Sygn. akt C-354/04
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 27 lutego 2007 r.(*)
Odwołanie – Unia Europejska – Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych – Wspólne stanowiska 2001/931/WPZiB, 2002/340/WPZiB i 2002/462/WPZiB – Środki skierowane do osób, grup i podmiotów uczestniczących w aktach terrorystycznych – Skarga o odszkodowanie – Właściwość Trybunału Sprawiedliwości
W sprawie C‑354/04 P
mającej za przedmiot odwołanie na podstawie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości, wniesione w dniu 17 sierpnia 2004 r.,
Gestoras Pro Amnistía, z siedzibą w Hernani (Hiszpania),
Juan Mari Olano Olano, zamieszkały w Madrycie (Hiszpania),
Julen Zelarain Errasti, zamieszkały w Madrycie (Hiszpania),
reprezentowani przez adwokata D. Rougeta,
wnoszący odwołanie,
w której pozostałymi uczestnikami postępowania są:
Rada Unii Europejskiej, reprezentowana przez E. Finnegan oraz M. Bauera, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana w pierwszej instancji,
Królestwo Hiszpanii, reprezentowane przez Abogacía del Estado,
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej,
interwenienci w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts i R. Schintgen, prezesi izb, A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, L. Bay Larsen, P. Lindh, J.C. Bonichot (sprawozdawca) i T. von Danwitz, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Mengozzi,
sekretarz: R. Grass,
uwzględniając procedurę pisemną,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 26 października 2006 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Gestoras Pro Aministía, jak również J.M. Olano Olano i J. Zelarain Errasti wnoszą w odwołaniu o uchylenie postanowienia Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich z dnia 7 czerwca 2004 r. w sprawie T‑332/02 Gestoras Pro Aministía i in. przeciwko Radzie (dotychczas nieopublikowanego w Zbiorze, zwanego dalej „zaskarżonym postanowieniem”), którym Sąd odrzucił ich skargę o odszkodowanie mającą na celu naprawienie szkody, jaką skarżący mieli ponieść wskutek wpisania Gestoras Pro Aministía na listę osób, grup i podmiotów, o których mowa w art. 1 wspólnego stanowiska Rady 2001/931/WPZiB z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu (Dz.U. L 344, str. 93), w art. 1 wspólnego stanowiska Rady 2002/340/WPZiB z dnia 2 maja 2002 r. uaktualniającego wspólne stanowisko 2001/931 (Dz.U. L 116, str. 75), jak również w art. 1 wspólnego stanowiska Rady 2002/462/WPZiB z dnia 17 czerwca 2002 r. uaktualniającego wspólne stanowisko 2001/931 i uchylającego wspólne stanowisko 2002/340 (Dz.U. L 160, str. 32).
Okoliczności powstania sporu
Okoliczności powstania sporu zostały przedstawione w pkt 1–11 zaskarżonego postanowienia w następujący sposób:
„1 Z akt sprawy wynika, że Gestoras Pro Amnistía jest organizacją mającą za cel obronę praw człowieka w Kraju Basków, a w szczególności obronę praw więźniów i wygnańców politycznych. Zgodnie z danymi podanymi przez skarżących organizacja ta została utworzona w 1976 r. i ma siedzibę w Hernani (Hiszpania). Organizacja ta ustanowiła jako swych rzeczników J.M. Olana Olana i J. Zelaraina Errastiego. Dane te nie zostały poparte żadnymi urzędowymi dokumentami.
W dniu 28 września 2001 r. Rada Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych uchwaliła rezolucję 1373 (2001), w której postanowiła w szczególności, że wszystkie państwa udzielają sobie wzajemnie możliwie najdalej idącej pomocy przy dochodzeniach karnych i przy innego rodzaju postępowaniach w sprawie finansowania lub wspierania aktów terrorystycznych, w tym pomocy w gromadzeniu znajdującego się w ich posiadaniu materiału dowodowego niezbędnego dla postępowania.
Na mocy postanowień odpowiednio z dnia 2 i 19 listopada 2001 r. Juzgado Central de Instrucción nº5 de la Audiencia Nacional (centralny sąd śledczy nr 5 przy Audiencia Nacional) w Madrycie (Hiszpania) zarządził aresztowanie niektórych domniemanych przywódców Gestoras Pro Amnistía, w tym jej dwóch rzeczników, oraz orzekł, że działalność Gestoras Pro Amnistía jest nielegalna ze względu na to, że organizacja ta wchodzi w skład baskijskiej organizacji separatystycznej ETA. Gestoras Pro Amnistía odwołała się od tego orzeczenia.
W dniu 27 grudnia 2001 r., mając na uwadze konieczność podjęcia przez Wspólnotę [i państwa członkowskie] działań w celu wprowadzenia w życie rezolucji 1373 (2001) Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych, Rada [Unii Europejskiej] przyjęła wspólne stanowisko 2001/931 [...]. Wspólne stanowisko zostało przyjęte na podstawie art. 15 UE należącego do tytułu V traktatu UE, noszącego nazwę »Postanowienia dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa« (WPZiB) i na podstawie art. 34 UE, należącego do tytułu VI traktatu UE noszącego nazwę »Postanowienia o współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych« […].
