Sygn. akt C-574/25
Wydanie tymczasowe
POSTANOWIENIE TRYBUNAŁU (siódma izba)
z dnia 10 lipca 2026 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 53 § 2 i art. 94 lit. a) i c) regulaminu postępowania przed Trybunałem – Wymóg wskazania powodów uzasadniających niezbędność udzielenia odpowiedzi przez Trybunał – Częściowa oczywista niedopuszczalność – Artykuł 99 regulaminu postępowania – Odpowiedź, którą można wywieść w sposób jednoznaczny z orzecznictwa – Dyrektywa 2006/123/WE – Artykuł 12 ust. 1 i 2 – Dyrektywa 2014/23/UE – Zakres stosowania – Koncesje na majątek publiczny położony na obszarach nad brzegami mórz eksploatowane w celach turystyczno-rekreacyjnych – Powództwo o odszkodowanie – Przepisy przewidujące automatyczne przedłużenie tych koncesji – Ograniczone zasoby naturalne – Organ właściwy do oceny tej ograniczoności
W sprawie C‑574/25
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Giudice di pace di Rimini (sędziego pokoju w Rimini, Włochy) postanowieniem z dnia 28 lipca 2025 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 2 września 2025 r., w postępowaniu:
Balneari Rimini
przeciwko
Comune di Rimini,
przy udziale:
I.R.,
TRYBUNAŁ (siódma izba),
w składzie: F. Schalin (sprawozdawca), prezes izby, M. Gavalec i Z. Csehi, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Rantos,
sekretarz: A. Calot Escobar,
postanowiwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, orzec w formie postanowienia z uzasadnieniem, zgodnie z art. 53 § 2 i art. 99 regulaminu postępowania przed Trybunałem,
wydaje następujące
Postanowienie
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni motywów 9 i 57, art. 1 ust. 5, art. 2 ust. 2 lit. a) i i) oraz art. 12 i 44 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36), motywów 4 i 15 oraz art. 43 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (Dz.U. 2014, L 94, s. 1), art. 4 TUE, art. 49, 51, 195, 258 i 345 TFUE oraz zasady lojalnej współpracy.
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Balneari Rimini, przedsiębiorstwem posiadającym koncesję na zajmowanie majątku publicznego położonego nad brzegiem morza w celach turystyczno-rekreacyjnych, a Comune di Rimini (gminą Rimini, Włochy) w przedmiocie szkód wyrządzonych temu przedsiębiorstwu wskutek wydania przez tę gminę decyzji o zakończeniu automatycznego odnowienia takich koncesji.
Ramy prawne
Prawo Unii
Regulamin postępowania przed Trybunałem
Artykuł 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem stanowi:
„Poza sformułowaniem pytań skierowanych do Trybunału wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zawiera:
a) zwięzłe omówienie przedmiotu sporu oraz istotnych okoliczności faktycznych sprawy, jakie ustalił sąd odsyłający, lub co najmniej wskazanie okoliczności faktycznych, na jakich oparte są pytania;
b) treść przepisów krajowych mogących mieć zastosowanie w sprawie oraz, w stosownym przypadku, wskazanie istotnego dla sprawy orzecznictwa sądów krajowych;
c) omówienie powodów, dla których sąd odsyłający rozpatruje kwestię wykładni lub ważności określonych przepisów prawa Unii Europejskiej, jak również związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniami krajowymi, które znajdują zastosowanie w postępowaniu głównym”.
Dyrektywa 2006/123
Artykuł 12 dyrektywy 2006/123, zatytułowany „Wybór spośród kilku kandydatów”, przewiduje w ust. 1 i 2:
„1. W przypadkach, w których liczba dostępnych zezwoleń na prowadzenie danej działalności jest ograniczona z uwagi na ograniczone zasoby naturalne lub możliwości techniczne, państwa członkowskie stosują procedurę wyboru spośród potencjalnych kandydatów, która w pełni zapewnia bezstronność i przejrzystość, w tym w szczególności odpowiednie podanie do wiadomości informacji na temat rozpoczęcia procedury, jej przeprowadzania i zakończenia.
2. W przypadkach określonych w ust. 1, udzielane zezwolenie ma odpowiedni ograniczony okres ważności i nie może podlegać automatycznemu odnowieniu, ani przyznawać jakichkolwiek innych korzyści usługodawcy, którego zezwolenie właśnie wygasło lub też jakiejkolwiek innej osobie mającej szczególne powiązania z tym usługodawcą”.
Artykuł 44 tej dyrektywy, zatytułowany „Transpozycja”, stanowi w ust. 1 akapit pierwszy:
„Państwa członkowskie wprowadzą w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy w terminie do dnia 28 grudnia 2009 r.”.
Dyrektywa 2014/23
Motywy 4 i 15 dyrektywy 2014/23 mają następujące brzmienie:
„(4) Udzielanie koncesji publicznych na roboty budowlane podlega obecnie podstawowym przepisom dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady [z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. 2004, L 134, s. 114)], natomiast procedura udzielania koncesji na usługi o zasięgu transgranicznym podlega zasadom [traktatu FUE], a w szczególności zasadom swobody przepływu towarów, swobody prowadzenia działalności gospodarczej i swobody świadczenia usług, a także zasadom z nich wynikającym, takim jak zasady równego traktowania, niedyskryminacji, wzajemnej uznawalności, proporcjonalności i przejrzystości. Istnieje ryzyko niepewności prawnej związanej z rozbieżnymi interpretacjami zasad traktatu przez ustawodawców krajowych oraz ryzyko znacznych rozbieżności między ustawodawstwem poszczególnych państw członkowskich. Ryzyko to znalazło swój wyraz w obszernym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, przy czym orzecznictwo to jednak tylko częściowo porusza pewne aspekty udzielania koncesji.
