Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 5 lutego 2026 r., C-718/24

Sygn. akt C-718/24

62024CJ0718

WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)

Z dnia 5 lutego 2026 r. ( *1 )

Odesłanie prejudycjalne – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Polityka azylowa – Dyrektywa 2013/32/UE – Wspólne procedury udzielania i cofania ochrony międzynarodowej – Artykuł 33 – Podstawy niedopuszczalności – Artykuł 38 – Koncepcja „bezpiecznego kraju trzeciego” – Przesłanki zastosowania – Związek między wnioskodawcą a danym państwem trzecim – Kryteria – Metody oceny – Artykuł 46 – Prawo do skutecznego środka zaskarżenia – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej

W sprawie C‑718/24 [Aleb] ( i ),

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Administrativen sad Sofia-grad (sąd administracyjny w mieście Sofia, Bułgaria) postanowieniem z dnia 9 października 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 22 października 2024 r., w postępowaniu:

przeciwko

Predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite,

TRYBUNAŁ (druga izba),

w składzie: K. Jürimäe (sprawozdawczyni), prezeska izby, K. Lenaerts, prezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego drugiej izby, F. Schalin, M. Gavalec i Z. Csehi, sędziowie,

rzecznik generalny: J. Richard de la Tour,

sekretarz: A. Calot Escobar,

uwzględniając pisemny etap postępowania,

rozważywszy uwagi, które przedstawili:

–

w imieniu NP – T.A. Iliev, advokat,

w imieniu rządu bułgarskiego – S. Ruseva oraz T. Tsingileva, w charakterze pełnomocników,

w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna oraz D. Lutostańska, w charakterze pełnomocników,

w imieniu Komisji Europejskiej – A. Azéma, M. Debieuvre oraz I. Zaloguin, w charakterze pełnomocników,

podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,

wydaje następujący

Wyrok

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 33 ust. 2 lit. c) i art. 38 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60) w związku z motywem 46 tej dyrektywy.

Wniosek ten został złożony w ramach sporu między NP, obywatelem syryjskim, a Predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite (prezesem krajowej agencji ds. uchodźców, Bułgaria) (zwanej dalej „DAB”), dotyczącego zgodności z prawem decyzji, na mocy której ten prezes oddalił wniosek NP o udzielenie ochrony międzynarodowej.

Ramy prawne

Prawo Unii

Dyrektywa 2011/95/UE

Artykuł 2 lit. f) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9) stanowi:

„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

[…]

»osoba kwalifikująca się do otrzymania ochrony uzupełniającej« oznacza obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który nie kwalifikuje się do uznania go za uchodźcę, lecz co do którego wykazano zasadnie, że jeśli wróci do swojego kraju pochodzenia, a w przypadku bezpaństwowca – do państwa swojego dawnego miejsca zwykłego pobytu, może mu rzeczywiście grozić poważna krzywda określona w art. 15, i do którego nie ma zastosowania art. 17 ust. 1 i 2 oraz który nie może lub ze względu na takie ryzyko nie chce korzystać z ochrony tego państwa […]”.

Zgodnie z art. 15 lit. c) tej dyrektywy:

„Poważna krzywda obejmuje:

poważne indywidualne zagrożenie życia lub fizycznej integralności osoby cywilnej wynikające z masowej przemocy w sytuacjach międzynarodowych lub wewnętrznych konfliktów zbrojnych”.

Dyrektywa 2013/32

Motywy 18, 43, 44 i 46 dyrektywy 2013/32 stanowią:

„(18)

Podejmowanie decyzji w sprawie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w najkrótszym możliwym terminie leży w interesie zarówno państw członkowskich, jak i wnioskodawców, bez uszczerbku dla odpowiedniego i kompletnego rozpatrywania wniosku.

(43)

Państwa członkowskie powinny rozpatrzyć wszystkie wnioski pod względem merytorycznym, to jest ocenić, czy dany wnioskodawca kwalifikuje się do udzielenia mu ochrony międzynarodowej zgodnie z dyrektywą [2011/95], z wyjątkiem przypadków, w których niniejsza dyrektywa stanowi inaczej, w szczególności w przypadku, gdy można zasadnie przypuszczać, że inne państwo rozpatrzyłoby wniosek lub zapewniłoby wystarczającą ochronę. W szczególności państwa członkowskie nie powinny być zobowiązane do merytorycznej oceny wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w przypadku, gdy kraj pierwszego azylu przyznał wnioskodawcy status uchodźcy lub inną wystarczającą ochronę, a wnioskodawca będzie podlegał readmisji do tego kraju.

(44)

Państwa członkowskie nie powinny być zobowiązane do merytorycznej oceny wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w przypadku, gdy można zasadnie oczekiwać, że wnioskodawca z powodu wystarczającego związku z państwem trzecim, określonego prawem krajowym, może poszukiwać ochrony w tym państwie trzecim oraz że zachodzą okoliczności wskazujące, że wnioskodawca zostanie przyjęty lub będzie podlegał readmisji do tego państwa. Państwa członkowskie powinny postępować według tej zasady jedynie w przypadku, gdy można przyjąć, że dany wnioskodawca będzie bezpieczny w danym państwie trzecim. W celu uniknięcia wtórnego przepływu wnioskodawców należy ustanowić wspólne zasady, według których państwa członkowskie uznają lub określają państwa trzecie jako bezpieczne.

(46)

W przypadku gdy państwa członkowskie stosują koncepcje bezpiecznego kraju indywidualnie w każdym przypadku lub w przypadku gdy uznają kraje za bezpieczne, przyjmując w tym celu wykazy, powinny uwzględniać między innymi wytyczne i podręczniki postępowania oraz informacje o krajach pochodzenia i działania, w tym metodologię sporządzania przez [Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO)] sprawozdania zawierającego informacje o krajach pochodzenia, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 439/2010 z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie utworzenia Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu [(Dz.U. 2010, L 132, s. 11)], a także stosowne wytyczne [Urzędu Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców (UNHCR)]”.

Rozdział II dyrektywy 2013/32, zatytułowany „Podstawowe zasady i gwarancje”, obejmuje jej art. 6–30.

Rozdział III tej dyrektywy, zatytułowany „Postępowanie w pierwszej instancji”, obejmuje jej art. 31–43.

Artykuł 32 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Wnioski bezzasadne”, stanowi:

„1. Bez uszczerbku dla art. 27, państwa członkowskie mogą uznać wniosek za bezzasadny jedynie w przypadku, gdy organ rozstrzygający ustalił, że wnioskodawca nie kwalifikuje się do objęcia go ochroną międzynarodową zgodnie z dyrektywą [2011/95].

2. W przypadkach wniosków bezzasadnych, w których zachodzą którekolwiek z okoliczności wymienionych w art. 31 ust. 8, państwa członkowskie mogą również uznać wniosek za oczywiście bezzasadny w przypadkach określonych w ustawodawstwie krajowym”.

Artykuł 33 dyrektywy 2013/32, zatytułowany „Wnioski niedopuszczalne”, stanowi:

„1. Oprócz przypadków, w których wniosek nie jest rozpatrywany zgodnie z rozporządzeniem [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. 2013, L 180, s. 31)], od państw członkowskich nie wymaga się oceny, czy wnioskodawca kwalifikuje się do objęcia go ochroną międzynarodową zgodnie z dyrektywą [2011/95], w przypadku gdy wniosek jest uznany za niedopuszczalny na mocy niniejszego artykułu.

