Sygn. akt C-809/24
Wydanie tymczasowe
WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 10 września 2026 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Transport – Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 – Usługi publiczne w zakresie kolejowego transportu pasażerskiego – Artykuł 4 ust. 1 lit. b) – Obowiązkowa treść umów o świadczenie usług publicznych – Rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych – Metoda obliczania – Artykuł 6 ust. 1 – Obowiązek zgodności z przepisami określonymi w załączniku do tego rozporządzenia w przypadku bezpośredniego udzielenia zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych – Punkty 2, 5 i 6 tego załącznika – Pojęcie „rozsądnego zysku” – Rezygnacja przez podmiot świadczący usługi publiczne w zakresie regionalnego transportu kolejowego z rozsądnego zysku w okresie przejściowym – Pokrycie wszystkich kosztów ponoszonych przez ten podmiot
W sprawie C‑809/24
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniem z dnia 22 listopada 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 26 listopada 2024 r., w postępowaniu:
Trenitalia SpA
przeciwko
Regione Liguria,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: C. Lycourgos, prezes izby, O. Spineanu-Matei, S. Rodin, N. Piçarra (sprawozdawca) i N. Fenger, sędziowie,
rzecznik generalny: D. Spielmann,
sekretarz: C. Di Bella, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 27 listopada 2025 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu Trenitalia SpA – F.G. Albisinni, F. Caccioppoli i L. Torchia, avvocati,
– w imieniu Regione Liguria – A. Bozzini, avvocato,
– w imieniu Komisji Europejskiej – C. Faroghi, P.A. Messina i K. Walkerová, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 26 lutego 2026 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni motywów 27 i 28, art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1 i 4, art. 5 ust. 6 oraz art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz.U. 2007, L 315, s. 1), a także pkt 2, 5 i 6 załącznika do tego rozporządzenia, odczytywanych w świetle art. 14, 93 i 106 TFUE.
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Trenitalia SpA a Regione Liguria (regionem Liguria, Włochy) w przedmiocie obliczenia rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych w związku ze świadczeniem przez Trenitalię usług w zakresie publicznego kolejowego transportu pasażerskiego.
Ramy prawne
Motywy 4, 7, 27 i 34 rozporządzenia nr 1370/2007 mają następujące brzmienie:
„(4) Do głównych celów określonych w Białej księdze Komisji [Europejskiej] z dnia 12 września 2001 r. zatytułowanej »Europejska polityka transportowa do roku 2010: czas na decyzje« należy zapewnienie bezpiecznych, sprawnych i charakteryzujących się wysoką jakością usług transportu pasażerskiego poprzez uregulowanie kwestii konkurencji w sposób zapewniający również przejrzystość i efektywność usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego przy uwzględnieniu czynników społecznych i środowiskowych oraz rozwoju regionalnego lub poprzez zapewnienie szczególnych warunków taryfowych dla niektórych grup pasażerów, takich jak emeryci, oraz usunięcie mogących powodować znaczne zakłócenia konkurencji dysproporcji pomiędzy przedsiębiorstwami transportowymi z różnych państw członkowskich.
[…]
(7) Przeprowadzone badania i doświadczenia państw członkowskich, w których od lat panuje konkurencja na rynku transportu publicznego, pokazują, że przy właściwych zabezpieczeniach wprowadzenie regulowanej konkurencji pomiędzy podmiotami świadczącymi usługi pozwala na zwiększenie atrakcyjności i innowacyjności usług oraz na obniżenie ich cen, co nie musi utrudniać podmiotom świadczącym usługi publiczne realizowania szczególnych zadań, które zostały im powierzone. […]
(27) Wysokość rekompensaty przyznawanej przez właściwe organy na pokrycie kosztów wynikających z wykonywania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych powinna być obliczana w sposób zapobiegający przyznawaniu rekompensat w nadmiernej wysokości. W przypadku gdy właściwe organy planują udzielenie zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych z pominięciem procedury przetargowej, powinny one również przestrzegać szczegółowych zasad zapewniających, by kwota rekompensaty była odpowiednia i odzwierciedlała starania o efektywność i jakość usług.
(34) Rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych okazać się mogą niezbędne w sektorze pasażerskiego transportu lądowego, aby przedsiębiorstwa odpowiedzialne za usługi publiczne działały w oparciu o zasady i na warunkach, które pozwolą im na realizację swoich zadań. Pod pewnymi warunkami takie rekompensaty mogą być zgodne z traktatem [FUE], stosownie do art. [93]. Po pierwsze, muszą one być przyznane po to, by zapewnić świadczenie usług stanowiących usługi użyteczności publicznej w rozumieniu traktatu. Po drugie, aby uniknąć nieuzasadnionego zakłócenia konkurencji, nie mogą przekroczyć poziomu koniecznego do pokrycia kosztów netto poniesionych przy realizacji zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych; należy przy tym uwzględnić przychody uzyskane dzięki nim oraz rozsądny zysk”.