Jednolite stosowanie zasad [traktatu FUE] we wszystkich państwach członkowskich i wyeliminowanie rozbieżności w ich interpretacji jest zatem konieczne na poziomie Unii, aby usunąć utrzymujące się zakłócenia w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego. […]
[…]
(15) Ponadto pewne umowy, których przedmiotem jest prawo wykonawcy do eksploatacji – na mocy prawa publicznego lub prywatnego – pewnych domen publicznych lub zasobów, takich jak grunty lub wszelka własność publiczna, zwłaszcza w sektorze morskim lub w zakresie portów żeglugi śródlądowej lub portów lotniczych, na podstawie których państwo, instytucja zamawiająca lub podmiot zamawiający ustanawia wyłącznie ogólne warunki ich wykorzystania, nie nabywając przy tym konkretnych robót budowlanych lub usług, nie powinny w rozumieniu niniejszej dyrektywy kwalifikować się jako koncesje. […]”.
Artykuł 43 tej dyrektywy, zatytułowany „Modyfikacja umów w okresie ich obowiązywania”, stanowi:
„1. Koncesje można modyfikować bez przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie koncesji zgodnie z niniejszą dyrektywą w każdym z poniższych przypadków:
a) gdy modyfikacje, niezależnie od ich wartości pieniężnej, zostały przewidziane w pierwotnych dokumentach koncesji w jasnych, precyzyjnych i jednoznacznych klauzulach przeglądowych, które mogą obejmować klauzule zmiany ceny lub opcje. Tego rodzaju klauzule podają zakres i charakter możliwych modyfikacji lub opcji, a także warunki, na jakich można je stosować. Nie mogą one przewidywać modyfikacji ani opcji, które zmieniłyby ogólny charakter koncesji;
[…]”.
Prawo włoskie
Artykuł 37 akapit drugi Codice della Navigazione (kodeksu żeglugi), zatwierdzonego regio decreto n. 327 (dekretem królewskim nr 327) z dnia 30 marca 1942 r. (GURI nr 93 z dnia 18 kwietnia 1942 r.), przewidywał w przypadku odnowienia koncesji prawo pierwszeństwa dla dotychczasowego koncesjonariusza, który korzystał z prawa „kontynuacji” lub prawa „do odnowienia”.
Artykuł 01 ust. 2 decreto-legge n. 400 – Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime (dekretu z mocą ustawy nr 400 wprowadzającego przepisy dotyczące ustalania opłat za koncesje na majątek publiczny położony nad brzegiem morza) z dnia 5 października 1993 r. (GURI nr 234 z dnia 5 października 1993 r., s. 23), przekształconego w ustawę, ze zmianami, przez legge n. 494 (ustawę nr 494) z dnia 4 grudnia 1993 r., zmienioną przez art. 10 ust. 1 legge n. 88 – Nuove disposizioni in materia di investimenti nelle imprese marittime (ustawę nr 88 ustanawiającą nowe przepisy w dziedzinie inwestycji w przedsiębiorstwach transportu morskiego) z dnia 16 marca 2001 r. (GURI nr 78 z dnia 3 kwietnia 2001 r., s. 4) ze skutkiem od dnia 18 kwietnia 2001 r., stanowił, że koncesja na majątek publiczny położony nad brzegiem morza trwa sześć lat. Po wygaśnięciu koncesji była ona automatycznie przedłużana na kolejne sześć lat po każdym upływie terminu.
W następstwie wszczęcia przez Komisję Europejską postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Republice Włoskiej prawo pierwszeństwa przewidziane w art. 37 ust. 2 kodeksu żeglugi zostało uchylone przez art. 1 ust. 18 decreto-legge n. 194 – Proroga di termini previsti da disposizioni legislative (dekretu z mocą ustawy nr 194 w sprawie przedłużenia terminów przewidzianych w przepisach ustawowych) z dnia 30 grudnia 2009 r. (GURI nr 302 z dnia 30 grudnia 2009 r., s. 4). Ponadto automatyczne odnowienie koncesji na majątek publiczny położony nad brzegiem morza, przewidziane w art. 01 ust. 2 dekretu z mocą ustawy nr 400, zostało uchylone przez art. 11 ust. 1 lit. a) legge n. 217 – Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2010 (ustawy nr 217 wprowadzającej przepisy dotyczące wykonania zobowiązań wynikających z członkostwa Włoch we Wspólnotach Europejskich – ustawy wspólnotowej 2010) z dnia 15 grudnia 2011 r. (GURI nr 1 z dnia 2 stycznia 2012 r., s. 1).
Na mocy art. 1 ust. 18 dekretu z mocą ustawy nr 194 przedłużono również do dnia 31 grudnia 2012 r. istniejące koncesje na majątek publiczny położony nad brzegiem morza.
Następnie koncesje te zostały przedłużone ponownie. W szczególności przede wszystkim art. 24 ust. 3 septies decreto-legge n. 113 – Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il territorio (dekretu z mocą ustawy nr 113 w sprawie pilnych środków finansowych dla jednostek samorządu terytorialnego i obszarów) z dnia 24 czerwca 2016 r. (GURI nr 146 z dnia 24 stycznia 2016 r., s. 11), w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 marca 2020 r., przewidywał, że do czasu zmiany odnośnych przepisów zgodnie z zasadami prawa europejskiego już obowiązujące koncesje na majątek publiczny pozostają w mocy.
Następnie art. 1 ust. 682 i 683 legge n. 145 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019–2021 (ustawy nr 145 dotyczącej projektu budżetu państwa na rok budżetowy 2019 i budżetu wieloletniego na lata 2019–2021) z dnia 30 grudnia 2018 r. (GURI nr 302 z dnia 31 grudnia 2018 r., dodatek zwyczajny nr 62) przewidywał przedłużenie obowiązujących koncesji na majątek publiczny położony nad brzegiem morza do dnia 31 grudnia 2033 r. Przepis ten został uchylony przez art. 3 ust. 5 legge n. 118 – Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 (ustawy nr 118 – corocznej ustawy w sprawie rynku i konkurencji 2021) z dnia 5 sierpnia 2022 r. (GURI nr 188 z dnia 12 sierpnia 2022 r., s. 1).
