Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 16 października 2025 r., C-482/23

Sygn. akt C-482/23

62023CJ0482

WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)

z dnia 16 października 2025 r. ( *1 )

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dostęp do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych – Rozporządzenie (WE) nr 1073/2009 – Artykuł 2 pkt 4 i 7 oraz art. 15 lit. b) – Autokarowe i autobusowe przewozy kabotażowe w ramach usług okazjonalnych – Krajowe środki wykonawcze wprowadzające okres nieprzekraczający siedmiu kolejnych dni w tym samym miesiącu kalendarzowym – Zakres uznania – Proporcjonalność

W sprawie C‑482/23

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 26 lipca 2023 r.,

Komisja Europejska, którą reprezentowali P. Messina oraz C. Vang, w charakterze pełnomocników,

strona skarżąca,

popierana przez:

Urząd Nadzoru EFTA, który reprezentowali M. Brathovde, K. Isaksen, M.‑M. Joséphidès oraz I.O. Vilhjálmsdóttir, w charakterze pełnomocników,

interwenient,

przeciwko

Królestwu Danii, które reprezentowały początkowo D. Elkan, J.F. Kronborg oraz C. Maertens, w charakterze pełnomocników, a następnie D. Elkan oraz C. Maertens, w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

popieranemu przez:

Islandię, którą reprezentowali V.B. Eggertsdóttir, H. Jónsson, I. Óskarsdóttir oraz N.G. Sigurðardóttir, w charakterze pełnomocników,

Królestwo Norwegii, które reprezentowali T. Aalia oraz E. Eikeland, w charakterze pełnomocników,

interwenienci,

TRYBUNAŁ (druga izba),

w składzie: K. Jürimäe, prezeska izby, K. Lenaerts, prezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego drugiej izby, F. Schalin, M. Gavalec i Z. Csehi (sprawozdawca), sędziowie,

rzecznik generalny: A. Rantos,

sekretarz: C. Strömholm, administratorka,

uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 5 grudnia 2024 r.,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 6 marca 2025 r.,

wydaje następujący

Wyrok

W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 15 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.U. 2009, L 300, s. 88), nie zezwalając na wykonywanie autokarowych i autobusowych przewozów kabotażowych w ramach usług okazjonalnych, o ile przewozy te nie są wykonywane w ciągu siedmiu kolejnych dni w tym samym miesiącu kalendarzowym.

Ramy prawne

Prawo Unii

Rozporządzenie (WE) nr 1072/2009

Artykuł 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U. 2009, L 300, s. 72), zatytułowany „Definicje”, stanowi:

„Na użytek niniejszego rozporządzenia:

[…]

»przewóz kabotażowy« oznacza krajowy zarobkowy przewóz wykonywany tymczasowo w przyjmującym państwie członkowskim zgodnie z niniejszym rozporządzeniem;

[…]”.

Artykuł 8 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zasada ogólna”, przewiduje:

„1. Każdy przewoźnik zarobkowego drogowego przewozu rzeczy posiadający licencję wspólnotową, którego kierowca, jeśli jest obywatelem państwa trzeciego, posiada świadectwo kierowcy, jest uprawniony na warunkach określonych w niniejszym rozdziale do wykonywania przewozów kabotażowych.

2. Po dostarczeniu rzeczy w przychodzącym ruchu międzynarodowym przewoźnicy drogowi, o których mowa w ust. 1, uprawnieni są do wykonywania tym samym pojazdem lub, w przypadku zespołu pojazdów, pojazdem silnikowym tego pojazdu, do trzech przewozów kabotażowych będących następstwem transportu międzynarodowego z innego państwa członkowskiego lub państwa trzeciego do przyjmującego państwa członkowskiego. Ostatni rozładunek rzeczy w trakcie przewozu kabotażowego przed opuszczeniem przyjmującego państwa członkowskiego ma miejsce w ciągu siedmiu dni od ostatniego rozładunku w przyjmującym państwie członkowskim w ramach dostawy rzeczy w przychodzącym ruchu międzynarodowym.