Artykuły 1 i 4 wspólnego stanowiska 2001/931 stanowią:
»Artykuł 1
1. Niniejsze wspólne stanowisko stosuje się, zgodnie z przepisami poniższych artykułów, do osób, grup i podmiotów uczestniczących w aktach terrorystycznych i wymienionych w załączniku.
[…]
6. Nazwiska osób i nazwy podmiotów na liście w Załączniku są poddawane kontroli w regularnych odstępach czasu, co najmniej raz w ciągu sześciu miesięcy, w celu zapewnienia, że istnieją podstawy do utrzymania ich na liście«.
»Artykuł 4
Państwa członkowskie, poprzez współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych w ramach tytułu VI Traktatu o Unii Europejskiej, zapewniają sobie nawzajem jak najszerszą pomoc w zapobieganiu i zwalczaniu aktów terrorystycznych. W tym celu, w odniesieniu do dochodzeń i postępowań prowadzonych przez ich władze wobec jakichkolwiek osób, grup i podmiotów wymienionych w załączniku, w pełni wykorzystują, na wniosek, swoje obecne uprawnienia zgodnie z aktami Unii Europejskiej i innymi umowami międzynarodowymi, uzgodnieniami i konwencjami, które wiążą państwa członkowskie«.
Załącznik do wspólnego stanowiska 2001/931 wymienia w pkt 2 obejmującym »grupy i podmioty«:
»* – Euskadi Ta Askatasuna/Tierra Vasca y Libertad/Baskijska Ojczyzna i Wolność (ETA)
(Następujące organizacje są częścią grupy terrorystycznej ETA.: K.a.s., Xaki; Ekin, Jarrai-Haika-Segi, Gestoras pro-amnistía)«.
Przypis do tego załącznika wskazuje, że »osoby zaznaczone * podlegają jedynie art. 4«.
W dniu 27 grudnia 2001 r. Rada przyjęła również wspólne stanowisko 2001/930/WPZiB w sprawie zwalczania terroryzmu (Dz.U. L 344, str. 90), rozporządzenie (WE) nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu (Dz.U. L 344, str. 70) i decyzję 2001/927/WE ustanawiającą listę przewidzianą w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 (Dz.U. L 344, str. 83). Żaden z tych aktów nie wymienia skarżących.
Zgodnie z deklaracją Rady [z dnia 18 grudnia 2001 r.], która została załączona do protokołu przy przyjęciu wspólnego stanowiska 2001/931 i rozporządzenia nr 2580/2001 (zwaną dalej »deklaracją Rady dotyczącą prawa do odszkodowania«):
»Rada przypomina, w związku z art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska [2001/931], że każdy błąd dotyczący wskazanych osób, grup lub podmiotów daje poszkodowanemu prawo do dochodzenia odszkodowania przed sądem«.
Na mocy orzeczenia z dnia 23 maja 2002 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka odrzucił jako niedopuszczalną skargę wniesioną przez skarżących przeciwko piętnastu państwom członkowskim, dotyczącą wspólnego stanowiska 2001/931, ze względu na okoliczność, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie nabyli oni statusu ofiary naruszenia Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., zwanej dalej »EKPC«] [Zbiór wyroków i decyzji 2002–V].
W dniach 2 maja i 17 czerwca 2002 r. Rada przyjęła na podstawie art. 15 UE i 34 UE wspólne stanowiska 2002/340/WPZiB i 2002/462/WPZiB uaktualniające wspólne stanowisko 2001/931 (Dz.U. L 116, str. 75 i Dz.U. L 160, str. 32). Załączniki do tych dwóch wspólnych stanowisk zawierają nazwę Gestoras Pro Aministía, o takim samym brzmieniu jak we wspólnym stanowisku 2001/931”.
W uzupełnieniu tego opisu okoliczności powstania sporu należy dodać, że zgodnie z art. 1 ust. 4 akapit pierwszy wspólnego stanowiska 2001/931:
„[Załączona] lista [osób, grup i podmiotów uczestniczących w aktach terrorystycznych] jest sporządzana na podstawie dokładnych informacji lub materiałów zawartych w odpowiednich aktach, które wskazują, że decyzja została podjęta przez właściwą władzę w odniesieniu do osób, grup i podmiotów, których to dotyczy, bez względu na to, czy dotyczy to wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny, usiłowania popełnienia takiego aktu, uczestniczenia w nim lub ułatwienia dokonania takiego aktu, opartego na poważnych i wiarygodnych dowodach lub poszlakach, lub skazania za takie czyny […]”.
Gestoras Pro Amnistía złożyła w Radzie wniosek o dostęp do dokumentów, na podstawie których instytucja ta wpisała ją na listę załączoną do wspólnego stanowiska 2001/931. Pismem z dnia 27 marca 2002 r. sekretarz generalny Rady udostępnił Gestoras Pro Amnistía pewną liczbę dokumentów dotyczących tego wspólnego stanowiska. Uznając, że dokumenty te nie dotyczą jej konkretnie i osobiście, organizacja wystosowała do Rady kolejny wniosek, który został przez nią odrzucony pismem z dnia 21 maja 2002 r. na tej podstawie, że informacje, które posłużyły do sporządzenia tej listy, zostały po ich przeanalizowaniu i uwzględnieniu zwrócone zainteresowanym delegacjom krajowym.