Ponadto decreto-legge n. 198 – Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi (dekret z mocą ustawy nr 198 w sprawie pilnych przepisów dotyczących terminów ustawowych) z dnia 29 grudnia 2022 r. (GURI nr 303 z dnia 29 grudnia 2022 r., s. 1) przedłużył na czas nieokreślony obowiązujące koncesje na majątek publiczny położony nad brzegiem morza. Równolegle legge n. 14 – Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 dicembre 2022, n. 198, recante disposizioni urgenti in materia di termini legislativi. Proroga di termini per l’esercizio di deleghe legislative (ustawa nr 14 o przekształceniu w ustawę dekretu z mocą ustawy nr 198 w sprawie pilnych przepisów dotyczących terminów ustawowych i przedłużenia terminów na wykonywanie delegacji ustawodawczych) z dnia 24 lutego 2023 r. (GURI nr 49 z dnia 27 lutego 2023 r., s. 1) ostatecznie zakazała organizowania przetargów przez gminy do czasu przyjęcia przez rząd nowych przepisów dotyczących procedur selektywnego udzielania koncesji.
Wreszcie, art. 1 decreto-legge n. 131 – Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi derivanti da atti dell’Unione europea e da procedure di infrazione e pre-infrazione pendenti nei confronti dello Stato italiano (dekretu z mocą ustawy nr 131 w sprawie pilnych przepisów dotyczących wykonania zobowiązań wynikających z aktów Unii Europejskiej oraz toczących się postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko państwu włoskiemu) z dnia 16 września 2024 r. (GURI nr 217 z dnia 16 września 2024 r., s. 1) przedłużył okres obowiązywania koncesji na majątek publiczny położony nad brzegiem morza w celach turystyczno-rekreacyjnych i sportowych do dnia 30 września 2027 r., wyznaczając dzień 30 czerwca 2027 r. jako ostateczny termin ogłoszenia przetargów na nowy przydział koncesji.
Dyrektywa 2006/123 została transponowana do włoskiego porządku prawnego na mocy decreto legislativo n. 59 – Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (dekretu ustawodawczego nr 59 dokonującego transpozycji dyrektywy 2006/123/WE dotyczącej usług na rynku wewnętrznym) z dnia 26 marca 2010 r. (GURI nr 94 z dnia 23 kwietnia 2010 r., dodatek zwyczajny nr 75). Artykuł 16 ust. 4 tego dekretu ustawodawczego stanowi, że w przypadku gdy liczba dostępnych zezwoleń jest ograniczona z uwagi na ograniczone zasoby naturalne, owe zezwolenia nie mogą być odnawiane automatycznie.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r. gmina Rimini postanowiła zaprzestać automatycznego odnawiania koncesji w celach turystyczno-rekreacyjnych na majątek publiczny położony nad brzegiem morza znajdujący się na jej terytorium oraz zorganizować postępowania przetargowe w celu udzielenia ich nowym koncesjonariuszom.
Balneari Rimini zakwestionowała zgodność z prawem tej decyzji przed Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna (regionalnym sądem administracyjnym dla Emilii‑Romanii, Włochy) w celu stwierdzenia jej prawa do dalszego korzystania z majątku publicznego. Postępowanie jest w toku.
Ponadto w dniu 3 kwietnia 2024 r. Balneari Rimini wniosła pozew do Giudice di pace di Rimini (sędziego pokoju w Rimini, Włochy), domagając się zasądzenia od gminy Rimini odszkodowania w wysokości 5000 EUR za szkodę niemajątkową, polegającą na naruszeniu jej wizerunku i ciągłości działalności, którą miała ponieść w wyniku wydania decyzji o wygaśnięciu koncesji.
Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2024 r. Giudice di pace di Rimini (sędzia pokoju w Rimini) zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie wykładni art. 49, 51, 195 i 345 TFUE oraz niektórych przepisów dyrektyw 2006/123 i 2014/23.
Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2025 r., Balneari Rimini (C‑464/24, EU:C:2025:498), odwołując się do swojego orzecznictwa wynikającego w szczególności z wyroków z dnia 14 lipca 2016 r., Promoimpresa i in. (C‑458/14 i C‑67/15, EU:C:2016:558), z dnia 20 kwietnia 2023 r., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Gmina Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301), a także z dnia 11 lipca 2024 r., Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22, EU:C:2024:597), Trybunał, w odpowiedzi na pytania pierwsze i drugie zadane mu w tym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, uznał, że koncesje na majątek publiczny położony nad brzegiem morza, takie jak te, o których mowa w sporze w postępowaniu głównym, są objęte zakresem stosowania dyrektywy 2006/123.
We wspomnianym postanowieniu Trybunał uznał natomiast wspomniany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym za oczywiście niedopuszczalny w odniesieniu do przedłożonych mu przez sąd odsyłający pytań trzeciego i czwartego, ponieważ nie spełniał on wymogów określonych w art. 94 lit. a) i c) regulaminu postępowania.
W następstwie tego postanowienia Giudice di pace di Rimini (sędzia pokoju w Rimini), który jest sądem odsyłającym w niniejszej sprawie, uznał, że nie jest w stanie rozstrzygnąć sporu w sprawie głównej. W szczególności uważa on, że nie może zastosować dyrektywy 2006/123, ponieważ powódce w postępowaniu głównym przysługuje prawo kontynuacji (diritto di insistenza), które nie jest objęte przepisami mającymi na celu ochronę konkurencji.
Ponadto sąd ten uważa, że spór w postępowaniu głównym różni się od sytuacji rozpatrywanej w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 11 lipca 2024 r., Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22, EU:C:2024:597), ponieważ koncesja przyznana spółce Balneari Rimini nie została odnowiona, lecz po prostu przedłużona.
Wspomniany sąd uważa również, że gmina Rimini nie miała obowiązku organizowania procedury selekcyjnej zapewniającej w pełni bezstronność i przejrzystość w rozumieniu art. 12 ust. 1 dyrektywy 2006/123, ponieważ memorandum prezydencji Consiglio dei Ministri (rady ministrów, Włochy) z dnia 6 października 2023 r. (zwane dalej „memorandum z dnia 6 października 2023 r.”) wykazało brak niedoboru przybrzeżnych zasobów naturalnych, z uwzględnieniem danych krajowych i zgodnie z ogólnym, abstrakcyjnym, proporcjonalnym i niedyskryminującym podejściem.