W terminie, o którym mowa w akapicie pierwszym, przewoźnicy mogą wykonywać niektóre lub wszystkie przewozy kabotażowe dozwolone zgodnie z tym akapitem w którymkolwiek państwie członkowskim, pod warunkiem że są one ograniczone do jednego przewozu kabotażowego na państwo członkowskie w ciągu trzech dni od wjazdu bez ładunku na terytorium tego państwa członkowskiego.

Rozporządzenie nr 1073/2009

Motywy 3, 4 i 10 rozporządzenia nr 1073/2009 mają następujące brzmienie:

„(3)

W celu zapewnienia spójnych ram prawnych dla międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty niniejsze rozporządzenie powinno mieć zastosowanie do wszystkich międzynarodowych przewozów na terytorium Wspólnoty. […]

(4)

Swoboda świadczenia usług stanowi podstawową zasadę wspólnej polityki transportowej i wymaga zagwarantowania przewoźnikom ze wszystkich państw członkowskich dostępu do międzynarodowych rynków transportowych bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub miejsce siedziby.

(10)

Przewoźnicy niemający siedziby w państwie członkowskim powinni być dopuszczeni do świadczenia niektórych usług krajowego przewozu drogowego osób, przy uwzględnieniu szczególnego charakteru każdego rodzaju usług. W przypadku gdy wykonywane są takie przewozy kabotażowe, powinny one podlegać przepisom wspólnotowym, jak na przykład rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego [(Dz.U. 2006, L 102, s. 1)] oraz przepisom krajowym obowiązującym w określonych dziedzinach w przyjmującym państwie członkowskim”.

Artykuł 1 rozporządzenia nr 1073/2009, zatytułowany „Zakres zastosowania”, stanowi w ust. 4:

„Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do krajowego zarobkowego przewozu drogowego osób, wykonywanego tymczasowo przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie członkowskim, zgodnie z rozdziałem V”.

Artykuł 2 tego rozporządzenia, zatytułowany „Definicje”, przewiduje:

„Na użytek niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:

»usługi okazjonalne« oznaczają usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika;

»przewóz kabotażowy« oznacza albo:

–

krajowe usługi zarobkowego przewozu drogowego osób wykonywane tymczasowo przez przewoźnika w przyjmującym państwie członkowskim, albo

zabieranie i dowożenie pasażerów w tym samym państwie członkowskim, w ramach międzynarodowej usługi regularnej, zgodnie z przepisami niniejszego rozporządzenia, pod warunkiem że nie jest to główny cel tej usługi;

Rozdział V wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Kabotaż”, zawiera art. 14 i 15.

Artykuł 14 tego samego rozporządzenia, zatytułowany „Zasada ogólna”, ma następujące brzmienie:

„Każdy przewoźnik, który zarobkowo świadczy usługi przewozu drogowego osób oraz który posiada licencję wspólnotową, jest dopuszczony, na warunkach ustanowionych w niniejszym rozdziale oraz bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową przewoźnika lub miejsce siedziby, do wykonywania przewozów kabotażowych zgodnie z art. 15”.

Zgodnie z art. 15 rozporządzenia nr 1073/2009, zatytułowanym „Dopuszczalne przewozy kabotażowe”:

„Zezwala się na wykonywanie przewozów kabotażowych w odniesieniu do następujących usług:

b) usług okazjonalnych;

Prawo duńskie

Od dnia 1 listopada 2019 r. Królestwo Danii stosuje praktykę administracyjną, zgodnie z którą władze duńskie interpretują wyrażenie „tymczasowo” użyte w definicji pojęcia „przewozu kabotażowego” zawartej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1073/2009 w ten sposób, że nie może ono oznaczać okresu dłuższego niż „siedem kolejnych dni w tym samym miesiącu kalendarzowym” (zwaną dalej „sporną praktyką administracyjną”). Praktyka ta została opisana w komunikacie prasowym ministerstwa transportu z dnia 11 października 2019 r. zatytułowanym „Danmark strammer fortolkningen af EU’s regler om cabotage for Busser” („Dania zaostrza interpretację unijnych przepisów dotyczących kabotażu autobusowego i autokarowego”).

Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

Zdaniem Komisji sporna praktyka administracyjna polegająca na ograniczaniu przewozów kabotażowych autobusowych lub autokarowych na terytorium Danii do okresu siedmiu kolejnych dni w tym samym miesiącu kalendarzowym nie jest zgodna z celem realizowanym przez rozporządzenie nr 1073/2009 i narusza zasadę proporcjonalności.

W następstwie kontaktów z rządem duńskim Komisja skierowała w dniu 9 czerwca 2021 r. do Królestwa Danii wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym wskazała, że stosując sporną praktykę administracyjną, to państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 15 lit. b) rozporządzenia nr 1073/2009.

Królestwo Danii odpowiedziało na wezwanie do usunięcia uchybienia w dniu 2 sierpnia 2021 r., twierdząc, że praktyka ta jest zgodna z rozporządzeniem nr 1073/2009. W tym względzie utrzymuje przede wszystkim, że nie ma wspólnej interpretacji przepisów dotyczących kabotażu w odniesieniu do przewozu pasażerów. Następnie wspomniana praktyka jest zgodna z celem tego rozporządzenia oraz wyrażeniem „tymczasowo” zawartym w rozporządzeniu nr 1072/2009. Wreszcie, owa praktyka jest proporcjonalna.

W dniu 19 maja 2022 r. Komisja skierowała do Królestwa Danii uzasadnioną opinię, na którą to państwo członkowskie odpowiedziało w dniu 1 lipca 2022 r. W odpowiedzi tej wspomniane państwo członkowskie podtrzymało stanowisko, że sporna praktyka administracyjna jest zgodna z rozporządzeniem nr 1073/2009.

Uznawszy, że odpowiedź Królestwa Danii nie jest satysfakcjonująca, Komisja postanowiła wnieść niniejszą skargę.

W przedmiocie skargi

Argumentacja stron

Komisja, popierana przez Urząd Nadzoru EFTA, przypomina, że rozporządzenie nr 1073/2009 ustanawia szczegółowe zasady stosowania ustanowionej w prawie pierwotnym zasady swobodnego świadczenia usług w sektorze autokarowych i autobusowych przewozów osób.

Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia przewoźnicy Unii Europejskiej mają swobodę tymczasowego świadczenia okazjonalnych usług drogowego przewozu osób w państwach członkowskich innych niż państwo członkowskie ich siedziby wyłącznie pod warunkiem, że posiadają licencję wspólnotową.

Tymczasem sporna praktyka administracyjna oznacza zakaz wykonywania przez przewoźnika niemającego siedziby w Danii dwóch przewozów kabotażowych autokarowych i autobusowych w Danii w ciągu tego samego miesiąca kalendarzowego, jeżeli przewozy te odbywają się w odstępie dłuższym niż tydzień. Tak więc przewoźnik, który wykonuje przewóz kabotażowy w Danii pierwszego dnia miesiąca, a następnie ponownie 20 dnia tego miesiąca, dopuszcza się zgodnie z tą praktyką naruszenia rozporządzenia nr 1073/2009, nawet jeśli przewozy te były jedynymi przewozami wykonywanymi przez tego przewoźnika w Danii.

Komisja podkreśla, że w zakresie, w jakim rozporządzenie nr 1073/2009 reguluje warunki swobodnego świadczenia usług międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób, rozporządzenie to, a w szczególności wyrażenie „tymczasowo” zawarte w jego art. 2 pkt 7, należy interpretować w świetle odpowiednich postanowień traktatu FUE dotyczących swobody świadczenia usług, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez Trybunał.