2. Państwa członkowskie mogą uznać wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny, wyłącznie jeżeli:

państwo niebędące państwem członkowskim jest uznawane za bezpieczny kraj trzeci w odniesieniu do wnioskodawcy zgodnie z art. 38;

[…]”.

Artykuł 38 dyrektywy 2013/32, zatytułowany „Koncepcja bezpiecznego kraju trzeciego”, w ust. 1 i 4 stanowi:

„1. Państwa członkowskie mogą stosować koncepcję bezpiecznego kraju trzeciego jedynie w przypadku, gdy właściwe organy upewniły się, że osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową będzie traktowana w danym państwie trzecim zgodnie z następującymi zasadami:

życie i wolność tej osoby nie są zagrożone z powodu rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub poglądów politycznych;

nie zachodzi ryzyko doznania przez nią poważnej krzywdy określonej w dyrektywie [2011/95];

przestrzegana jest zasada non-refoulement zgodnie z [Konwencją dotyczącą statusu uchodźców, sporządzoną w Genewie dnia 28 lipca 1951 r., (Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, s. 150, nr 2545 [1954]), która weszła w życie w dniu 22 kwietnia 1954 r. i została uzupełniona protokołem dotyczącym statusu uchodźców, zawartym w Nowym Jorku w dniu 31 stycznia 1967 r., który wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r. (zwaną dalej »konwencją genewską«)];

przestrzegany jest ustanowiony w prawie międzynarodowym zakaz wydalania, gdy jest on sprzeczny z prawem do wolności od tortur oraz okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania; oraz

istnieje możliwość ubiegania się o nadanie statusu uchodźcy i, jeśli status taki zostanie przyznany, uzyskania ochrony zgodnie z konwencją genewską.

2. Stosowanie koncepcji bezpiecznego kraju trzeciego podlega przepisom ustanowionym w prawie krajowym, w tym:

przepisom wymagającym istnienia związku między wnioskodawcą a danym państwem trzecim, na podstawie których udanie się do tego państwa byłoby rozsądne z punktu widzenia tej osoby;

przepisom dotyczącym metodologii, za pomocą której właściwe organy upewniają się, że można zastosować koncepcję bezpiecznego kraju trzeciego w odniesieniu do konkretnego państwa lub konkretnego wnioskodawcy. Metodologia taka obejmuje rozważenie w poszczególnych przypadkach, czy dane państwo jest bezpieczne dla konkretnego wnioskodawcy lub uznanie na poziomie krajowym państw ogólnie uznawanych za bezpieczne;

przepisom zezwalającym, zgodnie z prawem międzynarodowym, na odrębne badanie, czy dane państwo trzecie jest bezpieczne dla konkretnego wnioskodawcy, które, co najmniej, zezwalają wnioskodawcy na odwołanie się od zastosowania koncepcji bezpiecznego kraju trzeciego na takiej podstawie, że dane państwo trzecie nie jest bezpieczne w jego szczególnej sytuacji. Wnioskodawcy zezwala się również na podważenie istnienia związku łączącego go z państwem trzecim, o którym mowa w lit. a).

3. Wykonując decyzję opartą wyłącznie na niniejszym artykule, państwa członkowskie:

informują odpowiednio wnioskodawcę; oraz

wydają mu dokument informujący organy państwa trzeciego, w języku tego państwa, że wniosek nie został rozpatrzony merytorycznie.

4. W przypadku gdy państwo trzecie nie zezwala wnioskodawcy na wjazd na swoje terytorium, państwa członkowskie zapewniają dostęp do procedury zgodnie z podstawowymi zasadami i gwarancjami opisanymi w rozdziale II”.

Rozdział V dyrektywy 2013/32, zatytułowany „Postępowania odwoławcze”, zawiera jej art. 46, zatytułowany „Prawo do skutecznego środka zaskarżenia”. Zgodnie z ust. 1 i 3 tego artykułu:

„1. Państwa członkowskie zapewniają, aby wnioskodawcy mieli prawo do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem w następujących sytuacjach:

decyzji podjętej w sprawie ich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, w tym decyzji:

(i)

o uznaniu wniosku za bezzasadny w zakresie dotyczącym nadania statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej;

(ii)

o uznaniu wniosku za niedopuszczalny zgodnie z art. 33 ust. 2;

3. Aby spełnić wymogi [określone] w ust. 1, państwa członkowskie zapewniają, aby skuteczny środek zaskarżenia zapewniał pełne rozpatrzenie ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, w tym, w stosownych przypadkach, rozpatrzenie potrzeby zapewnienia ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy [2011/95], co najmniej w postępowaniach odwoławczych przed sądem pierwszej instancji”.

Prawo bułgarskie

ZUB

Artykuł 9 ust. 1 Zakon za ubezhishteto i bezhantsite (ustawy o azylu i uchodźcach) (DV nr 54 z dnia 31 maja 2002 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ZUB”), stanowi:

„Status humanitarny jest przyznawany cudzoziemcowi, który nie spełnia warunków przyznania statusu uchodźcy i który nie może lub nie chce uzyskać ochrony z państwa pochodzenia, ponieważ może być narażony na rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy, takiej jak:

kara śmierci lub egzekucja lub

tortury, nieludzkie lub poniżające karanie lub traktowanie, lub

poważne zagrożenie życia lub fizycznej integralności osoby cywilnej wynikające z nieselektywnej przemocy w sytuacji wewnętrznego lub międzynarodowego konfliktu zbrojnego”.

Artykuł 13 ust. 1 pkt 14 oraz ust. 4 i 5 ZUB stanowi:

„(1) Wniosek cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej zostaje oddalony jako oczywiście bezzasadny, jeżeli warunki określone w art. 8 ust. 1 i 9 lub w art. 9 ust. 1, 6 i 8 nie są spełnione, a cudzoziemiec:

14.

pochodzi z bezpiecznego kraju trzeciego, pod warunkiem przyjęcia go do niego;

(4) Okoliczność, o której mowa w ust. 1 pkt 14, może stanowić samodzielną podstawę oddalenia wniosku jako oczywiście bezzasadnego jedynie wtedy, gdy spełnione są następujące warunki:

między cudzoziemcem a danym państwem trzecim istnieje związek uzasadniający jego powrót w ramach indywidualnej oceny bezpieczeństwa danego cudzoziemca w owym państwie;

cudzoziemcowi dostarcza się dokument w języku bezpiecznego kraju trzeciego w celu poinformowania organów tego państwa trzeciego, że wniosek cudzoziemca nie został rozpatrzony co do istoty.

(5) Jeżeli cudzoziemiec nie zostanie przyjęty na terytorium bezpiecznego kraju trzeciego, zostaje mu przyznany dostęp do procedury udzielania ochrony międzynarodowej w Bułgarii”.

Artykuł 98 ust. 1 i 2 ZUB ma następujące brzmienie:

„(1) Prezes DAB, w porozumieniu z ministrem spraw zagranicznych, może w stosownym przypadku przedłożyć radzie ministrów krajowe wykazy bezpiecznych krajów pochodzenia i bezpiecznych krajów trzecich.