Ponadto sąd ten uważa, że wydanie orzeczenia w przedmiocie żądania odszkodowawczego Balneari Rimini jest bardzo trudne. W tym względzie bardziej sprawiedliwe byłoby zaproponowanie polubownego rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, w którym, po pierwsze, uznano by prawo Balneari Rimini do korzystania z majątku publicznego położonego nad brzegiem morza przez czas nieokreślony, a po drugie, w granicach właściwości tego sądu, wykluczono by jakiekolwiek odszkodowanie ze strony gminy Rimini.
W tych okolicznościach Giudice di pace di Rimini (sędzia pokoju w Rimini) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 195 i 51 [TFUE], również w świetle art. 345 TFUE, motywy 9 i 57, art. 1 ust. 5 i art. 2 ust. 2 lit. a) i i) dyrektywy [2006/123] należy interpretować w ten sposób, że koncesje na majątek publiczny położony nad brzegiem morza w celach turystyczno-rekreacyjnych, takie jak koncesja spółki będącej powódką, działającej w sektorze turystycznym, która świadczy w sposób ciągły i nieokazjonalny usługi o charakterze niegospodarczym w interesie publicznym i prowadzi działalność leżącą w interesie publicznym na terenie będącym własnością państwa, taką jak ochrona własności publicznej, ochrona zdrowia publicznego i higieny publicznej, ochrona prawa osób niepełnosprawnych do dostępu do helioterapii i kąpieli, a także działalność turystyczną, kulturalną i środowiskową, są wyłączone z zakresu stosowania dyrektyw harmonizujących, takich jak dyrektywa 2006/123, i/lub art. 49 TFUE?
2) Czy koncesje na majątek publiczny położony nad brzegiem morza w celach turystyczno-rekreacyjnych, takie jak koncesja spółki będącej powódką, których posiadacz nie świadczy określonych przez podmiot zamawiający usług, lecz prowadzi działalność gospodarczą na obszarze stanowiącym majątek publiczny na podstawie umowy przyznającej mu prawo do zarządzania określonymi dobrami lub zasobami publicznymi, w ramach systemu prawa prywatnego lub publicznego, co do którego państwo określa jedynie ogólne warunki korzystania, gdy koncesje te dotyczą zasobów naturalnych, można jednak uznać za wyłączone z zakresu stosowania zezwoleń, o których mowa w dyrektywie [2006/123] i/lub koncesji na usługi o zasięgu transgranicznym, o których mowa w dyrektywie [2014/23] w świetle motywów 4 i 15 tej ostatniej?
3) Niezależnie od odpowiedzi na poprzednie pytania, […] czy koncesje na majątek publiczny położony nad brzegiem morza w celach turystyczno-rekreacyjnych, takie jak koncesja spółki będącej powódką, które zaczęły obowiązywać przed dniem 28 grudnia 2009 r. i były kilkakrotnie przedłużane na mocy ustawy na czas nieokreślony, ostatnio na podstawie art. 24 ust. 3 septies dekretu z mocą ustawy nr 113 z dnia 24 czerwca 2016 r. bez nowej koncesji i bez żadnej istotnej zmiany koncesji, pozostają w każdym razie poza zakresem stosowania dyrektywy 2006/123 w rozumieniu art. 44 tej dyrektywy, a także, w sposób analogiczny lub bezpośredni, w rozumieniu art. 43 dyrektywy 2014/23?
4) Niezależnie od odpowiedzi na poprzednie pytania, […] czy art. 12 dyrektywy [2006/123] nie ma w każdym razie zastosowania do koncesji na majątek publiczny położony nad brzegiem morza w celach turystyczno-rekreacyjnych, takich jak koncesja spółki będącej powódką, w sytuacji gdy rząd włoski, jako właściciel majątku publicznego położonego nad brzegiem morza, za pośrednictwem [prezydencji rady ministrów] w oficjalnym memorandum z dnia 6 października 2023 r., poinformował o braku niedoboru przybrzeżnych zasobów naturalnych, z uwzględnieniem danych krajowych, zgodnie z ogólnym, abstrakcyjnym, proporcjonalnym i niedyskryminującym podejściem, oraz czy stanowi naruszenie art. 4 [TUE] i zasady lojalnej współpracy działanie [Komisji], która w uzasadnionej opinii z dnia 16 listopada 2023 r. zamykającej postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nr 2020/4118, wszczęte wezwaniem do usunięcia uchybienia z dnia 3 grudnia 2020 r., zakwestionowała dane krajowe odnośnego państwa dotyczące braku niedoboru zasobów naturalnych, grożąc wniesieniem do [Trybunału] skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie dawnego art. 258 TFUE i udzielając lub umożliwiając rozpowszechnienie jak najszerszej informacji na temat pełnej treści uzasadnionej opinii?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dopuszczalności
Zgodnie z art. 53 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest oczywiście niedopuszczalny, Trybunał, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, może w każdej chwili wydać postanowienie z uzasadnieniem, bez dalszych czynności procesowych.
W ramach niniejszej sprawy należy zastosować ten przepis w odniesieniu do pytania pierwszego i części drugiej pytania czwartego.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału procedura przewidziana w art. 267 TFUE jest instrumentem współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi, dzięki któremu Trybunał dostarcza sądom krajowym elementów wykładni prawa Unii, które są niezbędne dla rozstrzygnięcia przedstawionych im sporów (wyrok z dnia 26 marca 2020 r., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny, C‑558/18 i C‑563/18, EU:C:2020:234, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponieważ postanowienie odsyłające stanowi podstawę tego postępowania, sąd krajowy jest zobowiązany wyjaśnić w samym postanowieniu odsyłającym ramy faktyczne i prawne sporu w postępowaniu głównym oraz przedstawić niezbędne wyjaśnienia dotyczące powodów wyboru przepisów prawa Unii, o których wykładnię sąd ten wnosi, jak również związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniem prawa krajowego mającym zastosowanie do rozpoznawanego przezeń sporu [zob. podobnie wyrok z dnia 4 czerwca 2020 r., C.F. (Kontrola podatkowa), C‑430/19, EU:C:2020:429, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo].