Powołując się w szczególności na orzecznictwo wynikające z wyroków z dnia 30 listopada 1995 r., Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, pkt 27), i z dnia 11 grudnia 2003 r., Schnitzer (C‑215/01, EU:C:2003:662, pkt 31, 32), Komisja uważa, że ani czas trwania, ani częstotliwość, ani ciągłość działalności nie mogą być wykorzystywane jako jedyne kryterium w celu ustalenia, czy działalność ta jest objęta postanowieniami traktatu FUE dotyczącymi swobodnego świadczenia usług i zasadami regulującymi kabotaż zawartymi w rozporządzeniu nr 1073/2009. Wynika z tego, że automatyczne ograniczenie przewozów kabotażowych do z góry określonego okresu, takiego jak rozpatrywany w spornej praktyce administracyjnej, jest sprzeczne z tym rozporządzeniem.

Brzmienie wspomnianego rozporządzenia, zgodnie z którym przewoźnicy mają prawo do wykonywania autokarowych i autobusowych przewozów osób „tymczasowo” w przyjmującym państwie członkowskim, oznacza bowiem, że w każdym przypadku należy oceniać, czy działalność danego przewoźnika miała charakter tymczasowy. Zasada taka jak ustanowiona w spornej praktyce administracyjnej nie może zatem zastąpić zakresu uznania, który wynika siłą rzeczy z takiej kazuistycznej oceny.

Komisja dodaje, że rozporządzenie nr 1073/2009 nie upoważnia wyraźnie państw członkowskich do przyjmowania środków wykonawczych w odniesieniu do okazjonalnych przewozów kabotażowych. Ponadto o ile prawdą jest, że niektóre przepisy rozporządzenia, niezależnie od ich bezpośredniego stosowania w krajowych porządkach prawnych, mogą wymagać przyjęcia środków wykonawczych przez państwa członkowskie, o tyle praktyka ta nie spełnia w niniejszym przypadku przesłanek, które muszą zostać spełnione w tym względzie, wynikających z orzecznictwa, w szczególności z wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, pkt 41).

Mianowicie, po pierwsze, sporna praktyka administracyjna nie ogranicza się do sprecyzowania zakresu uznania przyznanego państwom członkowskim, lecz nadmiernie ogranicza prawo przewoźników do wykonywania autokarowych i autobusowych przewozów kabotażowych w Danii. Po drugie, praktyka ta jest sprzeczna z celem rozporządzenia nr 1073/2009, polegającym na liberalizacji wykonywania niektórych rodzajów drogowego przewozu osób oraz określeniu warunków, na jakich przewoźnicy niemający stałej siedziby w danym państwie członkowskim są uprawnieni do wykonywania krajowych przewozów osób w państwie członkowskim w ramach wspólnej polityki transportowej Unii. W szczególności Komisja podkreśla, że ponieważ art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia przewiduje jako ograniczenie przewozów kabotażowych jedynie fakt, że są one wykonywane „tymczasowo”, Królestwo Danii, ustanawiając ogólny system, taki jak wynikający ze spornej praktyki administracyjnej, nie gwarantuje zakresu uznania niezbędnego do dokonania wspomnianej kazuistycznej oceny. Po trzecie, wspomniana praktyka jest nieproporcjonalna.

W odpowiedzi na te argumenty Królestwo Danii, popierane przez Królestwo Norwegii, zauważa przede wszystkim, że sporna praktyka administracyjna została wprowadzona w celu zaradzenia stwierdzonym przez władze duńskie trudnościom w określeniu, w konkretnych przypadkach, zgodności z prawem kabotażu autokarowego i autobusowego.