Skarga wniesiona do Sądu i zaskarżone postanowienie
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 31 października 2002 r. wnoszący odwołanie wnosili o:
– zasądzenie od Rady na rzecz Gestoras Pro Amnistía kwoty 1 000 000 EUR, a na rzecz J.M. Olana Olana oraz J. Zelaraina Errastiego kwoty po 100 000 EUR na rzecz każdego z nich tytułem naprawienia szkody, jaką mieli ponieść w wyniku wpisania Gestoras Pro Amnistía na listę osób, grup i podmiotów, o których mowa w art. 1 wspólnego stanowiska odpowiednio: 2001/931, 2002/340 i 2002/462;
– zasądzenie od powyższych kwot odsetek za zwłokę w wysokości 4,5% rocznie, licząc od dnia wydania wyroku do dnia rzeczywistej zapłaty i
– obciążenie Rady kosztami postępowania.
W odrębnym piśmie procesowym, złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 12 lutego 2003 r., Rada podniosła zarzut niedopuszczalności zgodnie z art. 114 regulaminu Sądu, wnosząc o uznanie skargi za oczywiście bezzasadną oraz o obciążenie „skarżącej” kosztami postępowania.
Na mocy postanowienia prezesa drugiej izby Sądu z dnia 5 czerwca 2003 r. dopuszczone zostały interwencje Królestwa Hiszpanii i Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej na poparcie żądań Rady. Jedynie Królestwo Hiszpanii złożyło uwagi w kwestii zarzutu niedopuszczalności.
W uwagach w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności wnoszący odwołanie wnosili o:
– uznanie skargi o odszkodowanie za dopuszczalną;
– ewentualnie, stwierdzenie naruszenia przez Radę ogólnych zasad prawa wspólnotowego i
– w każdym przypadku, obciążenie Rady kosztami postępowania.
Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art.111 swego regulaminu, Sąd – bez otwierania procedury ustnej – skargę odrzucił.
Po pierwsze uznał, że w systemie prawnym Unii Europejskiej jest on oczywiście niewłaściwy do rozpoznania powództwa odszkodowawczego wnoszących odwołanie.
Przedstawiając tok rozumowania, zakończony powyższym wnioskiem, Sąd wskazał, że wnoszących odwołanie dotyczył jedynie art. 4 wspólnego stanowiska 2001/931/WPZiB, na podstawie którego państwa członkowskie zapewniają sobie jak najszerszą pomoc w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych ustanowionej w tytule VI traktatu UE, a w konsekwencji jedyną właściwą podstawą prawną aktów uważanych za źródło szkody jest art. 34 UE. Sąd stwierdził, że jedyne środki zaskarżenia przewidziane w art. 35 ust. 1, 6 i 7 UE, do którego odsyła art. 46 UE, to odesłanie prejudycjalne, skarga o stwierdzenie nieważności oraz rozwiązywanie sporów między państwami członkowskimi. W konsekwencji uznał, że w ramach tytułu VI traktatu UE nie jest przewidziany żaden środek w celu dochodzenia odszkodowania.
Po drugie Sąd orzekł, że jest wprawdzie właściwy do rozpoznania skargi, lecz wyłącznie w zakresie, w jakim jest ona oparta na naruszeniu kompetencji Wspólnoty.
Sąd przypomniał bowiem, że sąd wspólnotowy jest właściwy do dokonania oceny, czy akt przyjęty w ramach traktatu UE nie narusza kompetencji Wspólnoty. W pkt 41–47 zaskarżonego postanowienia dokonał zatem ustaleń w zakresie, czy przyjmując sporny akt, Rada nie wkroczyła w kompetencje Wspólnoty.
Sąd uznał jednak, że wnoszący odwołanie nie wskazali w traktacie WE żadnej podstawy prawnej, która zostałaby naruszona. Orzekł, że Rada zasadnie powołała się przy przyjmowaniu spornych aktów na tytuł VI traktatu UE, a zatem skarga, w zakresie w jakim dotyczy naruszenia kompetencji Wspólnot, jest oczywiście bezzasadna i jako taka podlega odrzuceniu.
Żądania stron przed Trybunałem
Wnoszący odwołanie wnoszą do Trybunału o:
– uchylenie zaskarżonego postanowienia;
– wydanie orzeczenia ostatecznego w sprawie i uwzględnienie żądań skargi wniesionej do Sądu i
Rada wnosi do Trybunału o:
– odrzucenie odwołania jako oczywiście niedopuszczalnego;
– ewentualnie oddalenie go jako bezzasadnego;
– w razie potrzeby przekazanie sprawy Sądowi i
– obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
Żądania Królestwa Hiszpanii są identyczne z żądaniami Rady.
W przedmiocie odwołania
W przedmiocie dopuszczalności odwołania
Argumentacja stron
Rada i Królestwo Hiszpanii podnoszą, że żądania wnoszących odwołanie są co do zasady identyczne z żądaniami przedstawionymi w pierwszej instancji i nie wskazują konkretnego uchybienia, jakim miałoby być dotknięte zaskarżone postanowienie. W związku tym odwołanie powinno ich zdaniem zostać odrzucone jako oczywiście niedopuszczalne.
