Sygn. akt C-523/09
WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 7 lipca 2011 r.(*)
Wspólna polityka rolna – Opłaty z tytułu inspekcji i kontroli sanitarnych produkcji mlecznej
W sprawie C‑523/09
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tartu ringkonnakohus (Estonia) postanowieniem z dnia 6 listopada 2009 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 15 grudnia 2009 r., w postępowaniu:
Rakvere Piim AS,
Maag Piimatööstus AS
przeciwko
Veterinaar- ja Toiduamet,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: J.J. Kasel (sprawozdawca), prezes izby, E. Levits i M. Safjan, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Cruz Villalón,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając procedurę pisemną,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu rządu estońskiego przez M. Linntam, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez A. Marcoulli oraz B. Schimę, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez C. Gintera, adwokata,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 27 ust. 3, ust. 4 lit. a) i ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U. L 165, s. 1, i sprostowania Dz.U. L 191, s. 1 oraz Dz.U. 2007, L 204, s. 29).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Rakvere Piim AS (zwaną dalej „Rakvere Piim”) i Maag Piimatööstus AS (zwaną dalej „Maag”) – spółkami prawa estońskiego – a Veterinaar- ja Toiduamet (urzędem weterynaryjnym i ds. środków spożywczych) w przedmiocie obliczenia opat należnych z tytułu inspekcji i kontroli sanitarnych produkcji mlecznej.
Ramy prawne
Uregulowania Unii
Artykuł 26 rozporządzenia nr 882/2004 przewiduje:
„Państwa członkowskie zapewniają odpowiednie środki finansowe w celu zagwarantowania niezbędnego personelu oraz inne środki na kontrole urzędowe, osiągnięte wszelkimi sposobami uznanymi za właściwe, w tym poprzez ogólne opodatkowanie lub poprzez ustanowienie opłat lub należności”.
Artykuł 27 ust. 3, 4 i 6 rozporządzenia nr 882/2004 stanowi:
„3. Bez uszczerbku dla ust. 4 i 6, opłaty pobrane w odniesieniu do szczególnych działań wymienionych w załączniku IV, sekcja A oraz załączniku V, sekcja A nie są niższe niż minimalne stawki określone w załączniku IV, sekcja B oraz załączniku V, sekcja B. Jednakże przez okres przejściowy do dnia 1 stycznia 2008 r., w odniesieniu do działań określonych w załączniku IV, sekcja A, państwa członkowskie mogą nadal stosować stawki stosowane obecnie na podstawie dyrektywy 85/73/EWG.
Stawki w załączniku IV, sekcja B oraz załączniku V, sekcja B są uaktualniane co najmniej co dwa lata, zgodnie z procedurą określoną w art. 62 ust. 3, w szczególności w celu uwzględnienia inflacji.
4. Opłaty pobrane do celów kontroli urzędowych zgodnie z ust. 1 lub 2:
a) nie są wyższe od kosztów poniesionych przez odpowiedzialne właściwe organy w odniesieniu do kwestii wymienionych w załączniku VI,
oraz
b) mogą być ustalone jako stawka ryczałtowa na podstawie kosztów poniesionych przez właściwe organy przez dany okres lub, tam gdzie ma to zastosowanie, jako kwoty ustalone w załączniku IV, sekcja B lub w załączniku V, sekcja B.
[...]
6. W przypadku gdy w świetle kontroli własnych i systemów śledzenia pochodzenia produktu stosowanych przez przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe, jak również w świetle poziomu zgodności wykazanego w trakcie kontroli urzędowych, w odniesieniu do niektórych rodzajów pasz lub żywności albo działań, kontrole urzędowe są przeprowadzane ze zmniejszoną częstotliwością lub w celu uwzględnienia kryteriów określonych w ust. 5 lit. b)–d), państwa członkowskie mogą ustalić opłatę w zakresie kontroli urzędowej poniżej minimalnych stawek określonych w ust. 4 lit. b), pod warunkiem że zainteresowane państwo członkowskie przekaże Komisji sprawozdanie określające:
a) rodzaj paszy lub żywności albo działań, których to dotyczy;
b) kontrole wykonane w zainteresowanym przedsiębiorstwie paszowym i żywnościowym,
c) metodę obliczenia zmniejszenia opłaty”.