Następnie państwa członkowskie są uprawnione do przyjmowania środków wykonawczych w celu wyjaśnienia zakresu art. 15 lit. b) rozporządzenia nr 1073/2009. Na podstawie brzmienia tego rozporządzenia, celu, do którego zmierza, lub kontekstu, w jaki się ono wpisuje, nie jest bowiem możliwe określenie, co dokładnie oznacza wyrażenie „tymczasowo” zawarte w art. 15 lit. b) wspomnianego rozporządzenia w związku z jego art. 2 pkt 7. W tych okolicznościach zgodnie z orzecznictwem Trybunału wynikającym w szczególności z wyroków z dnia 21 grudnia 2011 r., Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), i z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania (C‑541/16, EU:C:2018:251), państwa te mogą przyjąć środki wykonawcze w celu wyjaśnienia zakresu rozpatrywanych przepisów.

Otóż w niniejszej sprawie sporna praktyka administracyjna pozwoliła właśnie zidentyfikować przypadki, w których działalność zagranicznego przedsiębiorstwa transportowego w Danii jest wykonywana „tymczasowo”. Jest ona zgodna z celem rozporządzenia nr 1073/2009, który polega na zapewnieniu swobodnego przepływu usług w dziedzinie transportu przy jednoczesnym zapewnieniu, by przewozy kabotażowe nie były wykonywane w sposób stanowiący działalność stałą lub ciągłą.

Co się tyczy okoliczności, że praktyka ta opiera się na okresie obejmującym liczbę dni, a nie na liczbie przewozów, Królestwo Danii podnosi, że prawodawca Unii w celu sprecyzowania zakresu wyrażenia „tymczasowo” zawartego w rozporządzeniu nr 1072/2009 dotyczącym przewozu kabotażowego rzeczy wprowadził również zasadę zawierającą odniesienie do okresu siedmiu dni. Przewóz kabotażowy towarów z jednej strony oraz przewóz kabotażowy autokarami i autobusami z drugiej strony opierają się zaś na tych samych zasadach.

Wreszcie, sporna praktyka administracyjna jest zgodna z zasadą proporcjonalności. Praktyka ta stanowi środek pozwalający zagwarantować, że kabotaż autokarowy i autobusowy nie będzie odbywał się w sposób ciągły i w takim stopniu, że w rzeczywistości przedsiębiorstwo niebędące rezydentem będzie bardzo rzadko, o ile w ogóle, opuszczało terytorium państwa przyjmującego, przez co działalność ta straciłaby swój tymczasowy charakter.

Królestwo Norwegii dodaje, że sporna praktyka administracyjna jest jasna, przewidywalna i łatwa do przestrzegania. Ponadto brzmienie, kontekst, przedmiot i geneza rozporządzenia nr 1073/2009 nie stoją na przeszkodzie wykładni pozwalającej na ustalenie określonego maksymalnego okresu, w którym przewozy kabotażowe można byłoby uznać za „tymczasowe”. Przeciwnie, brak precyzyjnych przepisów regulujących zakres pojęcia „przewozu kabotażowego” w tym rozporządzeniu pozostawia państwom członkowskim zakres uznania przy przyjmowaniu krajowych środków wykonawczych.

Królestwo Norwegii utrzymuje ponadto, że bez jasnej definicji przepisów regulujących zakres przewozów kabotażowych, o których mowa w art. 2 pkt 7 i w art. 15 lit. b) wspomnianego rozporządzenia, skuteczność tego aktu byłaby utrudniona w tym znaczeniu, że nie byłoby możliwe kontrolowanie i egzekwowanie w sposób spójny i przewidywalny zakresu dozwolonych przewozów.

Ponadto, co się tyczy wyrażenia „tymczasowo” zawartego w art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia, Królestwo Norwegii ma wątpliwości, czy wyrażenie to należy interpretować w świetle orzecznictwa Trybunału dotyczącego tymczasowego charakteru usług w rozumieniu art. 56 i 57 TFUE.

Ocena Trybunału

W skardze Komisja zarzuca Królestwu Danii, że uchybiło ono zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 15 lit. b) rozporządzenia nr 1073/2009, nie zezwalając na autokarowe i autobusowe przewozy kabotażowe w ramach usług okazjonalnych, o ile przewozy nie są wykonywane w ciągu siedmiu kolejnych dni w tym samym miesiącu kalendarzowym. W każdym razie sporna praktyka administracyjna nie jest jej zdaniem zgodna z celem realizowanym przez to rozporządzenie i narusza zasadę proporcjonalności.