Ocena Trybunału
– Co się tyczy części tej odwołania, w której zarzuca zaskarżonemu postanowieniu nieuwzględnienie zarzutu, że Rada wkroczyła w kompetencje przysługujące Wspólnocie
Wnoszący odwołanie podnosili przed Sądem, że przyjmując wspólne stanowisko 2001/931, potwierdzone wspólnymi stanowiskami 2002/340 i 2002/462, Rada umyślnie wkroczyła w kompetencje przysługujące Wspólnocie w celu pozbawienia osób wymienionych w tym stanowisku prawa do skutecznego środka zaskarżenia.
Zaskarżonym postanowieniem Sąd uznał się za właściwy do rozpoznania skargi jedynie w zakresie, w jakim oparta była ona na naruszeniu kompetencji Wspólnoty. Sąd powołał się w tej kwestii w szczególności na wyrok z dnia 12 maja 1998 r. w sprawie C‑170/96 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑2763, pkt 17. W pkt 45 i 46 zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł, że art. 34 UE jest właściwą podstawą prawną dla przyjęcia art. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 i że wnoszący odwołanie nie wskazali żadnej podstawy prawnej w traktacie WE, która zostałaby naruszona.
W odwołaniu skierowanym do Trybunału wnoszący je ograniczają się do powtórzenia, że Rada przyjęła wymienione wspólne stanowiska na podstawie art. 34 UE wyłącznie w celu pozbawienia ich środka zaskarżenia. Wnoszący odwołanie nie przytaczają jednak żadnego argumentu na poparcie tej tezy.
Z art. 225 WE, art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości i z art. 112 ust. 1 lit. c) jego regulaminu wynika, że odwołanie powinno w sposób precyzyjny wskazywać kwestionowane elementy wyroku lub postanowienia, o którego uchylenie się wnosi, a także argumenty prawne, które w sposób konkretny uzasadniają to odwołanie (zob. w szczególności wyrok z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C‑352/98 P Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji, Rec. str. I‑5291, pkt 34; wyrok z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie C‑248/99 P Francja przeciwko Monsanto i Komisji, Rec. str. I‑1, pkt 68, jak również postanowienie z dnia 11 listopada 2003 r. w sprawie C‑488/01 P Martinez przeciwko Parlamentowi, Rec. str. I‑13355, pkt 40).
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że – zgodnie z poglądem Rady i Królestwa Hiszpanii – odwołanie nie wskazuje przyczyn, dla których uzasadnienie prawne, na którym Sąd oparł się w pkt 45 i 46 zaskarżonego postanowienia, byłoby błędne. Odwołanie jest zatem w tej części niedopuszczalne.
– Co się tyczy tej części odwołania, która dotyczy stwierdzenia przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu braku właściwości do rozpoznania skargi o odszkodowanie
Jak wskazano powyżej, z art. 225 WE, art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości i art. 112 ust. 1 lit. c) jego regulaminu wynika, że odwołanie powinno w sposób precyzyjny wskazywać kwestionowane elementy wyroku lub postanowienia, o którego uchylenie się wnosi, a także argumenty prawne na poparcie tego odwołania.
W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Rady i Królestwa Hiszpanii, odwołanie – w zakresie dotyczącym odmowy przez Sąd uznania swojej właściwości do rozpoznania skargi o odszkodowanie – nie ogranicza się do powtórzenia zarzutów i argumentów przedstawionych przed Sądem, lecz wskazuje kwestionowane elementy zaskarżonego postanowienia, a także argumenty prawne na poparcie tego odwołania.
Wynika stąd, że odwołanie jest dopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczy tej części zaskarżonego postanowienia, w której Sąd stwierdził brak swej właściwości do rozpoznania skargi o odszkodowanie.
W przedmiocie dopuszczalności niektórych zarzutów przytoczonych na poparcie odwołania
Odnośnie do dopuszczalności poszczególnych zarzutów Rada i Królestwo Hiszpanii twierdzą ponadto, że zarzut dotyczący analizy dwóch kolejnych wersji przypisu do załącznika do wspólnego stanowiska 2001/931, oznaczającego symbolem „*” kategorie „podlegają[ce] jedynie art. 4”, po raz pierwszy został podniesiony w replice i w związku z tym jest niedopuszczalny. Zdaniem wnoszących odwołanie z analizy tej wynika, że przed zmianą wprowadzoną wspólnym stanowiskiem Rady 2003/482/WPZiB z dnia 27 czerwca 2003 r. (Dz.U. L 160, str. 100) przypis ten obejmował jedynie „osoby”, to jest osoby fizyczne, z pominięciem „grup i podmiotów”, i że w tej sytuacji na dzień 31 października 2002 r., to jest dzień złożenia skargi do Sądu, Gestoras Pro Amnistía nie należała do kategorii „os[ób] podlegają[cych] jedynie art. 4”, lecz do kategorii grup i podmiotów objętych działaniami Wspólnoty wymienionymi w art. 2 i 3 wspólnego stanowiska 2001/931.
Rada wskazuje również, iż dwa zarzuty wnoszących odwołanie nie zostały podniesione przed Sądem, a w konsekwencji są niedopuszczalne na etapie postępowania odwoławczego. Po pierwsze chodzi o zarzut wywodzony z ciążącego na państwach członkowskich obowiązku przestrzegania ich wcześniejszych zobowiązań umownych zgodnie z art. 30 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r., regulującego kwestie obowiązywania kolejnych traktatów dotyczących tego samego przedmiotu, oraz zgodnie z art. 307 traktatu WE. Te wcześniejsze zobowiązania umowne mają gwarantować rzeczywiste przestrzeganie praw człowieka i podstawowych wolności. Drugi niedopuszczalny zarzut dotyczy istnienia w orzecznictwie Trybunału zasady wykładni dotyczącej „właściwości rozszerzonej”, zgodnie z którą Trybunał miał przyjąć swoją właściwość wykraczającą poza brzmienie traktatu.
