Sygn. akt C-336/04
ORDONNANCE DE LA COUR (cinquième chambre)
septembre 2006 (*)
«Aides d’État – Décision 2002/581/CE – Avantages fiscaux octroyés aux banques – Article 104, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de procédure – Question préjudicielle identique à une question sur laquelle la Cour a déjà statué»
Dans l'affaire C-336/04,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l'article 234 CE, introduite par la Commissione tributaria provinciale di Pordenone (Italie), par décision du 14 juillet 2004, parvenue à la Cour le 2 août 2004, dans la procédure
Banca Popolare FriulAdria SpA
contre
Agenzia delle Entrate, Ufficio Pordenone,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. J. Makarczyk, président de chambre, MM. J. Klučka et L. Bay Larsen (rapporteur), juges,
avocat général: Mme C. Stix-Hackl,
greffier: M. R. Grass,
l'avocat général entendu,
rend la présente
Ordonnance
La demande de décision préjudicielle porte sur la validité de la décision 2002/581/CE de la Commission, du 11 décembre 2001, relative au régime d'aides d'État mis en oeuvre par l'Italie en faveur des banques (JO 2002, L 184, p. 27, ci-après la «décision litigieuse»), ainsi que sur l’interprétation des articles 87 CE et suivants, de l’article 14 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE (JO L 83, p. 1), et des principes généraux du droit communautaire.
Cette demande a été présentée dans le cadre d'un litige opposant Banca Popolare FriulAdria SpA (ci-après la «Banca Popolare») à l'Agenzia delle Entrate, Ufficio Pordenone, au sujet d’un avantage fiscal dont la Banca Popolare a bénéficié au cours des exercices 1999 et 2000.
Le cadre juridique national
En Italie, une réforme du système bancaire a été entreprise par la loi n° 218, du 30 juillet 1990, portant dispositions en matière de restructuration et de renforcement de la dotation patrimoniale des établissements de crédit de droit public (GURI n° 182, du 6 août 1990, p. 8, ci-après la «loi n° 218/90»).
Cette loi a rendu possible la transformation des établissements de crédit de droit public en sociétés par actions. À cette fin, une banque publique était autorisée à céder l’établissement bancaire à une société par actions, de manière à séparer la personne morale cédante, appelée en pratique «fondation bancaire» (ci-après la «fondation bancaire»), propriétaire des participations, de la société par actions cessionnaire, unique titulaire de l’activité bancaire. La fondation bancaire administrait la participation dans la banque cessionnaire et utilisait les revenus y afférents pour poursuivre des finalités sociales.
L’article 2 de la loi n° 489, du 26 novembre 1993, portant, notamment, prorogation du délai prévu à l’article 7, paragraphe 6, de la loi n° 218/90 (GURI n° 284, du 3 décembre 1993, p. 4), a rendu obligatoire, au plus tard le 30 juin 1994, la transformation des établissements bancaires publics en sociétés par actions.
La loi n° 461, du 23 décembre 1998, portant délégation de compétence au gouvernement pour la réorganisation de la réglementation civile et fiscale des organismes visés à l’article 11, paragraphe 1, du décret législatif n° 356, du 20 novembre 1990, ainsi que du régime fiscal des opérations de restructuration bancaire (GURI n° 4, du 7 janvier 1999, p. 4, ci après la «loi n° 461/98»), a donné délégation au gouvernement italien à l’effet de procéder à une nouvelle réforme de la réglementation applicable au secteur bancaire, en particulier en matière de restructuration.
Le décret législatif n° 153, du 17 mai 1999, portant réglementation civile et fiscale des organismes visés à l’article 11, paragraphe 1, du décret législatif n° 356, du 20 novembre 1990, et du régime fiscal des opérations de restructuration bancaire, conformément à l’article 1er de la loi n° 461, du 23 décembre 1998 (GURI n° 125, du 31 mai 1999, p. 4, ci‑après le «décret n° 153/99»), a mis en œuvre la délégation donnée par la loi n° 461/98.
Il a introduit, notamment, à ses articles 22, paragraphe 1, et 23, paragraphe 1, un avantage fiscal constitué par une réduction à 12,5 % du taux d’impôt sur le revenu (IRPEG) (ci-après la «réduction d’impôt») pour les banques qui entreprennent une fusion ou une restructuration semblable, pendant cinq périodes d’imposition consécutives, à condition que les bénéfices soient affectés à une réserve spéciale soumise à une contrainte de non-répartition pendant une période de trois ans. Il a prévu que les bénéfices affectés à la réserve spéciale ne peuvent dépasser 1,2 % de la différence entre la somme totale des crédits et des débits des banques ayant participé à la fusion et l’agrégat analogue de la plus grande banque qui a participé à cette opération.