W celu rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności tej skargi należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, na mocy art. 288 TFUE oraz ze względu na charakter i funkcję rozporządzeń w systemie źródeł prawa unijnego, przepisy rozporządzeń mają co do zasady bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych, bez konieczności przyjmowania przez organy władz krajowych środków wykonawczych. Niemniej wprowadzenie w życie niektórych z tych przepisów może wymagać przyjęcia środków wykonawczych przez państwa członkowskie (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 stycznia 2001 r., Monte Arcosu, C‑403/98, EU:C:2001:6, pkt 26; z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania, C‑541/16, EU:C:2018:251, pkt 27; z dnia 30 maja 2024 r., Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, pkt 40).

W zakresie, w jakim wymaga tego wdrożenie niektórych przepisów rozporządzenia, państwa członkowskie mogą przyjmować środki w celu jego wykonania, jeżeli środki te nie stanowią przeszkody dla bezpośredniego stosowania tego rozporządzenia, nie ukrywają jego charakteru jako aktu prawa Unii oraz konkretyzują korzystanie z zakresu uznania przyznanego im w tym rozporządzeniu, przy zachowaniu granic wyznaczonych jego przepisami (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 grudnia 2011 r., Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, pkt 41; z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania, C‑541/16, EU:C:2018:251, pkt 28; z dnia 30 maja 2024 r., Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, pkt 41).

W tym względzie należy więc odwołać się do właściwych przepisów danego rozporządzenia, interpretowanych w świetle jego celów, aby ustalić, czy przepisy te zakazują państwu członkowskiemu przyjęcia niektórych środków wykonawczych, nakazują to przyjęcie lub umożliwiają je i czy, w szczególności w tym ostatnim przypadku, rozważany środek wpisuje się w ramy zakresu uznania przyznanego każdemu państwu członkowskiemu (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 grudnia 2011 r., Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, pkt 43; z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania, C‑541/16, EU:C:2018:251, pkt 29; z dnia 30 maja 2024 r., Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, pkt 42).

W niniejszej sprawie należy zauważyć, że właściwe przepisy rozporządzenia nr 1073/2009, czyli jego art. 15 lit. b) oraz art. 2 pkt 4 i 7, nie zezwalają wyraźnie państwom członkowskim na przyjmowanie krajowych środków wykonawczych w odniesieniu do przewozu kabotażowego.

Niemniej, podobnie jak orzekł Trybunał w odniesieniu do porównywalnych przepisów dotyczących pojęcia kabotażu w ramach przewozu rzeczy zawartego w art. 2 pkt 6 i w art. 8 rozporządzenia nr 1072/2009, należy zbadać, czy państwa członkowskie dysponują zakresem uznania przy przyjmowaniu krajowych środków wykonawczych do rozporządzenia nr 1073/2009, mimo że rozporządzenie to nie upoważnia ich wyraźnie do tego (zob. analogicznie wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania, C‑541/16, EU:C:2018:251, pkt 34).

W szczególności należy zbadać, jak podnosi Królestwo Danii, czy pojęcie „przewozu kabotażowego”, dopuszczone rozporządzeniem nr 1073/2009, rzeczywiście nie jest precyzyjne, w związku z czym przyjęcie krajowych środków wykonawczych mających na celu doprecyzowanie zakresu tego pojęcia okazuje się uzasadnione.

W tym względzie należy zauważyć z jednej strony, że art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia definiuje pojęcie „przewozu kabotażowego” w szczególności jako „krajowe usługi zarobkowego przewozu drogowego osób wykonywane tymczasowo przez przewoźnika w przyjmującym państwie członkowskim”, nie precyzując jednak w żaden sposób tego warunku tymczasowości.