Zgodnie z art. 48 ust. 2 akapit pierwszy regulaminu Sądu nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania.
Umożliwienie stronie przedstawienia po raz pierwszy przed Trybunałem zarzutu, który nie został przedstawiony przed Sądem, byłoby równoznaczne z umożliwieniem jej wniesienia do Trybunału, którego kompetencje w postępowaniu odwoławczym są ograniczone, sprawy o szerszym zakresie niż ta, która była rozpoznawana przez Sąd. W postępowaniu odwoławczym kompetencje Trybunału są ograniczone do oceny prawnego rozstrzygnięcia w kwestii zarzutów, które były roztrząsane w pierwszej instancji (zob. wyrok z dnia 1 czerwca 1994 r. w sprawie C‑136/92 P Komisja przeciwko Brazzelli Lualdi i in., Rec. str. I‑1981, pkt 58 i 59).
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że zarzuty dotyczące zmiany brzmienia przypisu do załącznika do wspólnego stanowiska 2001/931, przestrzegania przez państwa członkowskie ich wcześniejszych zobowiązań umownych oraz ogólnej zasady wykładni dotyczącej „właściwości rozszerzonej” Trybunału nie zostały podniesione przez wnoszących odwołanie w postępowaniu przed Sądem.
Zarzuty te są zatem niedopuszczalne.
Co do istoty
Argumentacja uczestników
Wnoszący odwołanie twierdzą, że Trybunał niesłusznie uznał się za niewłaściwy do rozpoznania skargi o odszkodowanie.
Podnoszą, że Unia jest wspólnotą prawa, która na mocy art. 6 ust. 2 UE zapewnia prawo do skutecznego środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 13 EKPC, jak również prawo do sądu, przewidziane w art. 6 tej konwencji.
Ponadto wskazują, że w deklaracji dotyczącej prawa do naprawienia szkody Rada przyznała, że jakikolwiek błąd przy sporządzeniu listy załączonej do wspólnego stanowiska 2001/931 oznacza jej uchybienie, które daje prawo do odszkodowania. Składając tę deklarację, Rada w ich przekonaniu przyznała, że takie prawo powinno przysługiwać osobom, grupom i podmiotom, które, tak jak skarżących, obejmuje art. 4 wspólnego stanowiska, na takich samych warunkach, na jakich przysługuje ono osobom, grupom i podmiotom wpisanym na listę załączoną do rozporządzenia nr 2580/2001 lub objętych art. 3 omawianego wspólnego stanowiska, które mogą występować do Sądu w sytuacji objęcia ich aktami wydanymi na podstawie traktatu WE. Wnoszący odwołanie powołują się w tym względzie na postanowienie prezesa Sądu z dnia 15 maja 2003 r. w sprawie T‑47/03 R Sison przeciwko Radzie, Rec. str. II‑2047.
Zdaniem wnoszących odwołanie, ponieważ akt będący źródłem dochodzonej szkody jest aktem Rady przyjętym wspólnie przez ogół państw członkowskich, nie jest możliwe wniesienie sprawy o odszkodowanie do sądów krajowych, które z uwagi na niepodzielność odpowiedzialności państw członkowskich nie byłyby właściwe do jej rozpoznania.
Podniesiono ponadto, że decyzja Rady 2003/48/WSiSW z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzania w życie szczególnych środków w odniesieniu do współpracy policyjnej i sądowej w celu zwalczania terroryzmu zgodnie z art. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 (Dz.U. 2003, L 16 str. 68) zawiera w motywie ósmym stwierdzenie, że „[n]iniejsza decyzja respektuje prawa podstawowe i stosuje się do zasad uznanych w art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej. Przepisy niniejszej decyzji [nie] mogą być interpretowane jako dopuszczające naruszenie ochrony prawnej przyznanej na podstawie prawa krajowego osobom, grupom i podmiotom wymienionym w załączniku do wspólnego stanowiska 2001/931/WPZiB”.
Deklaracja Rady dotycząca prawa do naprawienia szkody, czytana w świetle motywu ósmego decyzji 2003/48 oraz art. 6 ust. 2 UE, stanowi ich zdaniem łącznie z tymi przepisami mocną podstawę prawną właściwości sądu wspólnotowego. Sąd dopuścił się zatem naruszenia prawa, stwierdzając w swoim postanowieniu, iż nie jest właściwy do rozpoznania roszczeń odszkodowawczych wnoszących odwołanie.
Wnoszący odwołanie podnoszą ponadto, że dla celów walki z terroryzmem Rada przyjęła kilka aktów na różnych podstawach prawnych po to, by pozbawić niektóre kategorie osób grup i podmiotów prawa do skutecznego środka zaskarżenia.