Zgodnie z sekcją B załącznika IV do rozporządzenia nr 882/2004 stawki minimalne opłat i należności mających zastosowanie do produkcji mlecznej wynoszą „1 EUR za 30 ton i 0,5 EUR za [każdą następną] tonę”.
Załącznik VI do rozporządzenia nr 882/2004 przewiduje, że kryteria, które należy uwzględnić przy obliczaniu opłat, to:
„1. Wynagrodzenia pracowników zaangażowanych w kontrole urzędowe.
2. Koszty dotyczące pracowników zaangażowanych w kontrole urzędowe, w tym urządzenia, narzędzia, wyposażenie, szkolenie, koszty podróży i związane z podróżą.
3. Koszty analizy laboratoryjnej i pobierania próbek”.
Uregulowania krajowe
Zgodnie z § 351 ust. 1 veterinaarkorralduse seadus (ustawy o weterynarii, RT I 1999, 58, 608), w jej wersji opublikowanej w RT I 2008, 30, 191, mającej zastosowanie do okoliczności faktycznych postępowania przed sądem krajowym:
„Opłata z tytułu kontroli weterynaryjnych (zwana dalej »opłatą kontrolną«) stanowi kwotę, którą należy uiścić, uwzględniając zasady i cele określone w art. 27–29 rozporządzenia [nr 882/2004], za podjęcie czynności kontroli weterynaryjnej zwierząt i produktów pochodzenia zwierzęcego, rozpatrzenie odpowiednich wniosków i wystawienie dokumentów w wysokości ustalonej w niniejszej ustawie. Opłatę kontrolną należy wpłacić na rachunek rozliczeniowy Veterinaar- ja Toiduamet w ramach rachunków grupowych kasy państwowej ministerstwa finansów. Wydatki na działania kontroli weterynaryjnej obejmują koszty oddelegowania pracowników przeprowadzających kontrolę na statku”.
Paragraf 353 ustawy o weterynarii, dotyczący zasad określania opłaty kontrolnej i wysokości opłat kontrolnych, stanowi:
„(1) Wysokość opłaty kontrolnej jest obliczana na podstawie kosztów osobowych i rzeczowych ponoszonych z tytułu podjęcia czynności kontroli weterynaryjnej zwierząt i produktów pochodzenia zwierzęcego przez Veterinaar- ja Toiduamet.
(2) Opłatę kontrolną pobiera się za czynności kontroli weterynaryjnej wymienione w rozporządzeniu [nr 882/2004] w sposób następujący:
3) w przypadku przetwórstwa mleka przetwórca wnosi opłatę kontrolną za czynności kontroli weterynaryjnej odpowiednio do ilości przetworzonego mleka;
(3) Za podjęcie czynności kontroli weterynaryjnej wymienionych w ust. 2 pkt 1–6 pobierana jest opłata kontrolna zgodnie ze stawkami minimalnymi określonymi w sekcji B załącznika IV i sekcji B załącznika V do rozporządzenia [nr 882/2004].
(4) Przedsiębiorcy w dziedzinie produkcji zwierzęcej i produktów pochodzenia zwierzęcego, z wyjątkiem tych, w których zakładzie wytwarzane są niewielkie ilości określone na podstawie § 26 ust. 3 ustawy o środkach spożywczych [toiduseadus), wnoszą opłatę kontrolną za oznaczenie zawartości substancji szkodliwych w zwierzętach i produktach pochodzenia zwierzęcego w sposób następujący:
3) podmioty skupujące mleko – 35 centów za 1000 litrów mleka;
[...]”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
W okresie od lutego 2008 r. do stycznia 2009 r. Veterinaar- ja Toiduamet wydał szereg decyzji skierowanych do Rakvere Piim i Maag nakładających opłatę kontrolną należną z tytułu produkcji mlecznej.