Z drugiej strony art. 15 lit. b) wspomnianego rozporządzenia przewiduje, że przewozy kabotażowe są dozwolone w przypadku „usług okazjonalnych”. Jednakże, mimo że pojęcie „usług okazjonalnych” jest zdefiniowane w art. 2 pkt 4 tego rozporządzenia, należy stwierdzić, że żaden z tych przepisów nie określa w sposób precyzyjny, czy to pod względem czasu trwania, czy liczby, okazjonalnego charakteru dozwolonych usług.

Tymczasem okoliczność, że przepis jest sformułowany w sposób ogólny i nieprecyzyjny, stanowi wskazówkę, że w celu jego wykonania niezbędne jest przyjęcie środków krajowych (zob. podobnie wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania, C‑541/16, EU:C:2018:251, pkt 39).

Ponadto o ile cel rozporządzenia nr 1073/2009 polega zgodnie z jego motywem 3 na zapewnieniu spójnych ram dla międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób w Unii, o tyle cel ten nie stanowi przeszkody dla przyjęcia przez państwo członkowskie pewnych środków wykonawczych do tego rozporządzenia. Jeśli chodzi bowiem w szczególności o kabotaż, motyw 10 wspomnianego rozporządzenia uściśla, że chociaż przewoźnicy niemający siedziby w danym państwie powinni być dopuszczeni do świadczenia niektórych usług krajowego przewozu drogowego osób, to należy jednak uwzględnić szczególny charakter każdego rodzaju usług, przy czym wykonywanie takich przewozów kabotażowych powinno podlegać przepisom aktów Unii dotyczących harmonizacji niektórych przepisów socjalnych w dziedzinie transportu drogowego oraz przepisom krajowym obowiązującym w określonych dziedzinach w przyjmującym państwie członkowskim.

W związku z tym należy uznać, że państwa członkowskie mogą przyjmować krajowe środki wykonawcze do rozporządzenia nr 1073/2009, a w szczególności do jego art. 2 pkt 4 i 7 oraz do art. 15 lit. b), w celu sprecyzowania zakresu pojęcia „przewozu kabotażowego” w rozumieniu tego rozporządzenia.

W drugiej kolejności należy przypomnieć, że przyjmując środki wykonawcze do rozporządzenia, państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania zasady proporcjonalności, która wiąże ich organy ustawowe i wykonawcze przy stosowaniu prawa Unii i wymaga, by środki wprowadzone na mocy przepisu były właściwe dla osiągnięcia celu przyświecającego danemu uregulowaniu Unii i nie wykraczały poza to, co niezbędne do jego realizacji (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 grudnia 2011 r., Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, pkt 50–52; z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania, C‑541/16, EU:C:2018:251, pkt 50; z dnia 30 maja 2024 r., Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, pkt 43).

Co się tyczy, po pierwsze, odpowiedniego charakteru spornej praktyki administracyjnej do realizacji celu założonego w rozporządzeniu nr 1073/2009, Królestwo Danii utrzymuje, że praktyka ta może zagwarantować swobodny przepływ usług w dziedzinie transportu, gwarantując jednocześnie, że przewozy kabotażowe nie będą wykonywane w sposób prowadzący do powstania stałej lub ciągłej działalności w przyjmującym państwie członkowskim.

W tym względzie należy co prawda zauważyć, że – jak stanowi motyw 4 rozporządzenia nr 1073/2009 – swoboda świadczenia usług stanowi podstawową zasadę wspólnej polityki transportowej i wymaga zagwarantowania przewoźnikom ze wszystkich państw członkowskich dostępu do międzynarodowych rynków transportowych bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub na miejsce siedziby, zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 14 tego rozporządzenia.

Należy jednak również zauważyć, że zarówno art. 1 ust. 4, jak i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1073/2009 podkreślają tymczasowy charakter kabotażu. W motywie 10 tego rozporządzenia przypomniano ponadto, że przewoźnicy niemający siedziby w danym państwie członkowskim powinni być dopuszczeni do świadczenia niektórych usług krajowego przewozu drogowego osób, ale przy uwzględnieniu szczególnego charakteru każdego rodzaju usług.