Artykuł 1 tego rozporządzenia, zatytułowany „Cel i zakres stosowania”, stanowi w ust. 1:
„Celem niniejszego rozporządzenia jest określenie, w jaki sposób, przy zachowaniu zasad prawa wspólnotowego, właściwe organy mogą podejmować działania w sektorze pasażerskiego transportu publicznego w celu zapewnienia świadczenia usług użyteczności publicznej, które miałyby m.in. bardziej masowy charakter, byłyby bezpieczniejsze, odznaczałyby się wyższą jakością lub niższą ceną niż usługi świadczone tylko na zasadzie swobodnej gry sił rynkowych.
W tym celu niniejsze rozporządzenie określa warunki, na podstawie których właściwe organy, nakładając zobowiązania do świadczenia usług publicznych lub zawierając umowy dotyczące wykonywania tych zobowiązań, rekompensują podmiotom świadczącym usługi publiczne poniesione koszty lub przyznają wyłączne prawa w zamian za realizację zobowiązań z tytułu świadczenia wspomnianych usług”.
Artykuł 2 lit. g) wspomnianego rozporządzenia definiuje pojęcie „rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych” jako „każdą korzyść, zwłaszcza finansową, przyznaną bezpośrednio lub pośrednio przez właściwy organ z funduszy publicznych w okresie realizacji zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych lub powiązaną z tym okresem”.
Artykuł 4 rozporządzenia nr 1370/2007, zatytułowany „Obowiązkowa treść umów o świadczenie usług publicznych oraz zasad ogólnych”, przewiduje w ust. 1:
„Umowy o świadczenie usług publicznych oraz zasady ogólne:
b) określają z góry, w sposób obiektywny i przejrzysty[:]
(i) parametry, według których obliczane są ewentualne rekompensaty; oraz
(ii) rodzaj i zakres wszelkich ewentualnie przyznanych praw wyłącznych,
w sposób zapobiegający nadmiernemu poziomowi rekompensaty. W przypadku zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych udzielanych zgodnie z art. 5 ust. 2, 4, 5 i 6 parametry te określane są w taki sposób, aby rekompensata nie mogła przekroczyć kwoty koniecznej do pokrycia wyniku finansowego netto uzyskanego jako rezultat kosztów i przychodów, które powstały podczas realizacji zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu związanych z tym przychodów uzyskanych przez podmiot świadczący usługi publiczne z tytułu świadczenia tych usług oraz rozsądnego zysku;
c) określają zasady podziału kosztów związanych ze świadczeniem usług. Koszty te mogą obejmować w szczególności koszty personelu, energii, opłaty za użytkowanie infrastruktury, koszty utrzymania i napraw pojazdów przeznaczonych do transportu publicznego, taboru oraz instalacji niezbędnych do świadczenia usług transportu pasażerskiego, koszty stałe oraz odpowiedni zwrot z kapitału własnego”.
Artykuł 5 ust. 2 i 4–6 tego rozporządzenia dotyczy pewnych zasad mających zastosowanie do bezpośredniego udzielania zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych.
Artykuł 6 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych”, przewiduje w ust. 1:
„Każda rekompensata wynikająca z zasady ogólnej lub z umowy o świadczenie usług publicznych musi być zgodna z przepisami określonymi w art. 4, bez względu na sposób udzielenia zamówienia. Każda rekompensata, bez względu na jej charakter, wynikająca z umowy zawartej w następstwie udzielonego bezpośrednio zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych zgodnie z art. 5 ust. 2, 4, 5 lub 6 lub wynikająca z zasady ogólnej musi ponadto być zgodna z przepisami określonymi w załączniku”.
Załącznik ten, zatytułowany „Zasady mające zastosowanie do przyznawania rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 6 ust. 1”, ma następujące brzmienie:
„1. Rekompensaty związane z zamówieniami prowadzącymi do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych udzielanymi bezpośrednio zgodnie z art. 5 ust. 2, 4, 5 i 6 lub rekompensaty związane z zasadą ogólną muszą być obliczane zgodnie z zasadami określonymi w niniejszym załączniku.
2. Wysokość rekompensaty nie może przekroczyć kwoty odpowiadającej wynikowi finansowemu netto, który równoważny jest sumie wpływów, pozytywnych czy negatywnych, jakie wypełnianie zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych wywiera na koszty i przychody podmiotu świadczącego usługi publiczne. Wpływ ten oceniany jest przez porównanie stanu, w którym zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych jest wypełniane, ze stanem, jaki istniałby w przypadku niewypełniania zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych. Aby obliczyć wynik finansowy netto, właściwy organ kieruje się następującym systemem obliczania:
koszty poniesione w związku ze zobowiązaniem z tytułu świadczenia usług publicznych lub pakietem takich zobowiązań nałożonym przez właściwy organ/właściwe organy i zawartym w umowie o świadczenie usług publicznych lub w zasadzie ogólnej,
minus wszystkie dodatnie wpływy finansowe wygenerowane na sieci obsługiwanej w ramach danego(-ych) zobowiązania (zobowiązań) z tytułu świadczenia usług publicznych,
minus przychody taryfowe i jakiekolwiek inne przychody wygenerowane podczas wypełniania danego zobowiązania lub zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych,
plus rozsądny zysk,
równa się wynik finansowy netto.