W uzasadnieniu skarg wniesionych przez Rakvere Piim i Maag na te decyzje do Tartu halduskohus (sądu administracyjnego w Tartu) spółki te podniosły, że przepisy krajowe dotyczące opłaty kontrolnej są sprzeczne między innymi z rozporządzeniem nr 882/2004, ponieważ pobierane opłaty przekraczają faktyczne koszty kontroli.
Ponieważ skargi te zostały oddalone, Rakvere Piim i Maag wniosły odwołanie do sądu odsyłającego. Przed sądem tym podnoszą w szczególności, że zgodnie z ustawodawstwem krajowym przedsiębiorca, któremu doręczono decyzję o nałożeniu opłaty kontrolnej, nie ma żadnej możliwości sprawdzenia, czy ustawodawstwo to faktycznie przewiduje wydanie wobec niego decyzji o nałożeniu opłaty za przeprowadzone kontrole w żądanej od niego kwocie. Poza tym kwota ta wynika z rozporządzenia unijnego, które nie ma bezpośredniego zastosowania i może być zmienione niezależnie od woli ustawodawcy krajowego. Gdyby ustawodawca krajowy miał sam określić stawkę opłaty kontrolnej na podstawie uprawnień dyskrecjonalnych wynikających z prawa Unii, zwykłe odesłanie do stawki zwanej „minimalną”, przewidzianej w rozporządzeniu nr 882/2004, nie byłoby zgodne z wymogami konstytucji estońskiej.
Veterinaar- ja Toiduamet utrzymuje w szczególności, że ustawodawstwo krajowe określa wszystkie elementy opłaty kontrolnej bądź w sposób bezpośredni, bądź poprzez odesłanie do przepisów rozporządzenia nr 882/2004. Wszystkie elementy opłaty kontrolnej są przewidziane w ustawie jak i w rozporządzeniu nr 882/2004 i żaden z nich nie wynika z praktyki administracyjnej. Odesłania do rozporządzenia unijnego ustanowione w ustawie nie prowadzą do sprzeczności rozpatrywanych przepisów z konstytucją estońską, gdyż rozporządzenia unijne stanowią integralną część krajowego porządku prawnego.
W dniu 18 września 2009 r. Maag poinformowała sąd odsyłający, że Rakvere Piim została rozwiązana ze względu na połączenie tej spółki z nią samą. Postanowieniem z dnia 23 września 2009 r. Tartu ringkonnakohus zezwolił Maag na kontynuację postępowania w miejsce Rakvere Piim.
Jak wynika z postanowienia odsyłającego, Tartu ringkonnakohus ma wątpliwości z jednej strony co do tego, czy ustawa o weterynarii jako środek wykonawczy jest zgodna z rozporządzeniem nr 882/2004, a z drugiej strony co do zakresu swobody, jaką dysponują ustawodawcy krajowi w ramach stosowania tego rozporządzenia. Ponadto sąd ten pragnie wyjaśnić, czy w niniejszym przypadku granice tego zakresu swobody zostały zachowane i czy ustawodawca krajowy miał prawo oprzeć się na stawkach minimalnych przewidzianych w rozporządzeniu nr 882/2004, chociaż przekraczają one faktyczne koszty kontroli.
W tych okolicznościach Tartu Ringkonnakohus postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 27 ust. 4 lit. a) rozporządzenia [nr 882/2004] należy interpretować w ten sposób, że nie zakazuje on pobierania od przedsiębiorcy za działania wymienione w sekcji A załącznika IV do tego rozporządzenia opłaty w wysokości stawek minimalnych określonych w sekcji B tego załącznika, nawet jeżeli koszty poniesione przez właściwe organy w odniesieniu do wydatków wymienionych w załączniku VI do rozporządzenia są niższe od tych stawek minimalnych?