Ponadto jest bezsporne, że informacje przedstawione w postanowieniach odsyłających powinny nie tylko umożliwić Trybunałowi udzielenie użytecznych odpowiedzi, lecz także pozwolić rządom państw członkowskich i innym zainteresowanym uczestnikom postępowania na przedstawienie uwag zgodnie z art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zadaniem Trybunału jest czuwanie, aby ta możliwość była zapewniona, przy uwzględnieniu faktu, że na mocy wymienionego przepisu zainteresowane strony są powiadamiane jedynie o postanowieniach odsyłających (zob. podobnie wyroki: z dnia 1 kwietnia 1982 r., Holdijk i in., od 141/81 do 143/81, EU:C:1982:122; z dnia 5 lipca 2016 r., Ognyanov, C‑614/14, EU:C:2016:514, pkt 20).
Wspomniane w pkt 31 niniejszego postanowienia wymogi kumulatywne dotyczące treści postanowienia odsyłającego są przedstawione w wyraźny sposób w art. 94 regulaminu postępowania, z którym w ramach współpracy ustanowionej w art. 267 TFUE sąd odsyłający powinien być zapoznany i którego powinien skrupulatnie przestrzegać (postanowienie z dnia 3 lipca 2014 r., Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, pkt 21; wyrok z dnia 9 września 2021 r., Toplofikatsia Sofia i in., C‑208/20 i C‑256/20, EU:C:2021:719, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo). Przypomniano je ponadto w pkt 13, 15 i 16 zaleceń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dla sądów krajowych dotyczących składania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (Dz.U. C, C/2024/6008).
W przedmiocie dopuszczalności pytania pierwszego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 51, 195 i 345 TFUE, a także motywy 9 i 57 oraz art. 2 ust. 2 lit. a) i i) dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że koncesje na majątek publiczny położony nad brzegami mórz eksploatowane w celach turystyczno-rekreacyjnych są wyłączone z zakresu stosowania zarówno art. 49 TFUE, jak i tej dyrektywy ze względu na to, że posiadacze tych koncesji prowadzą w sposób ciągły i nieokazjonalny działalność wchodzącą w zakres sprawowania władzy publicznej na terenie będącym własnością danego państwa.
Należy zauważyć, że poprzez to pytanie sąd odsyłający powtarza w istocie pytania trzecie i czwarte sformułowane we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonym w dniu 26 czerwca 2024 r., w wyniku którego wydano postanowienie z dnia 4 czerwca 2025 r., Balneari Rimini (C‑464/24, EU:C:2025:498), które Trybunał uznał za oczywiście niedopuszczalne w pkt 51 tego postanowienia.
Tymczasem niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, podobnie jak wniosek wymieniony w poprzednim punkcie, nie zawiera żadnego elementu pozwalającego na ustalenie, że Balneari Rimini prowadzi działalność związaną z wykonywaniem władzy publicznej na gruntach państwowych będących przedmiotem koncesji rozpatrywanej w postępowaniu głównym. W szczególności poczynione przez sąd odsyłający odniesienia do postanowień dotyczących obiektów nadmorskich wydanych przez gminę Rimini i region Emilia-Romania (Włochy), na które powołano się w celu wykazania udziału Balneari Rimini w wykonywaniu władzy publicznej na rozpatrywanych gruntach państwowych, nie są w tym względzie użyteczne, ponieważ Trybunałowi nie przedstawiono żadnej wskazówki dotyczącej ich treści.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 94 lit. a) i b) regulaminu postępowania w odniesieniu do pytania pierwszego.
W przedmiocie dopuszczalności części drugiej pytania czwartego
W części drugiej pytania czwartego sąd odsyłający zastanawia się w istocie nad zgodnością z art. 4 TUE i z zasadą lojalnej współpracy działania Komisji polegającego na groźbie wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz na udzielaniu lub umożliwianiu rozpowszechniania jak najszerszej informacji na temat treści uzasadnionej opinii, w której kwestionuje się ocenę rządu włoskiego, zgodnie z którą warunek ograniczoności zasobów naturalnych w rozumieniu art. 12 ust. 1 dyrektywy 2006/123 nie został spełniony w odniesieniu do włoskiego majątku publicznego położonego nad brzegiem morza.
Należy jednak zauważyć, że sąd odsyłający nie przedstawia w niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym żadnego elementu pozwalającego Trybunałowi na dokonanie oceny tego działania Komisji. Wniosek ten nie pozwala również zrozumieć powodów, dla których sąd odsyłający uważa, że odpowiedź na to pytanie jest niezbędna do rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 94 lit. a) i c) regulaminu postępowania w odniesieniu do części drugiej pytania czwartego.
W świetle całości powyższych rozważań Trybunał nie jest w stanie udzielić użytecznej odpowiedzi na pytanie pierwsze i na część drugą pytania czwartego. W związku z tym, zgodnie z art. 53 § 2 regulaminu postępowania, pytania te należy uznać za oczywiście niedopuszczalne.
Co do istoty
Zgodnie z art. 99 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odpowiedź na pytanie prejudycjalne można wywieść w sposób jednoznaczny z orzecznictwa lub nie pozostawia ona żadnych uzasadnionych wątpliwości, Trybunał może w każdej chwili, na wniosek sędziego sprawozdawcy i po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, orzec w formie postanowienia z uzasadnieniem.
W niniejszej sprawie należy zastosować ten przepis w odniesieniu do pytań drugiego i trzeciego oraz do części pierwszej pytania czwartego, ponieważ odpowiedź na te pytania można wywieść w sposób jednoznaczny z orzecznictwa Trybunału.
W przedmiocie pytania drugiego i części pierwszej pytania czwartego
Poprzez pytanie drugie i część pierwszą pytania czwartego, które można rozpatrywać łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy dyrektywę 2006/123 i dyrektywę 2014/23 należy interpretować w ten sposób, że zakresem ich stosowania są objęte koncesje na majątek publiczny położony nad brzegiem morza eksploatowane w celach turystyczno-rekreacyjnych, których posiadacz nie świadczy usług określonych przez podmiot zamawiający, lecz prowadzi działalność gospodarczą na obszarze stanowiącym majątek publiczny państwa na podstawie umowy przyznającej mu prawo do zarządzania określonymi dobrami lub zasobami publicznymi w ramach systemu prawa prywatnego lub publicznego, co do którego państwo określa jedynie ogólne warunki korzystania, gdy koncesje te dotyczą zasobów naturalnych.