(2) Przyjmując wykazy, rada ministrów – odnosząc się do źródeł informacji pochodzących z innych państw członkowskich Unii Europejskiej, [EASO], [UNHCR], Rady Europy i innych organizacji międzynarodowych – bierze pod uwagę zakres, w jakim państwo zapewnia ochronę przed prześladowaniami oraz nieludzkim lub poniżającym traktowaniem poprzez:

przepisy ustawowe i wykonawcze przyjęte w danej dziedzinie oraz sposób, w jaki są one stosowane;

poszanowanie praw i wolności zagwarantowanych w [europejskiej] Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. […] lub w Międzynarodowym pakcie praw obywatelskich i politycznych [przyjętym w dniu 16 grudnia 1966 r. przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych, który wszedł w życie w dniu 23 marca 1976 r.], lub w Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, przyjętej w dniu 10 grudnia 1984 r. przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych [i która weszła w życie w dniu 26 czerwca 1987 r.];

poszanowanie zasady non-refoulement zgodnie z [konwencją genewską];

istnienie systemu skutecznych środków odwoławczych w przypadku naruszeń tych praw i wolności”.

Zgodnie z art. 99 ZUB:

„Cudzoziemiec, który złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, może wzruszyć domniemanie bezpieczeństwa państwa znajdującego się w wykazie, o którym mowa w art. 98”.

Paragraf 1 pkt 9 przepisów uzupełniających do ZUB zawiera następującą definicję:

„»bezpieczny kraj trzeci«: państwo inne niż państwo pochodzenia, w którym przebywał cudzoziemiec, który złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, oraz w którym

nie ma powodu do obaw, że jego życie lub wolność są zagrożone z powodu jego rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub poglądów politycznych;

jest chroniony przed odesłaniem na terytorium państwa, w którym istnieją warunki wynikające z prześladowania i ryzyka naruszenia jego praw;

nie jest narażony na ryzyko prześladowania lub wyrządzenia poważnej krzywdy, takiej jak tortury, nieludzkie lub poniżające traktowanie lub karanie;

ma możliwość ubiegania się o status uchodźcy oraz, w przypadku nadania mu statusu uchodźcy, korzystania z ochrony międzynarodowej jako uchodźca;

istnieją wystarczające podstawy, by sądzić, że zostanie on przyjęty na terytorium tego państwa”.

Decyzja nr 247

Punkt 2 decyzji rady ministrów Republiki Bułgarii nr 247 z dnia 3 kwietnia 2024 r. w sprawie przyjęcia wykazu bezpiecznych krajów pochodzenia oraz wykazu bezpiecznych krajów trzecich dla osób ubiegających się o ochronę (zwanej dalej „decyzją nr 247”) ma następujące brzmienie:

„Przyjmuje [się] wykaz bezpiecznych krajów trzecich dla wnioskodawców ubiegających się o ochronę [międzynarodową] zgodnie z załącznikiem nr 2 [...] Azja: Ludowa Republika Bangladeszu; Islamska Republika Iranu; Europa Południowo-Wschodnia: Republika Turcji”.

Postępowanie główne i pytania prejudycjalne

NP, małoletni obywatel Syrii bez opieki, złożył w Bułgarii w dniu 2 listopada 2023 r. wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.

Podczas przesłuchania, które odbyło się w dniu 1 grudnia 2023 r., NP oświadczył, że zamieszkiwał w prowincji Aleppo (Syria) i opuścił ją, dwa do trzech miesięcy wcześniej, z dwoma braciami ze względu na wojnę. NP miał pozostać około miesiąca w Turcji przed nielegalnym wjazdem na terytorium Bułgarii. Jego bracia pozostali w Turcji, gdzie mieszkają również trzy jego siostry wraz z mężami.

Decyzją z dnia 18 czerwca 2024 r. prezes DAB oddalił wniosek NP, odmawiając mu przyznania zarówno statusu uchodźcy, jak i statusu humanitarnego. Uznał on, że o ile NP nie spełnia warunków uznania go za uchodźcę, o tyle ze względu na wewnętrzny konflikt zbrojny i nieselektywną przemoc w Syrii jest on narażony na rzeczywiste zagrożenie dla jego życia lub osoby. Prezes DAB uznał jednak, że Republika Turcji jest „bezpiecznym krajem trzecim”, w którym NP może bezpiecznie się osiedlić. NP zamieszkiwał bowiem na terytorium tureckim przez miesiąc bez zagrożenia dla swojego bezpieczeństwa, a kilkoro jego braci i sióstr nadal tam zamieszkuje. Ma on prawną możliwość zarejestrowania się w tureckich służbach i uregulowania swojego pobytu, czego nie uczynił. W tym kontekście prezes DAB wywiódł z publicznie dostępnych informacji, że bezpaństwowcy i uchodźcy z Syrii, którzy przybyli do Turcji w wyniku wydarzeń, które miały miejsce w Syrii od dnia 28 kwietnia 2011 r., korzystają z tymczasowej ochrony ze strony rządu tureckiego. Beneficjenci tej ochrony są chronieni przed przymusowym powrotem do Syrii. Ponadto ich podstawowe potrzeby zostają zaspokojone.

NP wniósł do Administrativen sad Sofia-grad (sądu administracyjnego dla miasta Sofii, Bułgaria), który jest sądem odsyłającym, skargę o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 18 czerwca 2024 r.

W odpowiedzi na wniosek sądu odsyłającego o udzielenie informacji prezes DAB poinformował go, po pierwsze, że DAB stosuje decyzję nr 247, zgodnie z którą Republikę Turcji uznaje się za bezpieczny kraj trzeci. Po drugie, wskazał on, że DAB nie opracowała metodologii, o której mowa w art. 38 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2013/32. Po trzecie, przyznał on, że NP nie został wyraźnie poinformowany o możliwości zakwestionowania w stosunku do niego koncepcji bezpiecznego kraju trzeciego ani istnienia związku między nim a danym państwem trzecim.

W tym kontekście sąd odsyłający uważa za konieczne uzyskanie wyjaśnień w przedmiocie wykładni przepisów dyrektywy 2013/32 dotyczących koncepcji „bezpiecznego kraju trzeciego”. Artykuł 38 tej dyrektywy nie został bowiem w pełni transponowany do bułgarskiego porządku prawnego, a koncepcja ta prowadzi do rozbieżnych zastosowań na poziomie krajowym.

Dokładniej rzecz ujmując, w pierwszej kolejności sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy przepisy wspomnianej dyrektywy pozwalają na oddalenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na podstawie wspomnianej koncepcji w ramach zwykłej procedury na podstawie rozdziału III tej dyrektywy, i to po tym, jak podczas rozpatrywania tego wniosku co do istoty właściwy organ stwierdził, że wnioskodawca spełnia przesłanki przyznania mu statusu ochrony uzupełniającej. Wyjaśnia on, że orzecznictwo Varhoven administrativen sad (najwyższego sądu administracyjnego, Bułgaria) dopuszcza taką praktykę.

W drugiej kolejności sąd odsyłający rozpatruje przesłanki stosowania koncepcji „bezpiecznego kraju trzeciego”, o których mowa w art. 38 ust. 2 lit. a) i b) dyrektywy 2013/32. Po pierwsze, wskazuje on, że zgodnie z art. 38 ust. 2 lit. b) tej dyrektywy państwa członkowskie są zobowiązane do opracowania i wdrożenia „metodologii” w celu zapewnienia, by koncepcja ta mogła być stosowana w odniesieniu do określonego państwa lub konkretnego wnioskodawcy. Sąd ten dąży do ustalenia, czy w sytuacji gdy – tak jak w sprawie w postępowaniu głównym – prawo krajowe nie przewiduje takiej metodologii, wspomnianą koncepcję można stosować, w stosownym przypadku, na podstawie informacji pochodzących z publicznie dostępnych źródeł i aktu władzy wykonawczej, takiego jak decyzja nr 247. Po drugie, sąd ten stwierdza, że w prawie bułgarskim nie przewidziano kryteriów pozwalających uznać, że istnieje związek między wnioskodawcą a danym państwem trzecim, na podstawie którego to związku byłoby rozsądne, gdyby wnioskodawca udał się do tego państwa, oraz że w art. 38 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32 również nie sprecyzowano tych kryteriów. Sąd ten dąży zatem do ustalenia, czy przepis ten nakłada na państwa członkowskie obowiązek określenia takich kryteriów w ich prawie krajowym.