Rada twierdzi, że odwołanie jest bezzasadne. Jej zdaniem Sąd słusznie przyjął, że w ramach tytułu VI traktatu UE nie jest przewidziany żaden środek w celu dochodzenia odszkodowania. Skoro kwestionowany jest nie akt przyjęty w ramach Wspólnoty Europejskiej, lecz akt przyjęty na podstawie postanowień regulujących Unię Europejską, nie jest możliwe wniesienie skargi o odszkodowanie na podstawie art. 288 WE. Na poparcie tej tezy Rada powołuje się na wyrok z dnia 26 listopada 1975 r. w sprawie 99/74 Grands moulins des Antilles przeciwko Komisji, Rec. str. 1531, pkt 17.
Motyw ósmy decyzji 2003/48 dotyczy jej zdaniem jedynie ochrony prawnej przyznanej „na podstawie prawa krajowego”, a nie prawa wspólnotowego. Ani treść tego motywu, ani deklaracja Rady dotycząca prawa do odszkodowania nie są w stanie pozwolić sądowi wspólnotowemu na rozpoznanie skargi o odszkodowanie wniesionej przez skarżących, która nie jest przewidziana w traktacie UE.
Królestwo Hiszpanii wskazuje, że postanowieniem z dnia 19 grudnia 2001 r. centralny sąd śledczy nr 5 przy Audiencia Nacional w Madrycie uznał działalność Gestoras Pro Amnistía za nielegalną. J.M. Olano Olano, już wcześniej kilkakrotnie skazany przez sądy hiszpańskie, między innymi za posiadanie broni, amunicji i materiałów wybuchowych, był poszukiwany na podstawie międzynarodowego nakazu aresztowania wystawionego przez ten sam centralny sąd śledczy, został w dniu 3 grudnia 2001 r. zatrzymany przez policję francuską, wydany władzom hiszpańskim i osadzony w zakładzie karnym w Madrycie. Natomiast J. Zelarain Errasti, zatrzymany w dniu 31 października 2001 r. z powodu funkcji pełnionych w Gestoras Pro Amnistía, był objęty prowadzonym przez hiszpański wymiar sprawiedliwości postępowaniem dotyczącym tej organizacji, a także odrębnym postępowaniem w związku z udziałem w organizacji terrorystycznej.
Co do istoty sprawy Królestwo Hiszpanii podziela stanowisko Rady. Jego zdaniem w odwołaniu nie przedstawiono jakiejkolwiek okoliczności mogącej podważyć zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia.
– W przedmiocie zarzutu naruszenia postanowień tytułu VI traktatu UE
Z art. 46 UE wynika, że postanowienia traktatów WE i EWEA dotyczące właściwości Trybunału znajdują zastosowanie do tytułu VI traktatu UE jedynie „na warunkach przewidzianych w artykule 35 UE”.
Zgodnie z tym ostatnim postanowieniem Trybunał jest właściwy w trzech przypadkach. Po pierwsze, na podstawie art. 35 ust. 1 UE, jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o ważności i wykładni decyzji ramowych i decyzji, wykładni konwencji sporządzonych na mocy tytułu VI traktatu UE oraz ważności i wykładni środków wykonawczych do tych konwencji. Po drugie, w art. 35 ust. 6 przewidziano również właściwość Trybunału w zakresie kontroli legalności decyzji ramowych i decyzji, jeżeli skargę wniosło państwo członkowskie lub Komisja Wspólnot Europejskich, podnosząc zarzut braku kompetencji, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia traktatu UE lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z jego stosowaniem, lub nadużycia władzy. Wreszcie art. 35 ust. 7 przyznaje Trybunałowi właściwość do orzekania w każdym sporze między państwami członkowskimi dotyczącym wykładni lub stosowania aktów przyjętych na podstawie art. 34 ust.2, o ile spór ten nie został rozstrzygnięty przez Radę w ciągu sześciu miesięcy od daty jego wniesienia pod obrady przez jednego z jej członków.
W art. 35 UE nie przyznano natomiast Trybunałowi właściwości w zakresie rozpoznawania jakichkolwiek skarg o odszkodowanie.
Nadto w art. 41 ust. 1 UE, w którym wymieniono postanowienia Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską mające zastosowanie do postanowień dotyczących dziedzin uregulowanych w tytule VI Traktatu o Unii Europejskiej, nie figuruje ani art. 288 akapit drugi WE, stosownie do którego Wspólnota powinna naprawić – zgodnie z zasadami ogólnymi wspólnymi dla praw państw członkowskich – szkody wyrządzone przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji, ani art. 235 WE, przewidujący właściwość Trybunału Sprawiedliwości do orzekania w sporach dotyczących odszkodowań określonych w art. 288 akapit drugi WE (zob., analogicznie, wyrok z dnia 15 marca 2005 r. w sprawie C‑160/03 Hiszpania przeciwko Eurojust, Zb.Orz. str. I‑2077, pkt 38).
Z powyższych rozważań wynika, że Sąd nie naruszył prawa poprzez przyjęcie w wydanym postanowieniu, że w ramach tytułu VI traktatu UE nie jest przewidziana jakakolwiek skarga o odszkodowanie. W tym stanie rzeczy omawiany zarzut nie może zostać uwzględniony.