Les antécédents du litige au principal
À la suite d’une question parlementaire, la Commission des Communautés européennes a, par lettre du 24 mars 1999 adressée dans le cadre de ses compétences en matière d’aides d’État, demandé aux autorités italiennes de lui fournir des informations pour évaluer la portée et les effets de la loi n° 461/98.
Par lettres des 24 juin et 2 juillet 1999, les autorités italiennes lui ont fourni des informations sur cette loi et sur le décret n° 153/99.
Par lettre du 23 mars 2000, la Commission a avisé les autorités italiennes que, selon elle, la loi n° 461/98 et le décret n° 153/99 pouvaient contenir des éléments d’aide et les a invitées à ne pas mettre à exécution les mesures en question. Le 12 avril 2000, les autorités italiennes lui ont répondu qu’elles avaient suspendu l’application de celles-ci, puis, le 14 juin 2000, elles lui ont fourni des renseignements complémentaires.
Le montant maximal théorique des avantages fiscaux obtenus au titre de la réduction d’impôt a été estimé par les autorités italiennes à 5 358 milliards de ITL, soit 2 767 millions d’euros, au titre de 76 opérations effectuées au cours des années 1998, 1999 et 2000.
Par lettre du 25 octobre 2000, la Commission a notifié au gouvernement italien sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE. Cette décision a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes (JO 2001, C 44, p. 2).
Au terme de la procédure, la Commission a conclu que la République italienne avait mis à exécution de manière illicite la loi n° 461/98 et le décret n° 153/99, en violation de l’article 88, paragraphe 3, CE. Elle a considéré que, à l’exception d’une mesure prévue à l’article 27, paragraphe 2, du décret n° 153/99, les mesures fiscales mises à exécution, dont la réduction d’impôt, constituaient un régime d’aides d’État incompatible avec le marché commun. De telles mesures conféreraient un avantage aux banques en ce qu’elles leur permettraient d’augmenter leur propre dimension et de bénéficier d’économies d’échelle à un coût réduit.
En conséquence, la Commission a adopté la décision litigieuse, en précisant que la loi n° 461/98 et le décret n° 153/99 introduisaient des avantages fiscaux également en faveur des fondations bancaires, mais que ces avantages n’étaient pas examinés dans cette décision.
La décision litigieuse est libellée dans les termes suivants:
«Article premier
[…] le régime d’aides d’État que l’Italie a mis à exécution sur la base de la [loi n° 461/98] et du [décret n° 153/99], en particulier sur la base […] de l’article 22, paragraphe 1, de l’article 23, paragraphe 1, […] [du décret n° 153/99] est incompatible avec le marché commun.
[…]
Article 3
L’Italie supprime le régime d’aides visé à l’article 1er.
Article 4
1. L’Italie adopte toutes les mesures nécessaires afin de récupérer auprès des bénéficiaires les aides octroyées sur la base du régime visé à l’article 1er et déjà mises illégalement à leur disposition.
2. La récupération est exécutée sans retard selon les procédures de droit interne, à condition que celles-ci permettent l’exécution immédiate et effective de la décision. L’aide à récupérer comprend les intérêts, qui vont de la date où l’aide est devenue disponible pour les bénéficiaires à celle de la récupération effective. Les intérêts sont calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l’équivalent-subvention dans le cadre des aides à finalité régionale.
[…]»
En exécution de ladite décision, l’article 5 du décret-loi n° 63, du 15 avril 2002, portant dispositions financières et fiscales urgentes en matière de recouvrement, de rationalisation du système de formation du coût des produits pharmaceutiques, d’obligations communautaires, de titrisation, de valorisation du patrimoine et de financement des infrastructures (GURI n° 90, du 17 avril 2002, p. 5), converti en loi n° 112, du 15 juin 2002 (GURI n° 139, du 15 juin 2002, p. 3), a suspendu les avantages fiscaux accordés aux banques en vertu de la loi n° 461/98 et, notamment, la réduction d’impôt.