5. W celu zwiększenia przejrzystości oraz uniknięcia subsydiowania skośnego, w przypadku gdy podmiot świadczący usługi publiczne świadczy jednocześnie usługi rekompensowane podlegające zobowiązaniom z tytułu świadczenia usług transportu publicznego i prowadzi inną działalność, rachunki związane ze wspomnianymi usługami publicznymi muszą zostać odpowiednio rozdzielone i spełniać przynajmniej następujące warunki:
– wszelkie koszty zmienne, odpowiednia suma na poczet kosztów stałych i rozsądny zysk związany z jakąkolwiek inną dziedziną działalności podmiotu świadczącego usługi publiczne nie mogą być w żadnym przypadku rozliczane w ramach danych usług publicznych,
6. Przez »rozsądny zysk« należy rozumieć stopę zwrotu z kapitału, która w danym państwie członkowskim uznawana jest za normalną dla tego sektora i w której uwzględniono ryzyko lub brak ryzyka ingerencji organu publicznego ponoszone przez podmiot świadczący usługi publiczne.
7. Metoda rekompensowania musi promować utrzymanie lub rozwój:
– systemu skutecznego zarządzania podmiotu świadczącego usługi publiczne, który to system może zostać podany obiektywniej ocenie, oraz
– usług transportu pasażerskiego odpowiednio wysokiej jakości”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
W dniu 10 marca 2010 r. region Liguria i Trenitalia zawarły, w ramach bezpośredniego udzielenia zamówienia, umowę dotyczącą świadczenia usług w zakresie publicznego kolejowego transportu pasażerskiego na lata 2009–2014 (zwaną dalej „umową 2009–2014”), z możliwością przedłużenia na okres sześciu lat.
Gdy umowa ta wygasała, region Liguria nie przyjął złożonej przez Trenitalię propozycji jej przedłużenia ze względu na niewystarczające inwestycje przewidziane na modernizację taboru.
W dniu 10 grudnia 2016 r., w celu zapewnienia ciągłości usług w zakresie transportu publicznego objętych umową 2009–2014, region Liguria i Trenitalia zawarły, również w ramach bezpośredniego udzielenia zamówienia, trzyletnią umowę „pomostową” (zwaną dalej „umową 2015–2017”) na okres przejściowy między wygaśnięciem umowy 2009–2014 a udzieleniem zamówienia prowadzącego do zawarcia nowej umowy o świadczenie usług na okres 15 lat, począwszy od 2018 r.
W umowie 2015–2017 utrzymano warunki przewidziane w umowie 2009–2014, z wyjątkiem metody obliczania przyznawanej Trenitalii rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, którą określono w dokumencie załączonym do nowej umowy. Dokument ten przewidywał, że całkowity wynik netto osiągnięty przez Trenitalię powinien wynosić zero, co miałoby gwarantować równowagę finansową i pełne pokrycie kosztów poniesionych przez Trenitalię w całym trzyletnim okresie 2015–2017. Zastosowanie tej metody obliczania prowadziło do tego, że każde obniżenie kosztów i każdy wzrost przychodów nieuchronnie skutkowały obniżeniem rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych wypłacanej przez region Liguria.
W 2018 r. pojawiła się rozbieżność stanowisk co do elementów, jakie należy uwzględnić przy obliczaniu całkowitego wyniku netto za okres 2015–2017. W szczególności region Liguria sprzeciwił się uwzględnieniu na korzyść Trenitalii zwrotu z zainwestowanego kapitału netto, podnosząc, że zgodnie z umową 2015–2017 Trenitalia zrezygnowała z tego zwrotu.
W dniu 25 maja 2021 r. region Liguria przyjął decyzję, w której ustalił, że saldo księgowe za lata 2015–2017 wynosi 10 702 543,18 EUR, bez uwzględnienia zwrotu z zainwestowanego kapitału netto. Po odliczeniu kwoty 3 955 613,73 EUR, jaka pozostawała należna Trenitalii, region Liguria zażądał od niej zapłaty kwoty 6 746 929,45 EUR w celu zapewnienia równowagi tego salda.