– W przedmiocie zarzutu naruszenia prawa do skutecznej ochrony sądowej
Wnoszący odwołanie powoływali się również przed Sądem na przestrzeganie praw podstawowych, w szczególności na prawo do skutecznej ochrony sądowej wynikające z art. 6 ust. 2 UE. Podnoszą zasadniczo, że nie dysponują jakimkolwiek środkiem umożliwiającym zakwestionowanie wpisu Gestora Pro Amnistía na listę załączoną do wspólnego stanowiska 2001/931 i że zaskarżone postanowienie narusza ich prawo do skutecznej ochrony sądowej.
Prawdą jest, że – co się tyczy Unii – traktaty wprowadziły system środków zaskarżenia, w którym kompetencje Trybunału, na podstawie art. 35 UE, są w ramach tytułu VI Traktatu o Unii Europejskiej węższe niż te, którymi dysponuje on w ramach traktatu WE (zob., podobnie, wyrok z dnia 16 czerwca 2005 r. w sprawie C‑105/03, Pupino, Zb.Orz. str. I‑5285, pkt 35). Jeszcze węższe są one zresztą w ramach tytułu V. Chociaż pewien system środków zaskarżenia, w szczególności reżim odpowiedzialności pozaumownej, inny niż już wprowadzony w traktatach, jest z pewnością godny rozważenia, to w takim przypadku ewentualna reforma obowiązującego systemu należy – zgodnie z art. 48 UE – do państw członkowskich.
Wnoszący odwołanie nie mogą jednak skutecznie podnosić, by byli oni pozbawieni jakiejkolwiek ochrony prawnej. Jak wynika z art. 6 UE, Unia opiera się na zasadach państwa prawnego i poszanowania praw podstawowych jako ogólnych zasadach prawa wspólnotowego. Oznacza to, że instytucje podlegają kontroli w zakresie zgodności ich aktów z traktatami i ogólnymi zasadami prawa, podobnie jak państwa członkowskie, gdy wdrażają prawo Unii.
W tej kwestii należy podkreślić, że art. 34 UE stanowi, iż Rada może przyjmować akty o różnym charakterze i zakresie. Zgodnie z art. 34 ust. 2 lit. a) UE Rada może „przyjmować wspólne stanowiska ustalające sposób postępowania Unii w określonej sprawie”. Państwa członkowskie są zobowiązane do zastosowania się do wspólnego stanowiska zgodnie z zasadą lojalnej współpracy, która zakłada między innymi, iż państwa członkowskie będą podejmować wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne celem zapewnienia wypełniania swoich zobowiązań wynikających z prawa Unii Europejskiej (zob. ww. wyrok w sprawie Pupino, pkt 42). Zgodnie z art. 37 UE państwa członkowskie reprezentowane „w organizacjach międzynarodowych i podczas konferencji międzynarodowych” podtrzymują wspólne stanowiska. Tym niemniej nie uważa się, by wspólne stanowisko samo w sobie wywierało skutki prawne wobec osób trzecich. Dlatego właśnie w ramach systemu wprowadzonego w tytule VI traktatu UE jedynie decyzje ramowe i decyzje mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności wnoszonej do Trybunału Sprawiedliwości. Właściwość Trybunału do orzekania w trybie prejudycjalnym, tak jak została ona zakreślona w art. 35 UE, również nie dotyczy wspólnych stanowisk, lecz jest ograniczona do kontroli ważności i do wykładni decyzji ramowych i decyzji, wykładni konwencji sporządzonych na mocy tytułu VI oraz ważności i wykładni środków wykonawczych do tych konwencji.
Nie przewidując możliwości występowania przez sądy krajowe do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wspólnego stanowiska, lecz jedynie z pytaniem dotyczącym aktów wymienionych w art. 35 ust. 1 UE, w postanowieniu tym uznano za akty mogące stać się przedmiotem takiego odesłania prejudycjalnego wszelkie akty, które zostały przyjęte przez Radę, a których celem jest wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich. Skoro celem procedury, która umożliwia Trybunałowi wydawanie orzeczeń w trybie prejudycjalnym, jest zapewnienie przestrzegania prawa przy wykładni i stosowaniu traktatu, zwężająca wykładnia art. 35 ust. 1 UE byłaby z tym celem sprzeczna. Możliwość wystąpienia do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym powinna przysługiwać w odniesieniu do wszystkich aktów Rady, których celem jest wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich, bez względu na ich charakter lub formę (zob., analogicznie, wyrok z dnia 31 marca 1971 r. w sprawie 22/70 Komisja przeciwko Radzie tzw. „AETR”, Rec. str. 263, pkt 38–42 i wyrok z dnia 20 marca 1997 r. w sprawie C‑57/95 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. I‑01627, pkt 7 i następne).
W konsekwencji w przypadku wspólnego stanowiska, którego zasięg, z uwagi na jego treść, przekracza zasięg przewidziany w traktacie UE dla tego rodzaju aktu, powinna istnieć możliwość poddania go kontroli Trybunału. Dlatego sąd krajowy rozpoznający spór, w którym incydentalnie podnoszona byłaby kwestia ważności lub wykładni wspólnego stanowiska przyjętego na podstawie art. 34 UE, co po części miało miejsce w przypadku wspólnego stanowiska 2001/931, a w każdym razie jego art. 4 i załącznika, i który powziąłby poważną wątpliwość, czy to wspólne stanowisko rzeczywiście ma na celu wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich, mógłby zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, na warunkach przewidzianych w art. 35 UE. Do Trybunału należałoby wówczas stwierdzenie, czy istotnie to wspólne stanowisko ma na celu wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich, przywrócenie mu rzeczywistej kwalifikacji oraz wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
Trybunał byłby również właściwy w zakresie kontroli zgodności z prawem takich aktów w przypadku wniesienia skargi przez państwo członkowskie lub Komisję na warunkach przewidzianych w art. 35 ust. 6 UE.
