamówienia, ponieważ nie ustalono lub jest co najmniej wysoce nieprawdopodobne, że ten członek zarządu faktycznie dysponuje prawem do sprawowania kontroli nad wspomnianą spółką.

Podpisy

( *1 ) Język postępowania: włoski.