Le décret-loi n° 282, du 24 décembre 2002, portant dispositions urgentes en matière d’obligations communautaires et fiscales, de recouvrement et de procédure comptable (GURI n° 301, du 24 décembre 2002, ci-après le «décret n° 282/02»), converti en loi n° 27, du 21 février 2003 (supplément ordinaire à la GURI n° 44, du 22 février 2003), a fait obligation aux banques bénéficiaires des aides de payer, pour le 31 décembre 2002 au plus tard, un montant égal à l’impôt non acquitté en raison du régime d’aides, avec intérêts au taux annuel de 5,5 %.
La procédure au principal et les questions préjudicielles
La Banca Popolare a versé, en application du décret n° 282/02, la somme de 1 361 659,23 euros correspondant au montant des impôts non acquittés en application des articles 22 et 23 du décret n° 153/99.
Le 27 août 2003, elle a ensuite présenté une demande de remboursement de la somme versée, majorée des intérêts légaux. Cette demande a fait l’objet d’une décision implicite de rejet de l’Agenzia delle Entrate, Ufficio Pordenone.
La Banca Popolare a formé un recours contre celle-ci devant la Commissione tributaria provinciale di Pordenone en invoquant, notamment, l’illégalité de la décision litigieuse.
À sa demande, la Commissione tributaria provinciale di Pordenone a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) La [décision litigieuse] est-elle invalide et incompatible avec le droit communautaire dans la mesure où les dispositions de la loi [n° 461/98 et du décret n° 153/99] concernant les banques, contrairement à ce qui a été retenu par la Commission, sont compatibles avec le marché commun ou, en toute hypothèse, relèvent des dérogations visées à l'article 87, paragraphe 3, sous b) et c), CE?
2) En particulier, l'article 4 de la [décision litigieuse] est-il invalide et incompatible avec le droit communautaire, dans la mesure où la Commission:
a) a violé le devoir de fournir une motivation appropriée en application de l'article 253 du traité CE et/ou
b) a violé le principe de la confiance légitime et/ou
c) a violé le principe de proportionnalité?
3) En tout cas, l'interprétation exacte des articles 87 et suivants CE, de l'article 14 du [règlement n° 659/1999] et des principes généraux du droit communautaire et, notamment, de ceux [de protection de la confiance légitime, de sécurité juridique et de proportionnalité], fait-elle obstacle à l'application de l'article 1er du [décret n° 282/02]?»
La procédure devant la Cour
Par décision du président de la Cour en date du 10 septembre 2004, rendue en application de l’article 82 bis, paragraphe 1, sous b), du règlement de procédure, la présente procédure a été suspendue jusqu’au prononcé des arrêts à intervenir dans les affaires C‑66/02, Italie/Commission, et C-148/04, Unicredito Italiano.
Dans ces deux dernières affaires, les arrêts ont été prononcés le 15 décembre 2005.
Par courrier du 12 janvier 2006, la Commissione tributaria provinciale di Pordenone a été invitée à préciser si, à la lumière des deux arrêts rendus, elle maintenait sa demande de décision préjudicielle.
Par note du 28 février 2006, déposée au greffe de la Cour le 15 mars 2006, la juridiction de renvoi a répondu qu’elle maintenait sa demande de décision préjudicielle.
Elle estime que les arrêts du 15 décembre 2005 n’apportent pas les réponses pertinentes aux fins de l’application, par la juridiction nationale, du principe de la confiance légitime.
Elle fait valoir, en premier lieu, que l’interprétation des règles nationales relève de la compétence de la juridiction nationale. Il lui appartiendrait donc de juger de l’existence d’un lien de continuité d’un point de vue logique et juridique, voire d’une identité, entre la loi n° 218/90, d’une part, et la loi n° 461/98 ainsi que le décret n° 153/99, d’autre part.
La Commissione tributaria provinciale di Pordenone souligne que, précisément, elle pourrait constater que la loi n° 218/90 et la loi n° 461/98 s’inscrivent dans une logique de pleine continuité dans la poursuite de l’objectif consistant à réaliser un degré maximal de privatisation du secteur bancaire. En outre, les deux lois viseraient des destinataires identiques, les avantages des deux lois s’appliquant indistinctement à tous les organismes de crédit.
La juridiction de renvoi estime que l’éventualité d’une telle appréciation implique que la Cour devrait réexaminer la question de l’applicabilité, aux banques concernées, du principe de protection de la confiance légitime.
Elle indique, en second lieu, qu’elle ne trouve dans les arrêts du 15 décembre 2005 aucune appréciation de la Cour relative à un défaut de motivation, par la Commission, d’une modification de son analyse des mesures fiscales successives, analyse qui aurait été positive à l’égard de la loi n° 218/90, puis négative à l’égard de la loi n° 461/98 et du décret n° 153/99.