Wreszcie należy przypomnieć, że to do państw członkowskich, a zwłaszcza ich sądów należy dokonywanie wykładni i stosowanie wewnętrznych przepisów proceduralnych regulujących korzystanie ze środków prawnych w sposób, który pozwoli osobom fizycznym i prawnym na zakwestionowanie na drodze sądowej zgodności z prawem każdej decyzji lub każdego innego krajowego środka odnoszącego się do przygotowania lub stosowania wobec nich aktu Unii Europejskiej oraz dochodzenie naprawienia ewentualnie poniesionej szkody.
Z powyższego wynika, że wnoszący odwołanie nie mają podstaw do twierdzenia, że wbrew wymogowi skutecznej ochrony sądowej kwestionowane wspólne stanowisko nie pozostawia im możliwości zaskarżenia i że zaskarżone postanowienie narusza ich prawo do takiej ochrony. W konsekwencji omawiany zarzut nie może zostać uwzględniony.
– W przedmiocie zarzutu nieuwzględnienia deklaracji Rady zawartej w decyzji 15453/01 z dnia 18 grudnia 2001 r.
W postępowaniu przed Sądem wnoszący odwołanie powoływali się na deklarację Rady zawartą w decyzji 15453/01 z dnia 18 grudnia 2001 r., w której „Rada przypomina, w związku z art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu oraz w związku z art. 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu, że każdy błąd dotyczący wskazanych osób, grup lub podmiotów daje poszkodowanemu prawo do dochodzenia odszkodowania przed sądem”.
Zdaniem wnoszących odwołanie deklarację tę należy odczytywać w świetle motywu ósmego decyzji Rady 2003/48/WSiSW z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzania w życie szczególnych środków w odniesieniu do współpracy policyjnej i sądowej w celu zwalczania terroryzmu, zgodnie z którym: „[n]iniejsza decyzja respektuje prawa podstawowe i stosuje się do zasad uznanych w art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej. Przepisy niniejszej decyzji [nie] mogą być interpretowane jako dopuszczające naruszenie ochrony prawnej przyznanej na podstawie prawa krajowego osobom, grupom i podmiotom wymienionym w załączniku do wspólnego stanowiska 2001/931/WPZiB”.
Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika jednak, że taka deklaracja nie jest wystarczająca dla stworzenia środka prawnego, który nie istnieje w obowiązującym prawie, a zatem nie można przyznać jej żadnego znaczenia prawnego ani posłużyć się nią przy dokonywaniu wykładni prawa tworzonego na podstawie traktatu UE w sytuacji, gdy – jak w niniejszej sprawie – treść tej deklaracji nie znajduje jakiegokolwiek odzwierciedlenia w treści analizowanego przepisu (zob., podobnie, wyrok z dnia 26 lutego 1991 r. w sprawie C‑292/89 Antonissen, Rec. str. I‑745, pkt 18; wyrok z dnia 29 maja 1997 r. w sprawie C‑329/95 VAG Sverige, Rec. str. I‑2675, pkt 23 oraz wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie C‑49/02Heidelberger Bauchemie, Zb.Orz. str. I‑6129, pkt 17).
Sąd zatem nie naruszył prawa, orzekając w zaskarżonym postanowieniu, że deklaracja Rady zawarta w decyzji 15453/01 z dnia 18 grudnia 2001 r. nie jest wystarczająca, by przyznać Trybunałowi właściwość do rozpoznania skargi o odszkodowanie w ramach tytułu VI traktatu UE.
Z ogółu powyższych rozważań wynika, że Sąd nie naruszył prawa, stwierdzając w zaskarżonym postanowieniu, iż jest oczywiście niewłaściwy do rozpoznania skargi o odszkodowanie zmierzającej do uzyskania naprawienia szkody ewentualnie poniesionej przez wnoszących odwołanie wskutek wpisania Gestoras Pro Amnistía na listę załączoną do wspólnego stanowiska 2001/931 w brzmieniu uaktualnionym wspólnymi stanowiskami 2002/340 i 2002/462.
W związku z tym, że żaden z zarzutów nie jest zasadny, odwołanie należy w części odrzucić, w części oddalić.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu, mającym zastosowanie do odwołania na podstawie jego art. 118, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Rada wniosła o obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania, a wnoszący odwołanie przegrali sprawę, należy obciążyć ich kosztami postępowania.
Zgodnie z art. 69 § 4 akapit pierwszy regulaminu, również mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie jego art. 118, państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty. Stosownie do tego przepisu należy postanowić, że Królestwo Hiszpanii ponosi swoje własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Odwołanie zostaje w części odrzucone, w części oddalone.
2) Gestoras Pro Amnistía, J.M. Olano Olano i J. Zelarain Errasti zostają obciążeni kosztami postępowania.
3) Królestwo Hiszpanii ponosi swoje własne koszty.
Podpisy
* Język postępowania: francuski.