2) Czy w warunkach wskazanych w poprzednim pytaniu państwo członkowskie jest uprawnione do ustalenia opłat za działania wymienione w sekcji A załącznika IV do rozporządzenia w wysokości niższej od stawek minimalnych określonych w sekcji B tego załącznika, jeżeli koszty poniesione przez właściwe organy w odniesieniu do wydatków wymienionych w załączniku VI do rozporządzenia są niższe od tych stawek minimalnych, a przy tym nie są spełnione warunki określone art. 27 ust. 6 rozporządzenia?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Poprzez oba pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zwraca się zasadniczo o odpowiedź, czy art. 27 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 882/2004 należy interpretować w ten sposób, że zezwala on państwom członkowskim na pobieranie – bez konieczności przyjęcia środków wykonawczych na płaszczyźnie krajowej – opłat w wysokości stawek minimalnych przewidzianych w sekcji B załącznika IV do tego rozporządzenia, nawet jeżeli koszty poniesione przez właściwe organy w związku z inspekcjami i kontrolami sanitarnymi przewidzianymi w tym rozporządzeniu są niższe od tych stawek, a nie są spełnione warunki przewidziane dla zastosowania art. 27 ust. 6 tego rozporządzenia.
W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy przypomnieć, że ze względu na swój charakter i funkcję w systemie źródeł prawa wspólnotowego przepisy rozporządzenia mają z reguły bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych, bez konieczności przyjmowania środków wykonawczych przez władze krajowe (zob. wyroki: z dnia 17 maja 1972 r. w sprawie 93/71 Leonesio, Rec. s. 287, pkt 5; z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie C‑278/02 Handlbauer, Zb.Orz. s. I‑6171, pkt 25).
Wprowadzenie w życie niektórych przepisów rozporządzenia może jednak wymagać przyjęcia przez państwa członkowskie środków wykonawczych (ww. wyrok w sprawie Handlbauer, pkt 26).
Należy zatem ustalić, czy art. 27 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 882/2004 oraz sekcja B załącznika IV do tego rozporządzenia pozostawiają – jeżeli chodzi o określenie stawek minimalnych przewidzianych w tych przepisach – państwom członkowskim zakres uznania lub czy wymagają od nich przyjęcia dodatkowych środków wykonawczych.
W tym względzie z jednej strony należy przypomnieć, że art. 27 ust. 3 rozporządzenia nr 882/2004 stanowi, iż opłaty pobierane przez państwa członkowskie w wykonaniu tego rozporządzenia nie są niższe niż minimalne stawki określone w szczególności w sekcji B załącznika IV do tego rozporządzenia.
Z drugiej strony należy zaznaczyć, że rozporządzenie nr 882/2004 przewiduje w sekcji B załącznika IV stawki minimalne mające zastosowanie do różnych gatunków zwierząt, które ze względu na ich dokładność i kompletność nie wymagają przyjęcia żadnego dodatkowego środka wykonawczego przez państwa członkowskie.
Wynika z tego, że określone w ten sposób stawki minimalne należy uznać za stanowiące stawki bazowe, od których państwa członkowskie co do zasady nie mogą wprowadzać wyjątków.
To, że zgodnie z art. 27 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 882/2004 opłaty pobierane przez państwa członkowskie nie mogą być wyższe od kosztów poniesionych w związku z kontrolami przez odpowiedzialne właściwe organy, nie może podważać powyższej wykładni, gdyż przepis ten należy rozumieć jako ustalający stawkę górną wyłącznie opłat nieryczałtowych, które mogą być pobierane przez państwa członkowskie.
Natomiast w wypadku opłat ustalonych zgodnie z art. 27 ust. 4 lit. b) rozporządzenia nr 882/2004, to znaczy na podstawie stawki ryczałtowej, ta górna stawka nie może mieć zastosowania.