Wreszcie w ostatniej kolejności sąd odsyłający zmierza do uzyskania wyjaśnień w przedmiocie wymaganej kontroli sądowej. Zgodnie z art. 38 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2013/32 państwa członkowskie powinny umożliwić wnioskodawcy zaskarżenie przed sądem istnienia związku łączącego go z państwem trzecim uznanym za bezpieczne dla wnioskodawcy. Tymczasem w prawie bułgarskim nie przewidziano takiej kontroli sądowej. Sąd ten dąży zatem do ustalenia, czy w ramach rozpatrywania skargi na decyzję opartą na koncepcji „bezpiecznego kraju trzeciego” jest on zobowiązany uznać się za właściwy i zbadać istnienie takiego związku, i to na podstawie tego przepisu.

W tych okolicznościach Administrativen sad Sofia-grad (sąd administracyjny w Sofii) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1)

Czy można, dokonując rozszerzającej wykładni motywu 46 i art. 33 ust. 2 lit. c) w związku z art. 38 dyrektywy [2013/32], przyjąć, że ustanowione w tych przepisach zasady, umożliwiające uznanie danego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny i dotyczące koncepcji »bezpiecznego kraju trzeciego« na podstawie art. 38 [tej dyrektywy], [muszą] być stosowane w postępowaniu na podstawie rozdziału III tej dyrektywy, zgodnie z podstawowymi zasadami i gwarancjami rozdziału II tej dyrektywy, to jest przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej co do istoty?

Czy motyw 46 i art. [33] ust. 2 lit. c) w związku z art. 38 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że zezwala on na przyjęcie przepisu krajowego takiego jak art. 75 ust. 2 ZUB, a także orzecznictwa administracyjnego i sądowego, zgodnie z którymi rozpatrywany co do istoty wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej może zostać odrzucony, bez uznania go za oczywiście bezzasadny lub niedopuszczalny, wyłącznie przy uwzględnieniu możliwości korzystania przez wnioskodawcę z ochrony bezpiecznego kraju trzeciego – bez opracowania i stosowania w prawie krajowym przewidzianych w art. 38 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2013/32 metod, a także w sytuacji gdy organ administracji uznaje, że w państwie pochodzenia wnioskodawcy toczy się konflikt zbrojny i że w odniesieniu do wnioskodawcy spełnione są przesłanki określone w art. 15 lit. c) dyrektywy 2011/95?

Czy art. 38 ust. 2 lit. b) w związku z motywem 46 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że organ administracji rozpatrujący co do istoty wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej może zastosować koncepcję »bezpiecznego kraju trzeciego« w odniesieniu do konkretnego państwa i konkretnego wnioskodawcy wyłącznie na podstawie informacji pochodzących z publicznie dostępnych źródeł oraz decyzji podjętej przez organ władzy wykonawczej (radę ministrów) co do tego, że dane państwo jest bezpiecznym krajem trzecim, przy czym w prawie krajowym nie przewidziano metod w rozumieniu tego przepisu, za pomocą zastosowania których organ administracji mógłby się upewnić, że można zastosować koncepcję »bezpiecznego kraju trzeciego« w odniesieniu do konkretnego państwa i konkretnego wnioskodawcy?

Czy art. 38 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie powinny ustanowić w prawie krajowym kryteria, na podstawie których można przyjąć istnienie związku między wnioskodawcą a danym państwem trzecim, na podstawie którego to związku uzasadniony jest wyjazd wnioskodawcy do tego państwa?

Czy art. 38 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2013/32 [który] reguluje możliwość zakwestionowania przez wnioskodawcę przed sądem istnienia związku między nim a danym państwem trzecim uznanym za bezpieczny kraj trzeci, zgodnie z [art. 38 ust. 2] lit. a), należy interpretować w ten sposób, że w braku przepisu prawa krajowego przewidującego sądową kontrolę zgodności z prawem istnienia związku między wnioskodawcą a danym państwem trzecim sąd rozpatrujący skargę na decyzję administracyjną odmawiającą przyznania wnioskodawcy ochrony międzynarodowej na tej podstawie, że państwo trzecie zostało uznane za bezpieczne w odniesieniu do tego wnioskodawcy, [musi] obligatoryjnie uznać się właściwy również w przedmiocie orzekania o zgodności z prawem przyjętego przez organ administracji istnienia takiego związku?”.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem postępowanie ustanowione w art. 267 TFUE jest instrumentem współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi, dzięki któremu Trybunał dostarcza sądom krajowym wskazówek do dokonania wykładni prawa Unii, które są im niezbędne w celu rozstrzygnięcia toczących się przed nimi sporów [zob. postanowienie z dnia 26 stycznia 1990 r., Falciola, C‑286/88, EU:C:1990:33, pkt 7; wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., État belge (Okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji o przekazaniu), C‑194/19, EU:C:2021:270, pkt 21].

Również zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach tej procedury współpracy do Trybunału należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. W tym kontekście do Trybunału należy, w stosownym przypadku, przeformułowanie pytania, które zostało mu zadane (zob. wyroki: z dnia 17 lipca 1997 r., Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, pkt 22, 23; z dnia 28 listopada 2000 r., Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, pkt 18; z dnia 3 czerwca 2025 r., Kinsa, C‑460/23, EU:C:2025:392, pkt 34).

W świetle tego orzecznictwa pytania pierwsze i drugie, które zasadniczo się pokrywają, należy rozpatrzyć łącznie. Ponadto w zakresie, w jakim pytanie drugie odnosi się do określenia w prawie krajowym metodologii stosowania koncepcji „bezpiecznego kraju trzeciego”, pokrywa się ono z pytaniem trzecim dotyczącym tej metodologii. Nie ma zatem potrzeby zajmowania się tym aspektem w ramach rozpatrywania pytania drugiego.

W związku z tym pytania pierwsze i drugie należy rozumieć w ten sposób, że sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 33 ust. 2 lit. c) i art. 38 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, po pierwsze, że podstawę niedopuszczalności, o której mowa w art. 33 ust. 2 lit. c) tej dyrektywy, należy koniecznie zastosować przy badaniu co do istoty wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, oraz po drugie, że wniosek rozpatrywany co do istoty może zostać odrzucony bez uznania go za oczywiście bezzasadny lub niedopuszczalny ze względu na to, że państwo trzecie jest uznawane za bezpieczny kraj trzeci dla wnioskodawcy, i to w sytuacji, gdy właściwy organ stwierdził, że wnioskodawca ten spełnia przesłanki udzielenia ochrony międzynarodowej przewidziane w dyrektywie 2011/95.

W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 33 ust. 1 dyrektywy 2013/32 poza przypadkami, w których wniosek nie jest rozpatrywany zgodnie z rozporządzeniem nr 604/2013, od państw członkowskich nie wymaga się dokonywania oceny, czy wnioskodawca kwalifikuje się do objęcia go ochroną międzynarodową zgodnie z dyrektywą 2011/95, w przypadku gdy wniosek został uznany za niedopuszczalny na mocy tego artykułu. W art. 33 ust. 2 dyrektywy 2013/32 wymieniono wyczerpująco sytuacje, w których państwa członkowskie mogą uznać wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny [wyroki: z dnia 19 marca 2019 r., Ibrahim i in., C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 i C‑438/17, EU:C:2019:219, pkt 76; a także z dnia 19 marca 2020 r., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), C‑564/18, EU:C:2020:218, pkt 29].