Poprzez te pytania sąd odsyłający powtarza w znacznej mierze pytanie pierwsze sformułowane we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonym w dniu 26 czerwca 2024 r., w wyniku którego wydano postanowienie z dnia 4 czerwca 2025 r., Balneari Rimini (C‑464/24, EU:C:2025:498).
Prawdą jest, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skutek wiążący orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie stanowi przeszkody w tym, aby sąd krajowy, do którego wyrok jest skierowany, mógł uznać za konieczne ponowne zwrócenie się do Trybunału przed rozstrzygnięciem sporu przed nim zawisłego. Ponowne zwrócenie się może być uzasadnione w szczególności, gdy sąd krajowy napotyka na trudności związane ze zrozumieniem lub z zastosowaniem orzeczenia, gdy występuje do Trybunału z nowym pytaniem prawnym lub gdy przedstawia Trybunałowi nowe okoliczności, które mogłyby skłonić Trybunał do odmiennej odpowiedzi na postawione wcześniej pytania (zob. podobnie wyroki: z dnia 6 marca 2003 r., Kaba, C‑466/00, EU:C:2003:127, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 9 marca 2023 r., Pro Rauchfrei II, C‑356/22, EU:C:2023:174, pkt 16).
W niniejszej sprawie sąd odsyłający zwraca się do Trybunału w istocie o zastrzeżenie stosowania orzecznictwa wynikającego z wyroków z dnia 14 lipca 2016 r., Promoimpresa i in. (C‑458/14 i C‑67/15, EU:C:2016:558), z dnia 20 kwietnia 2023 r., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Gmina Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301), i z dnia 11 lipca 2024 r., Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22, EU:C:2024:597), do przypadków odnowienia koncesji na zajmowanie majątku publicznego położonego nad brzegiem morza i do wykluczenia jego stosowania w przypadku przedłużenia takiej koncesji.
W postanowieniu z dnia 4 czerwca 2025 r., Balneari Rimini (C‑464/24, EU:C:2025:498, pkt 30–32), Trybunał oparł się na swoim utrwalonym orzecznictwie dotyczącym szczególnej dziedziny koncesji na majątek publiczny położony nad brzegiem morza eksploatowanych w celach turystyczno-rekreacyjnych. Przypomniał on, że w zakresie, w jakim takie koncesje są udzielane przez organ publiczny i dotyczą eksploatacji obszaru stanowiącego majątek publiczny w celach turystyczno-rekreacyjnych, jak w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym, można je uznać za „zezwolenia” w rozumieniu dyrektywy 2006/123. Taka kwalifikacja wynika z faktu, że dotyczą one zasobów naturalnych w rozumieniu art. 12 tej dyrektywy, co – pod warunkiem ograniczonej ilości tych zasobów – może uzasadniać ograniczoną liczbę zezwoleń.
Tymczasem koncesja będąca przedmiotem postępowania głównego nie dotyczy świadczenia usług określonego przez instytucję zamawiającą, lecz zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na obszarze stanowiącym majątek publiczny. Wynika z tego, że koncesja ta nie należy do kategorii koncesji na usługi. Interpretację tę potwierdza ponadto motyw 15 dyrektywy 2014/23. Motyw ów wyjaśnia bowiem, że pewne umowy, których przedmiotem jest prawo wykonawcy do eksploatacji – na mocy prawa publicznego lub prywatnego – pewnego majątku publicznego lub zasobów, takich jak grunty, i na podstawie których państwo ustanawia wyłącznie ogólne warunki ich wykorzystania, nie nabywając przy tym konkretnych robót budowlanych lub usług, nie powinny kwalifikować się jako „koncesje na usługi” w rozumieniu tej dyrektywy.
Należy jednak zauważyć, że w niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający wydaje się kwestionować ograniczony charakter obszarów stanowiących majątek publiczny położonych na włoskich wybrzeżach. Powołuje się on w tym względzie na memorandum z dnia 6 października 2023 r., które miało wykluczyć istnienie takiego niedoboru w oparciu o podejście, które sąd ten określa jako abstrakcyjne i ogólne, proporcjonalne oraz niedyskryminujące. Sąd ten wymienia również dane liczbowe pochodzące od Ministero della Salute (ministerstwa zdrowia, Włochy), zgodnie z którymi w 2017 r. spośród 7458 km włoskiego wybrzeża 4970 km uznano za nadające się do kąpieli, a spośród nich jedynie 2000 km było przedmiotem koncesji.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 dyrektywy 2006/123, w przypadkach gdy liczba dostępnych zezwoleń na prowadzenie danej działalności jest ograniczona z uwagi na ograniczone zasoby naturalne lub możliwości techniczne, państwa członkowskie stosują procedurę wyboru spośród potencjalnych kandydatów, która w pełni zapewnia bezstronność i przejrzystość, w tym w szczególności odpowiednie podanie do wiadomości informacji na temat rozpoczęcia procedury, jej przeprowadzania i zakończenia.
Jak orzekł Trybunał w pkt 46–49 wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Gmina Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301), w świetle jego brzmienia przepis ten przyznaje państwom członkowskim pewien zakres uznania co do wyboru kryteriów pozwalających na ocenę ograniczonych zasobów naturalnych. Ten zakres uznania może prowadzić do przyznania pierwszeństwa abstrakcyjnej i ogólnej ocenie, obowiązującej w odniesieniu do całego terytorium kraju, ale także, przeciwnie, do uprzywilejowania podejścia kazuistycznego, które kładzie nacisk na sytuację panującą na terytorium nadbrzeżnym gminy lub właściwego organu administracyjnego, a nawet do połączenia tych dwóch podejść. W szczególności połączenie abstrakcyjnego i ogólnego podejścia na szczeblu krajowym z podejściem kazuistycznym, które opiera się na analizie obszaru nadbrzeżnego danej gminy, wydaje się wyważone i w związku z tym może jednocześnie zapewnić poszanowanie celów związanych z gospodarczym wykorzystaniem wybrzeża, które mogą być określone na poziomie krajowym, i upewnić się co do znaczenia konkretnej realizacji tych celów na obszarze nadbrzeżnym gminy. W każdym razie jest istotne, by przesłanki przyjęte przez państwo członkowskie przy ocenie ograniczonych zasobów naturalnych, które mogą być wykorzystane, opierały się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych, przejrzystych i proporcjonalnych kryteriach. Artykuł 12 ust. 1 dyrektywy 2006/123 nie stoi zatem na przeszkodzie temu, by ograniczone zasoby naturalne i dostępne koncesje były oceniane poprzez połączenie podejścia abstrakcyjnego i ogólnego na szczeblu krajowym z podejściem kazuistycznym, opartym na analizie obszaru nadbrzeżnego danej gminy.