Jeżeli chodzi w pierwszej kolejności o opłaty, których stawki ryczałtowe są określane na podstawie kosztów ponoszonych przez właściwe organy w danym okresie, należy bowiem zaznaczyć, że wysokość tych kosztów jest już uwzględniona przy ustalaniu tych stawek. Ponadto, jak już orzekł Trybunał, do samej istoty opłaty ustalanej ryczałtowo należy to, że w pewnych sytuacjach przekracza ona faktyczne koszty finansowanych za jej pośrednictwem działań, zaś w innych jest ona niższa aniżeli te koszty (wyrok z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie C‑270/07 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑1983, pkt 32).
Jeżeli chodzi w drugiej kolejności o opłaty ustalone w kwotach minimalnych przewidzianych w sekcji B załącznika IV do rozporządzenia nr 882/2004, należy stwierdzić, że prawodawca unijny określił te kwoty bez odnoszenia się w jakikolwiek sposób do kosztów faktycznie ponoszonych przez właściwe organy. Państwa członkowskie nie mogą zatem co do zasady uwzględniać tych kosztów w celu obniżenia tych opłat w sposób ogólny do poziomu niższego od przewidzianego w sekcji B załącznika IV do rozporządzenia nr 882/2004.
Wykładnię, zgodnie z którą państwa członkowskie nie mają co do zasady możliwości wprowadzania w sposób ogólny i dyskrecjonalny wyjątków od stawek minimalnych zawartych w sekcji B załącznika IV do rozporządzenia nr 882/2004, potwierdza okoliczność, że nawet skorzystanie z przewidzianej w art. 27 ust. 6 tego rozporządzenia możliwości ustalenia przez państwa członkowskie dla danego przedsiębiorstwa wysokości opłaty związanej z kontrolą urzędową na poziomie niższym niż poziom stawek minimalnych określonych w tym załączniku jest obwarowane określonymi warunkami. W sytuacji takiej jak opisana przez sąd odsyłający art. 27 ust. 6 rozporządzenia nr 882/2004 nie pozwala zatem państwu członkowskiemu na ustalenie rozpatrywanych opłat na poziomie niższym od stawek minimalnych przewidzianych w sekcji B załącznika IV do tego rozporządzenia.
Wynika z tego, że art. 27 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 882/2004 oraz sekcja B załącznika IV do tego rozporządzenia, jeżeli chodzi o ustalenie stawek minimalnych, o których mowa w tych przepisach, nie pozostawiają państwom członkowskim żadnego zakresu uznania ani nie wymagają od nich przyjęcia środków wykonawczych.
W świetle całości tych rozważań na zadane pytania należy odpowiedzieć, że art. 27 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 882/2004 należy interpretować w ten sposób, iż zezwala on państwu członkowskiemu na pobieranie bez konieczności przyjęcia środków wykonawczych na płaszczyźnie krajowej opłat w wysokości stawek minimalnych przewidzianych w sekcji B załącznika IV do tego rozporządzenia, nawet jeżeli koszty poniesione przez właściwe organy w związku z inspekcjami i kontrolami sanitarnymi przewidzianymi w tym rozporządzeniu są niższe od tych stawek, a nie są spełnione przesłanki zastosowania art. 27 ust. 6 tego rozporządzenia.
W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 27 ust. 3 i 4 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt należy interpretować w ten sposób, iż zezwala on państwu członkowskiemu na pobieranie bez konieczności przyjęcia środków wykonawczych na płaszczyźnie krajowej opłat w wysokości stawek minimalnych przewidzianych w sekcji B załącznika IV do tego rozporządzenia, nawet jeżeli koszty poniesione przez właściwe organy w związku z inspekcjami i kontrolami sanitarnymi przewidzianymi w tym rozporządzeniu są niższe od tych stawek, a nie są spełnione przesłanki zastosowania art. 27 ust. 6 tego rozporządzenia.
Podpisy
* Język postępowania: estoński.