Wśród tych sytuacji wskazano w art. 33 ust. 2 lit. c) tej dyrektywy sytuację, w której państwo trzecie jest na podstawie art. 38 wspomnianej dyrektywy uznawane za bezpieczny kraj trzeci dla wnioskodawcy.

Z samego brzmienia art. 33 ust. 1 i ust. 2 lit. c) dyrektywy 2013/32 wynika zatem, że państwa członkowskie nie są zobowiązane do dokonywania weryfikacji, czy dany wnioskodawca kwalifikuje się do objęcia go ochroną międzynarodową zgodnie z dyrektywą 2011/95, w przypadku gdy państwo trzecie jest uznawane za bezpieczny kraj trzeci dla tego wnioskodawcy [zob. analogicznie wyrok z dnia 22 lutego 2022 r., Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Jedność rodziny – Wcześniej przyznana ochrona), C‑483/20, EU:C:2022:103, pkt 24].

Taka wykładnia odpowiada celowi art. 33 ust. 2 dyrektywy 2013/32, który polega, jak wynika z motywu 43 tej dyrektywy, na złagodzeniu obowiązku rozpatrzenia przez państwa członkowskie każdego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – poprzez określenie sytuacji, w których taki wniosek jest uznawany za niedopuszczalny [wyroki: z dnia 17 marca 2016 r., Mirza, C‑695/15 PPU, EU:C:2016:188, pkt 43; z dnia 19 marca 2020 r., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), C‑564/18, EU:C:2020:218, pkt 30; z dnia 18 czerwca 2024 r., Bundesrepublik Deutschland (Skutek decyzji o nadaniu statusu uchodźcy), C‑753/22, EU:C:2024:524, pkt 50].

Wynika z tego, że badanie podstawy niedopuszczalności, o której mowa w art. 33 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2013/32, ma na celu poprzedzenie rozpatrywania co do istoty wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, a zatem niekoniecznie musi mieć miejsce podczas tego rozpatrywania. Taka wykładnia narzuca się tym bardziej w świetle celu tej dyrektywy, wskazanego w jej motywie 18, zgodnie z którym w szczególności w interesie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową decyzje w sprawie wniosków o udzielenie takiej ochrony powinny być podejmowane w najkrótszym możliwym terminie, bez uszczerbku dla odpowiedniego i kompletnego rozpatrywania wniosku (zob. podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges i Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio, C‑134/23, EU:C:2024:838, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).

W braku odmiennego przepisu w dyrektywie 2013/32 powyższe rozważania oznaczają w ten sam sposób, że wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej może zostać uznany za niedopuszczalny na podstawie określonej w art. 33 ust. 2 tej dyrektywy, w przypadku gdy warunki udzielenia ochrony międzynarodowej zostałyby w danym wypadku spełnione, a nawet po badaniu co do istoty przez organ rozstrzygający potrzeby zapewnienia ochrony.

Wykładnię przedstawioną w pkt 36 i 37 niniejszego wyroku potwierdza kontekst art. 33 dyrektywy 2013/32.

W tym względzie należy podkreślić, że artykuł ten, który reguluje przypadki niedopuszczalności wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, jest poprzedzony przez art. 32 tej dyrektywy, który dotyczy wniosków bezzasadnych. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 wspomnianej dyrektywy państwa członkowskie mogą uznać wniosek za bezzasadny jedynie w przypadku, gdy organ rozstrzygający ustalił, że wnioskodawca nie kwalifikuje się do objęcia go ochroną międzynarodową zgodnie z dyrektywą 2011/95. Ponadto zgodnie z art. 32 ust. 2 dyrektywy 2013/32 wniosek może zostać uznany za oczywiście bezzasadny, jeżeli został zdefiniowany jako taki w ustawodawstwie krajowym, w sytuacjach wymienionych w art. 31 ust. 8 tej dyrektywy. Sytuacje te nie dotyczą podstaw niedopuszczalności, o których mowa w art. 33 ust. 2 wspomnianej dyrektywy.

Łączna lektura art. 32 i 33 dyrektywy 2013/32 wskazuje zatem na jednoznaczną wolę prawodawcy Unii, aby dokonać wyraźnego rozróżnienia między podstawami niedopuszczalności wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej a podstawami oddalenia takiego wniosku co do istoty. Rozróżnienie to zostało ponadto powtórzone w art. 46 ust. 1 lit. a) ppkt (i) i (ii) tej dyrektywy, który dotyczy prawa do skutecznego środka zaskarżenia, odpowiednio, decyzji o uznaniu za bezzasadny wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz decyzji o uznaniu takiego wniosku za niedopuszczalny.

Wynika z tego, że zgodnie z art. 32 dyrektywy 2013/32 dopiero po rozpatrzeniu co do istoty wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wniosek ten może, w stosownym przypadku, zostać oddalony jako bezzasadny lub oczywiście bezzasadny. Natomiast zastosowanie podstawy niedopuszczalności w rozumieniu art. 33 ust. 2 tej dyrektywy może prowadzić jedynie do odrzucenia wniosku jako niedopuszczalnego – i to niezależnie od takiego rozpatrzenia tego wniosku.

W niniejszej sprawie z dostępnych Trybunałowi elementów prawa krajowego wynika, że art. 13 ust. 1 pkt 14 ZUB przewiduje oddalenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jako „oczywiście bezzasadnego” ze względu na to, że cudzoziemiec „pochodzi z bezpiecznego kraju trzeciego”, innymi słowy w oparciu o podstawę niedopuszczalności w rozumieniu art. 33 ust. 2 dyrektywy 2013/32, z naruszeniem wymogów wynikających z art. 32 i 33 tej dyrektywy. Do sądu odsyłającego, który jest wyłącznie właściwy, aby orzec w przedmiocie prawa krajowego, należy jednak weryfikacja, czy taka sytuacja ma miejsce.

W świetle powyższych rozważań na pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć, że art. 33 ust. 2 lit. c) i art. 38 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że:

podstawa niedopuszczalności, o której mowa w art. 33 ust. 2 lit. c) tej dyrektywy, nie musi być koniecznie stosowana przy badaniu co do istoty wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej;

W przedmiocie pytań trzeciego i czwartego

Uwagi wstępne

Ponieważ pytania trzecie i czwarte dotyczą wykładni art. 38 ust. 2 dyrektywy 2013/32, należy na wstępie przypomnieć, że z art. 38 tej dyrektywy wynika, iż stosowanie koncepcji „bezpiecznego kraju trzeciego” do celów art. 33 ust. 2 lit. c) wspomnianej dyrektywy jest uzależnione od spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 38 ust. 1–4.

W szczególności, w pierwszej kolejności, art. 38 ust. 1 dyrektywy 2013/32 wymaga, aby właściwe organy państw członkowskich uzyskały pewność, że dane państwo trzecie przestrzega zasad wyraźnie określonych w tym przepisie.