Artykuł 12 ust. 1 i 2 tej dyrektywy nakłada zatem na państwa członkowskie obowiązek stosowania bezstronnej i przejrzystej procedury wyboru potencjalnych kandydatów i zakazuje im w sposób bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny zarówno automatycznego odnowienia, jak i przedłużenia zezwolenia na daną działalność. Istnienie ograniczonej liczby dostępnych zezwoleń na daną działalność ze względu na ograniczone zasoby naturalne nadające się do wykorzystania powinno być określone w odniesieniu do sytuacji faktycznej ocenianej przez właściwy organ administracji pod kontrolą sądu krajowego [wyrok z dnia 20 kwietnia 2023 r., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Gmina Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, pkt 70, 71].
Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, iż podobnie jak sąd krajowy, organ administracji, w tym administracji gminnej, ma obowiązek stosować bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne przepisy dyrektywy oraz odstąpić od stosowania przepisów prawa krajowego, które nie są z nią zgodne [wyrok z dnia 20 kwietnia 2023 r., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Gmina Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo].
W niniejszej sprawie, jak podkreślono w pkt 50 niniejszego postanowienia, rada ministrów – w memorandum z dnia 6 października 2023 r. i po przeprowadzeniu oceny, którą sąd odsyłający uznał za abstrakcyjną i ogólną, a także za proporcjonalną i niedyskryminującą – uznała, że zasoby naturalne znajdujące się na włoskich obszarach publicznych nad brzegiem morza nie są ograniczone.
W tym względzie, jak przypomniano w pkt 53 niniejszego postanowienia, ocena przesłanki dotyczącej ograniczoności zasobów naturalnych należy do właściwego organu krajowego, pod kontrolą sądu krajowego.
Oznacza to w niniejszej sprawie, po pierwsze, że sąd odsyłający sprawdza, czy rada ministrów stanowi w prawie włoskim organ właściwy do dokonania tej oceny, po drugie, że sąd ten powinien upewnić się, że rada ministrów, jak twierdzi, rzeczywiście zastosowała kryteria abstrakcyjne, ogólne, proporcjonalne i niedyskryminujące, a po trzecie, że wspomniany sąd powinien również upewnić się, że memorandum z dnia 6 października 2023 r. ma wiążący charakter w prawie włoskim. Po czwarte i w każdym razie, w zakresie, w jakim prawo Unii zezwala na połączenie abstrakcyjnego i ogólnego podejścia na szczeblu krajowym z podejściem kazuistycznym, opartym na analizie obszaru nadbrzeżnego danej gminy, jak przypomniano w pkt 52 niniejszego postanowienia, sąd odsyłający powinien zbadać, czy prawo włoskie pozwala gminie Rimini na odejście, na podstawie danych lokalnych, od oceny zawartej w memorandum z dnia 6 października 2023 r., a w konsekwencji na stwierdzenie, że na całości lub części jej terytorium został spełniony warunek ograniczenia zasobów naturalnych w rozumieniu art. 12 ust. 1 dyrektywy 2006/123.
W tym kontekście należy przypomnieć, że okoliczność, iż koncesja będąca przedmiotem postępowania głównego jest przyznawana nie na poziomie krajowym, lecz na poziomie gminnym, powinna zostać uwzględniona w celu ustalenia, czy obszary publiczne położone nad brzegiem morza na terenie gminy Rimini, których dotyczy niniejsza sprawa i które mogą być przedmiotem wykorzystania gospodarczego, są ograniczone (zob. analogicznie wyrok z dnia 14 lipca 2016 r., Promoimpresa i in., C‑458/14 i C‑67/15, EU:C:2016:558, pkt 43).
W świetle powyższych rozważań na pytanie drugie i część pierwszą pytania czwartego należy odpowiedzieć, że dyrektywę 2006/123 i dyrektywę 2014/23 należy interpretować w ten sposób, że zakresem stosowania dyrektywy 2006/123 objęte są koncesje na majątek publiczny położony nad brzegiem morza eksploatowane w celach turystyczno-rekreacyjnych, których posiadacz nie świadczy usług określonych przez podmiot zamawiający, lecz prowadzi działalność gospodarczą na obszarze stanowiącym majątek publiczny na podstawie umowy przyznającej mu prawo do zarządzania określonymi dobrami lub zasobami publicznymi w ramach systemu prawa prywatnego lub publicznego, co do którego państwo określa jedynie ogólne warunki korzystania, gdy koncesje te dotyczą zasobów naturalnych, o ile liczba zezwoleń dostępnych na działalność turystyczno-rekreacyjną jest ograniczona ze względu na ograniczoność zasobów naturalnych w rozumieniu art. 12 ust. 1 tej dyrektywy, czego ustalenie należy do właściwego organu krajowego, pod kontrolą sądu krajowego.
W przedmiocie pytania trzeciego
Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 44 dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że koncesje na majątek publiczny położony nad brzegiem morza eksploatowane w celach turystyczno-rekreacyjnych, które zostały udzielone przed dniem 28 grudnia 2009 r., czyli dniem wejścia w życie tej dyrektywy, i które były kilkakrotnie przedłużane przez ustawodawcę krajowego na czas nieokreślony, bez udzielenia nowej koncesji i bez żadnej istotnej zmiany koncesji, nie są objęte zakresem stosowania tej dyrektywy.
Poprzez to pytanie sąd ten powtarza w istocie pytanie drugie sformułowane w ramach wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonego w dniu 26 czerwca 2024 r., w wyniku którego wydano postanowienie z dnia 4 czerwca 2025 r., Balneari Rimini (C‑464/24, EU:C:2025:498).