Sur les questions préjudicielles
Conformément à l’article 104, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de procédure, lorsqu’une question posée à titre préjudiciel est identique à une question sur laquelle la Cour a déjà statué, celle-ci peut, après avoir entendu l’avocat général, à tout moment, statuer par voie d’ordonnance motivée comportant référence à l’arrêt précédent.
Il convient de faire application de cette disposition dans la présente affaire.
En effet, les questions posées par Commissione tributaria provinciale di Pordenone sont identiques à celles posées dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 15 décembre 2005, Unicredito Italiano (C‑148/04, non encore publié au Recueil).
Contrairement à ce que fait valoir la juridiction de renvoi, ce dernier arrêt contient les réponses utiles en ce qui concerne les deux éléments, relatifs au principe de protection de la confiance légitime, qu’elle met en exergue dans sa note du 28 février 2006.
S’agissant du premier élément, la Cour, au point 105 de cet arrêt, relève qu’il est constant que les mesures contenues dans la loi n° 218/90 n’ont jamais été notifiées à la Commission. Elle en déduit que, s’agissant de l’allégation d’une analogie entre les mesures fiscales adoptées par les dispositions nationales successives, il suffit de constater que la mesure prise comme référence dans la loi n° 218/90 n’a pas été examinée par la Commission. Surtout, au même point de son arrêt, la Cour envisage ensuite expressément l’hypothèse dans laquelle il serait considéré que les mesures fiscales adoptées par la loi n° 218/90 puis par la loi n° 461/98 et le décret n° 153/99 s’inscrivent dans une logique de continuité et d’extension de l’une par rapport à l’autre. En considération d’une telle prémisse, et en se référant à l’arrêt du 7 juin 1988, Grèce/Commission (57/86, Rec. p. 2855, point 10), elle précise que la circonstance que la Commission ne soit pas intervenue à l’égard de la première mesure est indifférente, dès lors que le régime en cause dans le litige au principal, examiné indépendamment de l’ancien, favorise certaines entreprises.
S’agissant du second élément, lié à un défaut allégué de motivation d’un changement d’analyse, par la Commission, des mesures fiscales adoptées par les dispositions nationales successives, il suffit de relever que, au point 102 de l’arrêt Unicredito Italiano, précité, la Cour constate que la décision litigieuse contient, aux points 49 à 57 et 62 de ses motifs, une motivation approfondie, au regard du principe de protection de la confiance légitime, de la décision de la Commission d’exiger la restitution des aides en cause. Or, les points ainsi visés de la décision litigieuse contiennent une motivation suffisante de la Commission en réponse à l’allégation d’une modification de son point de vue à l’égard des mesures fiscales successives.
Nonobstant les réserves formulées par la juridiction de renvoi, il convient donc de répondre aux questions posées dans la présente affaire dans les mêmes termes que ceux utilisés dans l’arrêt Unicredito Italiano, précité, soit dans les termes suivants:
– l’examen des questions posées n’a pas révélé d’éléments de nature à affecter la validité de la décision litigieuse;
– les articles 87 CE et suivants, l’article 14 du règlement n° 659/1999 ainsi que les principes de protection de la confiance légitime, de sécurité juridique et de proportionnalité ne peuvent s’opposer à une mesure nationale ordonnant la restitution d’une aide en exécution d’une décision de la Commission qui a qualifié cette aide d’incompatible avec le marché commun et dont l’examen au regard de ces mêmes dispositions et principes généraux n’a pas révélé d’éléments de nature à affecter la validité.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre), dit pour droit:
1) L’examen des questions posées n’a pas révélé d’éléments de nature à affecter la validité de la décision 2002/581/CE de la Commission, du 11 décembre 2001, relative au régime d’aides d’État mis en œuvre par l’Italie en faveur des banques.
2) Les articles 87 CE et suivants, l’article 14 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article 93 du traité CE, ainsi que les principes de protection de la confiance légitime, de sécurité juridique et de proportionnalité ne peuvent s’opposer à une mesure nationale ordonnant la restitution d’une aide en exécution d’une décision de la Commission qui a qualifié cette aide d’incompatible avec le marché commun et dont l’examen au regard de ces mêmes dispositions et principes généraux n’a pas révélé d’éléments de nature à affecter la validité.
Signatures
* Langue de procédure: l'italien.