Tymczasem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 44 i 45 opinii, sporna praktyka administracyjna, ustanawiając ograniczenie czasowe autokarowych i autobusowych przewozów kabotażowych na terytorium duńskim w okresie jednego miesiąca kalendarzowego, zapobiega temu, by działalność ta wykraczała poza ramy działalności tymczasowej i stała się działalnością stałą i ciągłą. Jest ona zatem odpowiednia dla zagwarantowania wymogu zachowania tymczasowego charakteru kabotażu, podobnie jak przewidywalności i przestrzegania tego wymogu.

Wynika z tego, że sporna praktyka administracyjna jest odpowiednia do osiągnięcia celu realizowanego przez przepisy rozporządzenia nr 1073/2009 dotyczące kabotażu.

Co się tyczy, po drugie, kwestii, czy sporna praktyka administracyjna nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu, należy zauważyć, że praktyka ta ogranicza autokarowe i autobusowe przewozy kabotażowe do okresu siedmiu kolejnych dni w tym samym miesiącu kalendarzowym.

Wynika z tego, że o ile wspomniana praktyka skutkuje tym, że dany przewoźnik powinien przestrzegać okresu karencji, którego czas trwania różni się w zależności od momentu miesiąca kalendarzowego, w którym te przewozy kabotażowe są wykonywane, o tyle nie ma ona na celu zakazania realizacji innych przewozów autokarowych i autobusowych, takich jak przewozy międzynarodowe do państwa członkowskiego siedziby lub do innych państw członkowskich, po których w danym wypadku następuje przewóz kabotażowy autokarowy i autobusowy w tych innych państwach członkowskich. W tym okresie karencji przewoźnicy mogą zatem dalej wykonywać takie przewozy [zob. analogicznie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Litwa i in./Parlament i Rada (Pakiet mobilności), od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, pkt 832, 833, 852].

Należy zatem stwierdzić, że okres karencji wynikający ze spornej praktyki administracyjnej nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu realizowanego poprzez tę praktykę, jakim jest zapewnienie, by przewozy kabotażowe autokarowe i autobusowe nie były wykonywane w sposób prowadzący do powstania stałej lub ciągłej działalności w tym samym przyjmującym państwie członkowskim.

W tym względzie Komisja twierdzi, że cel ten można osiągnąć za pomocą środków mniej restrykcyjnych niż ten okres karencji. Należy jednak stwierdzić, że Komisja nie wyjaśnia, na czym miałyby polegać te środki.

Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ta instytucja zobowiązana jest do wykazania istnienia zarzucanego uchybienia i dostarczenia Trybunałowi dowodów potrzebnych do sprawdzenia przezeń istnienia tego uchybienia, przy czym Komisja nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu [zob. podobnie wyroki: z dnia 25 maja 1982 r., Komisja/Niderlandy, 96/81, EU:C:1982:192, pkt 6; z dnia 21 grudnia 2023 r., Komisja/Dania (Maksymalny czas postoju), C‑167/22, EU:C:2023:1020, pkt 47].

W konsekwencji należy stwierdzić, że sporna praktyka administracyjna nie narusza zasady proporcjonalności.

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Komisja nie wykazała, iż nie zezwalając na autokarowe i autobusowe przewozy kabotażowe w ramach usług okazjonalnych, o ile przewozy te nie są wykonywane w ciągu siedmiu kolejnych dni w tym samym miesiącu kalendarzowym, Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 15 lit. b) rozporządzenia nr 1073/2009.

W konsekwencji skargę Komisji należy oddalić.

W przedmiocie kosztów

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Królestwo Danii wniosło o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a instytucja ta przegrała sprawę, należy ją obciążyć kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

Skarga zostaje oddalona.

Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania.

Podpisy

( *1 ) Język postępowania: duński.