Niemniej jednak, jak podkreślono w pkt 47 niniejszego postanowienia, we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający zwraca uwagę na fakt, że w niniejszej sprawie koncesja na zajmowanie majątku publicznego położonego nad brzegiem morza przyznana Balneari Rimini została nie odnowiona, lecz przedłużona, co stanowiłoby cechę odróżniającą niniejszą sprawę od spraw, które doprowadziły do wydania wyroków z dnia 14 lipca 2016 r., Promoimpresa i in. (C‑458/14 i C‑67/15, EU:C:2016:558), z dnia 20 kwietnia 2023 r., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Gmina Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301), a także z dnia 11 lipca 2024 r., Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22, EU:C:2024:597). Sąd ten uważa bowiem, że koncesja na majątek publiczny Balneari Rimini została udzielona przed dniem wejścia w życie dyrektywy 2006/123, i to na czas nieokreślony, i że w konsekwencji w niniejszej sprawie nie doszło do żadnego odnowienia koncesji.
W tym względzie należy przypomnieć, że w pkt 40 postanowienia z dnia 4 czerwca 2025 r., Balneari Rimini (C‑464/24, EU:C:2025:498), Trybunał podkreślił, że odnowienie koncesji na zajmowanie majątku publicznego położonego nad brzegiem morza oznacza istnienie następujących po sobie dwóch uprawnień do zajmowania nieruchomości publicznej, a nie utrwalenie lub przedłużenie pierwszego z nich. Taka wykładnia może w rzeczywistości zagwarantować, że udzielenie koncesji może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania przetargowego, dającego równe szanse wszystkim kandydatom i oferentom (wyrok z dnia 11 lipca 2024 r., Società Italiana Imprese Balneari, C‑598/22, EU:C:2024:597, pkt 58).
Stwierdzenie to, które po raz pierwszy pojawiło się w wyroku z dnia 11 lipca 2024 r., Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22, EU:C:2024:597, pkt 58), należy jednak rozpatrywać w kontekście sprawy, w której zapadł ten wyrok. W odniesieniu do oceny zgodności uregulowań krajowych z prawem Unii, a w szczególności z art. 12 dyrektywy 2006/123, wspomniane stwierdzenie nie miało na celu dokonania rozróżnienia między pierwszym udzieleniem koncesji a jej odnowieniem, lecz przeciwnie, dążyło do niewprowadzania rozróżnienia między pierwotnym udzieleniem koncesji na zajmowanie majątku publicznego położonego nad brzegiem morza a jej odnowieniem w kontekście tej oceny.
Ponadto z wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Gmina Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301), jasno wynika, że odnowienie i pierwsze udzielenie koncesji na zajmowanie majątku publicznego położonego nad brzegiem morza, z którym sąd odsyłający zamierza zrównać przedłużenie koncesji, podlega temu samemu reżimowi prawnemu. W pkt 69 tego wyroku Trybunał uznał, że art. 12 ust. 2 tej dyrektywy ma bezpośrednią skuteczność w zakresie, w jakim przewiduje on w szczególności, że zezwolenie, takie jak koncesja na zajmowanie majątku publicznego położonego nad brzegiem morza, jest udzielane na odpowiedni czas określony i nie może podlegać procedurze automatycznego odnowienia. Postanowienie to zakazuje państwom członkowskim, w sposób jednoznaczny, ustanawiania automatycznych i generalnych przedłużeń takich koncesji, przy czym państwa te nie dysponują żadnym zakresem uznania i nie mogą uzależnić tego zakazu od spełnienia jakichkolwiek warunków oraz brak jest w tym zakresie konieczności przyjęcia aktu Unii lub państw członkowskich. Ponadto ich automatyczne odnowienie jest wykluczone przez samo brzmienie art. 12 ust. 2 dyrektywy 2006/123.
W świetle powyższych rozważań na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że art. 44 dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że koncesje na majątek publiczny położony nad brzegiem morza eksploatowane w celach turystyczno-rekreacyjnych, które zaczęły obowiązywać przed dniem 28 grudnia 2009 r., czyli dniem wejścia w życie tej dyrektywy, i które były kilkakrotnie odnawiane lub przedłużane przez ustawodawcę krajowego na czas nieokreślony, bez udzielenia nowej koncesji i bez żadnej istotnej zmiany koncesji, są objęte zakresem stosowania tej dyrektywy w okresie ich odnowienia lub przedłużenia, przy czym dzień pierwotnego udzielenia tych koncesji nie ma w tym względzie znaczenia.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:
1) Dyrektywę 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącą usług na rynku wewnętrznym i dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji
należy interpretować w ten sposób, że:
zakresem stosowania dyrektywy 2006/123 są objęte koncesje na majątek publiczny położony nad brzegiem morza eksploatowane w celach turystyczno-rekreacyjnych, których posiadacz nie świadczy usług określonych przez podmiot zamawiający, lecz prowadzi działalność gospodarczą na obszarze stanowiącym majątek publiczny na podstawie umowy przyznającej mu prawo do zarządzania określonymi dobrami lub zasobami publicznymi w ramach systemu prawa prywatnego lub publicznego, co do którego państwo określa jedynie ogólne warunki korzystania, gdy koncesje te dotyczą zasobów naturalnych, o ile liczba zezwoleń dostępnych na działalność turystyczno-rekreacyjną jest ograniczona ze względu na ograniczoność zasobów naturalnych w rozumieniu art. 12 ust. 1 tej dyrektywy, czego ustalenie należy do właściwego organu krajowego, pod kontrolą sądu krajowego.
2) Artykuł 44 dyrektywy 2006/123
koncesje na majątek publiczny położony nad brzegiem morza eksploatowane w celach turystyczno-rekreacyjnych, które zaczęły obowiązywać przed dniem 28 grudnia 2009 r., czyli dniem wejścia w życie tej dyrektywy, i które były kilkakrotnie odnawiane lub przedłużane przez ustawodawcę krajowego na czas nieokreślony, bez udzielenia nowej koncesji i bez żadnej istotnej zmiany koncesji, są objęte zakresem stosowania tej dyrektywy w okresie ich odnowienia lub przedłużenia, przy czym dzień pierwotnego udzielenia tych koncesji nie ma w tym względzie znaczenia.
Podpisy
* Język postępowania: włoski.