W drugiej kolejności – w art. 38 ust. 2 tej dyrektywy uzależniono stosowanie koncepcji „bezpiecznego kraju trzeciego” od przestrzegania przepisów ustanowionych w prawie krajowym. Przepisy te powinny obejmować w szczególności, po pierwsze, przepisy przewidujące istnienie związku między osobą ubiegającą się o udzielenie ochrony międzynarodowej a danym państwem trzecim do tego stopnia, że czyni on rozsądnym przemieszczanie się tej osoby do tego państwa. Po drugie, powinny one obejmować przepisy dotyczące metodologii stosowanej przez właściwe organy w celu upewnienia się, że koncepcja „bezpiecznego kraju trzeciego” może być stosowana w odniesieniu do określonego państwa lub do konkretnej osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową, przy czym metodologia ta powinna przewidywać badanie, w każdym konkretnym przypadku, bezpieczeństwa państwa w odniesieniu do takiego wnioskodawcy lub wskazanie przez państwo członkowskie państw uznawanych ogólnie za bezpieczne. Po trzecie, powinny one obejmować przepisy, które są zgodne z prawem międzynarodowym i zezwalają na indywidualne badanie w celu ustalenia, czy dane państwo trzecie jest bezpieczne dla określonej osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową, i które umożliwiają tej osobie zakwestionowanie zarówno stosowania koncepcji „bezpiecznego kraju trzeciego” w świetle jej szczególnej sytuacji, jak i istnienia związku między nią a tym państwem.

W trzeciej kolejności – art. 38 ust. 3 i 4 wspomnianej dyrektywy nakłada na państwa członkowskie wykonujące decyzję opartą wyłącznie na koncepcji „bezpiecznego kraju trzeciego” obowiązek poinformowania o tym osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową i dostarczenia jej dokumentu informującego organy danego państwa trzeciego w języku tego państwa, że jej wniosek nie został rozpatrzony co do istoty. Państwa członkowskie muszą zapewnić, aby wnioskodawca ten mógł wszcząć postępowanie zgodnie z podstawowymi zasadami i gwarancjami określonymi w rozdziale II tej dyrektywy, jeżeli państwo trzecie nie zezwala mu na wjazd na swoje terytorium.

Przesłanki, o których mowa w art. 38 dyrektywy 2013/32, są kumulatywne, w związku z czym podstawa niedopuszczalności wskazana w art. 33 ust. 2 lit. c) tej dyrektywy nie może być stosowana, gdy jedna z tych przesłanek nie została spełniona [wyrok z dnia 19 marca 2020 r., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), C‑564/18, EU:C:2020:218, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo].

To właśnie w świetle tych uwag wstępnych należy zbadać kolejno pytanie czwarte, a następnie pytanie trzecie, które dotyczą, odpowiednio, art. 38 ust. 2 lit. a) i lit. b) dyrektywy 2013/32.

W przedmiocie pytania czwartego

Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 38 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie powinny ustanowić w prawie krajowym kryteria pozwalające uznać, że istnieje związek między osobą ubiegającą się o udzielenie ochrony międzynarodowej a danym państwem trzecim.

Jak przypomniano w pkt 46 niniejszego wyroku, przepis ten przewiduje, że stosowanie koncepcji „bezpiecznego kraju trzeciego” jest uzależnione od przepisów określonych w prawie krajowym przewidujących istnienie związku między osobą ubiegającą się o ochronę międzynarodową a danym państwem trzecim do tego stopnia, że czyni on rozsądnym udanie się tej osoby do tego państwa.

Ze wspomnianego przepisu, interpretowanego ponadto w świetle motywu 44 dyrektywy 2013/32, wynika zatem, że do państw członkowskich należy określenie w ich prawie krajowym wymaganego związku między osobą ubiegającą się o udzielenie ochrony międzynarodowej a bezpiecznym krajem trzecim. W tym celu, i wobec braku jakiejkolwiek definicji pojęcia „związku” w tej dyrektywie, państwa członkowskie powinny określić kryteria istotne dla ustalenia takiego związku.

W tym względzie z motywu 44 wynika również, że związek ten powinien być wystarczający, aby uczynić rozsądnym udanie się tego wnioskodawcy do tego państwa [zob. podobnie wyrok z dnia 19 marca 2020 r., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), C‑564/18, EU:C:2020:218, pkt 46].

W tym kontekście Trybunał orzekł ponadto, że okoliczność, iż osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej przejechała tranzytem przez terytorium państwa trzeciego, nie może sama w sobie stanowić uzasadnionego powodu dla uznania rozsądnie, że osoba ta mogłaby powrócić do tego państwa [zob. podobnie wyrok z dnia 19 marca 2020 r., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), C‑564/18, EU:C:2020:218, pkt 47].

W niniejszej sprawie do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy prawo bułgarskie definiuje „związek” w rozumieniu art. 38 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32, przy czym należy zauważyć, że z § 1 pkt 9 przepisów uzupełniających do ZUB wydaje się wynikać, iż prawo bułgarskie określa istnienie takiego związku za pomocą kryterium dotyczącego „pobytu” osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej w danym państwie trzecim. Gdyby tak było, do sądu tego należałoby jeszcze ustalenie, czy w świetle wszystkich okoliczności charakteryzujących ewentualny wcześniejszy pobyt danego wnioskodawcy w danym państwie trzecim – takich jak czas trwania i powody tego pobytu, a także obecność w tym państwie trzecim członków bliskiej rodziny tego wnioskodawcy – taki pobyt jest wystarczający, aby uznać, że między wspomnianym wnioskodawcą a wspomnianym państwem trzecim istnieje taki związek, że ów wnioskodawca mógłby rozsądnie powrócić do tego państwa.

W świetle powyższych rozważań na pytanie czwarte należy odpowiedzieć, że art. 38 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie muszą przewidzieć w prawie krajowym kryteria pozwalające uznać, że istnieje związek między osobą ubiegającą się o ochronę międzynarodową a danym państwem trzecim, przy czym związek ten musi być wystarczający, aby uczynić rozsądnym udanie się tej osoby do tego państwa.

W przedmiocie pytania trzeciego

Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 38 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że organ rozstrzygający może stosować koncepcję „bezpiecznego kraju trzeciego” na podstawie informacji pochodzących z publicznie dostępnych źródeł oraz decyzji wydanej przez organ władzy wykonawczej ustanawiającej wykaz bezpiecznych krajów trzecich, przy czym prawo krajowe nie definiuje „metodologii” w rozumieniu tego przepisu.

W pierwszej kolejności, jak przypomniano w pkt 46 niniejszego wyroku, art. 38 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2013/32 uzależnia stosowanie koncepcji „bezpiecznego kraju trzeciego” od ustanowionych w prawie krajowym przepisów dotyczących metodologii stosowanej przez właściwe organy w celu upewnienia się, że koncepcja ta może być stosowana do określonego państwa lub do konkretnej osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową. Ponadto metodologia ta powinna przewidywać badanie w każdym konkretnym przypadku, czy dane państwo jest bezpieczne dla konkretnego wnioskodawcy lub czy państwo członkowskie wskazało państwa uznawane ogólnie za bezpieczne.

Z samego brzmienia tego przepisu, a w szczególności z odesłania do prawa krajowego, a także z wyrazu „lub” zawartego w zdaniu drugim wspomnianego przepisu wynika zatem, że przyznano w nim państwom członkowskim możliwość wyboru między różnymi metodologiami stosowania koncepcji „bezpiecznego kraju trzeciego”, które powinny one zdefiniować w ich prawie krajowym. Wydaje się zatem, że państwa członkowskie mogą co do zasady przewidzieć albo badanie w każdym konkretnym przypadku bezpieczeństwa państwa w odniesieniu do każdej osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową, albo wskazanie państw uznawanych ogólnie za bezpieczne, albo połączenie tych dwóch metod.

Co się tyczy w szczególności metody polegającej na wskazaniu państw uznawanych za ogólnie bezpieczne, Trybunał orzekł, że art. 38 dyrektywy 2013/32 w związku z jej motywami 44 i 46 upoważnia państwo członkowskie do wskazania, w drodze aktu o charakterze generalnym, danego państwa jako państwa trzeciego, które jest co do zasady bezpieczne dla określonych osób ubiegających się o ochronę międzynarodową (zob. podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges i Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio, C‑134/23, EU:C:2024:838, pkt 43–45).

Ponadto zgodnie z motywem 46 tej dyrektywy do celów stosowania koncepcji „bezpiecznego kraju trzeciego” państwa członkowskie – albo w każdym konkretnym przypadku, albo poprzez wskazanie takich państw w aktach o zasięgu ogólnym – powinny brać pod uwagę między innymi wytyczne i podręczniki postępowania, a także informacje o państwach pochodzenia i działania, w tym metodologię Agencji Unii Europejskiej ds. Azylu (AUEA), która zastąpiła EASO, dotyczącą składania sprawozdań na temat państw pochodzenia, a także odpowiednie wytyczne UNHCR.

Ten niewyczerpujący wykaz informacji zawiera informacje o tej wspólnej charakterystyce, że są one publicznie dostępne. W związku z tym należy uznać, że do celów stosowania koncepcji „bezpiecznego kraju trzeciego” państwa członkowskie mogą uwzględnić informacje pochodzące z publicznie dostępnych źródeł.

Wynika z tego, że co do zasady nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby organ rozstrzygający zastosował koncepcję „bezpiecznego kraju trzeciego” na podstawie informacji pochodzących z publicznie dostępnych źródeł oraz decyzji wydanej przez organ władzy wykonawczej, która ustanawia zgodnie z prawem krajowym wykaz bezpiecznych krajów trzecich.

W drugiej kolejności należy jednak uwzględnić również art. 38 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2013/32. Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie powinny ustanowić przepisy zezwalające na indywidualne badanie w celu ustalenia, czy dane państwo trzecie jest bezpieczne dla konkretnej osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową, zapewniając jej w szczególności możliwość zakwestionowania stosowania koncepcji „bezpiecznego kraju trzeciego” w świetle jej szczególnej sytuacji oraz istnienia związku między nią a tym państwem trzecim (zob. podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges i Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio, C‑134/23, EU:C:2024:838, pkt 44).

W konsekwencji nawet jeśli zgodnie z art. 38 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2013/32 państwo członkowskie decyduje się, co się tyczy metodologii dotyczącej stosowania koncepcji „bezpiecznego kraju trzeciego”, na określenie bezpiecznych krajów trzecich w drodze aktu o charakterze generalnym, to do niego należy jeszcze, zgodnie z art. 38 ust. 2 lit. b) i c) tej dyrektywy, określenie metodologii mającej zastosowanie do oceny w każdym konkretnym przypadku, w zależności od szczególnych okoliczności danej osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej, czy dane państwo trzecie spełnia przesłanki uznania go za bezpieczne dla tej osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową, a także możliwości zakwestionowania przez wspomnianą osobę istnienia związku w rozumieniu tego ostatniego przepisu [zob. podobnie wyrok z dnia 19 marca 2020 r., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), C‑564/18, EU:C:2020:218, pkt 48].

W świetle powyższych rozważań na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że art. 38 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że organ rozstrzygający może stosować koncepcję „bezpiecznego kraju trzeciego” na podstawie informacji pochodzących z publicznie dostępnych źródeł oraz decyzji organu władzy wykonawczej ustanawiającej wykaz bezpiecznych krajów trzecich, pod warunkiem że w prawie krajowym określono również metodologię stosowaną w celu oceny w każdym konkretnym przypadku – w zależności od szczególnych okoliczności dotyczących osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową – czy dane państwo trzecie spełnia przesłanki, aby uznać je za bezpieczne dla tej osoby, a także możliwość zakwestionowania przez tę osobę istnienia związku w rozumieniu art. 38 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy.

W przedmiocie pytania piątego

Na wstępie należy przypomnieć, że w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem Trybunał może wziąć pod uwagę przepisy prawa Unii, do których sąd krajowy nie odniósł się w swoim pytaniu (zob. wyroki: z dnia 20 marca 1986 r., Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, pkt 9; a także z dnia 1 sierpnia 2025 r., Alace i Canpelli, C‑758/24 i C‑759/24, EU:C:2025:591, pkt 44).

Okoliczność, że formalnie sąd odsyłający wskazał w swoich pytaniach pewne określone przepisy prawa Unii, nie stoi bowiem na przeszkodzie temu, by Trybunał przekazał temu sądowi wszelkie wskazówki dotyczące wykładni, które mogą być pomocne w rozstrzygnięciu sprawy w postępowaniu głównym, wyprowadzając z całości informacji przedstawionych przez ten sąd, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, elementy prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu (zob. wyroki: z dnia 29 listopada 1978 r., Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, pkt 26; a także z dnia 1 sierpnia 2025 r., Alace i Canpelli, C‑758/24 i C‑759/24, EU:C:2025:591, pkt 45).

W niniejszej sprawie należy zauważyć, że pytanie piąte formalnie dotyczy wykładni samego art. 38 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2013/32. Jednakże z uzasadnienia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, a także z samego brzmienia tego pytania wynika jednoznacznie, że sąd odsyłający zwraca się o wyjaśnienie konsekwencji prawa do skutecznej ochrony sądowej osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej, której wniosek został oddalony ze względu na istnienie bezpiecznego – dla niej – kraju trzeciego.

W związku z tym w celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi należy również uwzględnić art. 46 ust. 1 i 3 tej dyrektywy, a także art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), dotyczące prawa do skutecznej ochrony sądowej.

W tych okolicznościach pytanie piąte należy rozumieć w ten sposób, że poprzez to pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 38 ust. 2 lit. c) oraz art. 46 ust. 1 i 3 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że sąd krajowy, do którego wniesiono skargę na decyzję o odrzuceniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej opartą na podstawie niedopuszczalności dotyczącej bezpiecznego kraju trzeciego, o której mowa w art. 33 ust. 2 lit. c) tej dyrektywy, musi zweryfikować istnienie związku, w rozumieniu art. 38 ust. 2 lit. a) wspomnianej dyrektywy, między wnioskodawcą a danym państwem trzecim, i to nawet jeżeli w prawie krajowym nie przyznano mu takiej kompetencji.

W tym względzie należy przypomnieć, że art. 46 ust. 1 dyrektywy 2013/32 przyznaje osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową prawo do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem decyzji dotyczących ich wniosków. Artykuł 46 ust. 3 tej dyrektywy określa zakres prawa do skutecznego środka zaskarżenia, przewidując, że państwa członkowskie związane tą dyrektywą powinny zapewnić, by sąd, do którego zaskarżono decyzję w sprawie danego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, zapewniał „pełne rozpatrzenie ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, w tym, w stosownych przypadkach, rozpatrzenie potrzeby zapewnienia ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy [2011/95]” (wyrok z dnia 1 sierpnia 2025 r., Alace i Canpelli, C‑758/24 i C‑759/24, EU:C:2025:591, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo).

Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że cechy środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 46 dyrektywy 2013/32, muszą być określone zgodnie z art. 47 Karty, który stanowi potwierdzenie zasady skutecznej ochrony sądowej. Artykuł 47 Karty samoistnie, a więc bez konieczności ustanowienia szczegółowych norm w przepisach prawa Unii lub prawa krajowego, przyznaje jednostkom prawo, na które mogą się one powoływać. Nie może być zatem inaczej w przypadku art. 46 ust. 3 tej dyrektywy rozpatrywanego w świetle art. 47 Karty (wyroki: z dnia 4 października 2024 r., Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky, C‑406/22, EU:C:2024:841, pkt 86; a także z dnia 1 sierpnia 2025 r., Alace i Canpelli, C‑758/24 i C‑759/24, EU:C:2025:591, pkt 77).

Ponadto Trybunał orzekł, że nawet w przypadku skargi na decyzję odrzucającą wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jako niedopuszczalny sąd rozpatrujący taką skargę jest zobowiązany do przeprowadzenia pełnego rozpatrzenia ex nunc, o którym mowa w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 [wyrok z dnia 19 marca 2020 r., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), C‑564/18, EU:C:2020:218, pkt 66]. Wyrażenie „w stosownych przypadkach”, zawarte we fragmencie zdania „w tym, w stosownych przypadkach, rozpatrzenie potrzeby zapewnienia ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy [2011/95]”, podkreśla fakt, że pełne rozpatrzenie ex nunc, do którego zobowiązany jest sąd, nie musi koniecznie obejmować rozpatrzenia co do istoty potrzeby zapewnienia ochrony międzynarodowej i że może zatem dotyczyć dopuszczalności wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, jeżeli prawo krajowe na to pozwala, na podstawie art. 33 ust. 2 dyrektywy 2013/32 [wyroki: z dnia 25 lipca 2018 r., Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, pkt 115; z dnia 19 marca 2020 r., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), C‑564/18, EU:C:2020:218, pkt 67].

W tym kontekście, co się tyczy w szczególności skargi na decyzję odrzucającą wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jako niedopuszczalny ze względu na podstawę niedopuszczalności dotyczącą bezpiecznego kraju trzeciego, o której mowa w art. 33 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2013/32, sąd rozpoznający taką skargę jest zobowiązany, w ramach ciążącego na nim obowiązku przeprowadzenia pełnego i uaktualnionego badania, do zweryfikowania w szczególności, czy dane państwo trzecie można uznać za bezpieczny kraj trzeci dla danej osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową [zob. podobnie wyrok z dnia 19 marca 2020 r., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), C‑564/18, EU:C:2020:218, pkt 68].

Do celów tej weryfikacji sąd ten powinien ściśle zbadać, czy spełniona jest każda z kumulatywnych przesłanek zastosowania tej podstawy niedopuszczalności, takich jak te, o których mowa w art. 38 dyrektywy 2013/32, wzywając w stosownym przypadku organ rozstrzygający do przedstawienia wszelkich dokumentów i okoliczności faktycznych, które mogą mieć znaczenie, oraz upewnić się przed wydaniem orzeczenia, że wnioskodawca miał możliwość przedstawienia osobiście swojego stanowiska w przedmiocie możliwości zastosowania podstawy niedopuszczalności do jego szczególnej sytuacji [zob. podobnie wyroki: z dnia 25 lipca 2018 r., Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, pkt 121, 124; a także z dnia 19 marca 2020 r., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), C‑564/18, EU:C:2020:218, pkt 69].

Tymczasem istnienie związku w rozumieniu art. 38 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32 stanowi jedną z tych kumulatywnych przesłanek. Ponadto art. 38 ust. 2 lit. c) tej dyrektywy wymaga, aby każda osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej, której wniosek został odrzucony na tej podstawie, że istnieje bezpieczny dla niej kraj trzeci, była uprawniona do zakwestionowania istnienia związku między nią a tym państwem trzecim zgodnie z pierwszym z tych przepisów.

Co się tyczy sporu w postępowaniu głównym, do sądu odsyłającego należy zatem zbadanie w szczególności istnienia związku między NP a Republiką Turcji. Biorąc pod uwagę orzecznictwo przypomniane w pkt 73 niniejszego wyroku, sąd ten powinien przeprowadzić to badanie nawet w przypadku, gdy – jak zauważył we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – prawo bułgarskie nie przyznaje mu takiego uprawnienia.

W świetle powyższych rozważań na pytanie piąte należy odpowiedzieć w ten sposób, że art. 38 ust. 2 lit. c) oraz art. 46 ust. 1 i 3 dyrektywy 2013/32 w świetle art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że sąd krajowy, do którego wniesiono skargę na decyzję o odrzuceniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej opartą na podstawie niedopuszczalności dotyczącej bezpiecznego kraju trzeciego, o której mowa w art. 33 ust. 2 lit. c) tej dyrektywy, musi zweryfikować istnienie związku, w rozumieniu art. 38 ust. 2 lit. a) wspomnianej dyrektywy, między wnioskodawcą a danym państwem trzecim, i to nawet jeżeli w prawie krajowym nie przyznano mu takiej kompetencji.

W przedmiocie kosztów

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 33 ust. 2 lit. c) i art. 38 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej

należy interpretować w ten sposób, że:

wniosek rozpatrywany co do istoty może zostać odrzucony jako niedopuszczalny ze względu na to, że państwo trzecie jest uznawane za bezpieczny dla wnioskodawcy kraj trzeci, nawet jeżeli właściwy organ stwierdził, że wnioskodawca ten spełnia przesłanki udzielenia ochrony międzynarodowej przewidziane w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony. Z kolei taki wniosek może zostać oddalony jako bezzasadny, a nawet oczywiście bezzasadny, wyłącznie w okolicznościach określonych w art. 32 dyrektywy 2013/32 i nie może w żadnym razie zostać oddalony jako bezzasadny w oparciu o podstawę niedopuszczalności, o której mowa w art. 33 ust. 2 lit. c) tej ostatniej dyrektywy.

Artykuł 38 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32

państwa członkowskie muszą przewidzieć w prawie krajowym kryteria pozwalające uznać, że istnieje związek między osobą ubiegającą się o ochronę międzynarodową a danym państwem trzecim, przy czym związek ten musi być wystarczający, aby uczynić rozsądnym udanie się tej osoby do tego państwa.

Artykuł 38 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy 2013/32

organ rozstrzygający może stosować koncepcję „bezpiecznego kraju trzeciego” na podstawie informacji pochodzących z publicznie dostępnych źródeł oraz decyzji organu władzy wykonawczej ustanawiającej wykaz bezpiecznych krajów trzecich, pod warunkiem że w prawie krajowym określono również metodologię stosowaną w celu oceny w każdym konkretnym przypadku – w zależności od szczególnych okoliczności dotyczących osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową – czy dane państwo trzecie spełnia przesłanki, aby uznać je za bezpieczne dla tej osoby, a także możliwość zakwestionowania przez tę osobę istnienia związku w rozumieniu art. 38 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy.

Artykuł 38 ust. 2 lit. c) oraz art. 46 ust. 1 i 3 dyrektywy 2013/32 w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej

sąd krajowy, do którego wniesiono skargę na decyzję o odrzuceniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej opartą na podstawie niedopuszczalności dotyczącej bezpiecznego kraju trzeciego, o której mowa w art. 33 ust. 2 lit. c) tej dyrektywy, musi zweryfikować istnienie związku, w rozumieniu art. 38 ust. 2 lit. a) wspomnianej dyrektywy, między wnioskodawcą a danym państwem trzecim, i to nawet jeżeli w prawie krajowym nie przyznano mu takiej kompetencji.

Podpisy

( *1 ) Język postępowania: bułgarski.

( i ) Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.