Trenitalia podważyła zgodność z prawem tej decyzji przed Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (regionalnym sądem administracyjnym dla Ligurii, Włochy), podnosząc, że dokonana przez region Liguria wykładnia umowy 2015–2017 – poza tym, że nie odpowiada warunkom tej umowy – jest sprzeczna z rozporządzeniem nr 1370/2007. Trenitalia twierdziła, że w żadnym wypadku nie zrezygnowała ze zwrotu z zainwestowanego kapitału netto, to znaczy z przyznania jej rozsądnego zysku, który jej zdaniem rozporządzenie to gwarantuje.
Sąd ten oddalił wniesioną przez Trenitalię skargę wyrokiem z dnia 27 czerwca 2022 r., orzekając w pierwszej kolejności, że nieuwzględnienie zwrotu z zainwestowanego kapitału netto lub, innymi słowy, rozsądnego zysku, którym w niniejszym przypadku jest nadwyżka wynikająca ze świadczenia usługi komercyjnej „Cinque Terre Express”, było uzasadnione, po pierwsze, przejściowym charakterem umowy 2015–2017, po drugie, okolicznością, że Trenitalia nie ponosiła ryzyka ewentualnych strat, a po trzecie, późniejszym bezpośrednim udzieleniem zamówienia prowadzącego do zawarcia nowej umowy na okres 15 lat. W tych okolicznościach zdaniem wspomnianego sądu nie można uznać, że zrezygnowanie przez Trenitalię z tego zysku jest rozwiązaniem nadmiernie niezrównoważonym na korzyść regionu Liguria.
W drugiej kolejności ów sąd orzekł, że przyznanie Trenitalii prawa do zachowania nadwyżki przychodów wynikającej ze świadczenia usługi komercyjnej „Cinque Terre Express” sprowadzałoby się do subwencjonowania tej wysoce rentownej działalności komercyjnej w drodze rekompensaty wypłacanej w zamian za wypełnianie zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych.
Trenitalia podważyła ten wyrok przed Consiglio di Stato (radą stanu, Włochy), która jest sądem odsyłającym, wnosząc o to, by na wypadek uznania przez ten sąd, że w ramach umowy 2015–2017 Trenitalia zrezygnowała z rozsądnego zysku, zwrócił się on do Trybunału z pytaniem o zgodność takiej rezygnacji – odnośnie do której Trenitalia twierdzi, że nie miała ona miejsca – z przepisami rozporządzenia nr 1370/2007 oraz z zasadami i celami prawa Unii wyrażonymi w odpowiednich postanowieniach traktatu FUE, w szczególności w jego art. 14, 93 i 106.
Ze swej strony region Liguria podniósł, że dodatkowe przychody uzyskane przez Trenitalię w roku obrotowym 2017 pochodziły ze świadczenia usługi „Cinque Terre Express”. Jego zdaniem usługa ta – ze względu na jej uwarunkowania funkcjonalne i gospodarcze – stanowi działalność komercyjną niewchodzącą w zakres pojęcia usługi publicznej, a zatem nie może wiązać się z rekompensatą. Region Liguria wskazał, że przejął wszelkie ponoszone przez Trenitalię ryzyka oraz zagwarantował równowagę finansową umowy 2015–2017, w zamian za co Trenitalia zrezygnowała z rozsądnego zysku w postaci zwrotu z zainwestowanego kapitału netto.
Sąd odsyłający stwierdza, że umowa 2015–2017 gwarantuje Trenitalii całkowite pokrycie kosztów, nie przewidując uwzględnienia na korzyść tego podmiotu świadczącego usługi publiczne „rozsądnego zysku”, w związku z czym obniżenie kosztów lub wzrost przychodów w stosunku do pierwotnych szacunków automatycznie prowadzi do obniżenia przyznawanej Trenitalii rekompensaty, aby utrzymać równowagę salda księgowego na koniec trzyletniego okresu 2015–2017.
Sąd ten zastanawia się nad zgodnością umowy 2015–2017 z rozporządzeniem nr 1370/2007 w zakresie, w jakim umowa ta, po pierwsze, nie przewiduje uwzględnienia na korzyść podmiotu świadczącego usługi publiczne w zakresie transportu „rozsądnego zysku” w rozumieniu pkt 6 załącznika do rozporządzenia nr 1370/2007, a po drugie, nie wymaga prowadzenia oddzielnej rachunkowości dla kosztów i przychodów związanych z usługą „Cinque Terre Express”, która ma częściowo charakter komercyjny.
W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy rozporządzenie [nr 1370/2007], w szczególności motyw 27 część druga, art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, pkt 2 i 6 załącznika do tego rozporządzenia, oraz zasady i cele prawa Unii Europejskiej ustanowione w odpowiednich postanowieniach traktatu FUE (w szczególności w art. 14, 93 i 106) stoją na przeszkodzie – czyniąc odpowiednie jej postanowienia bezskutecznymi – umowie o świadczenie usług, takiej jak rozpatrywana w niniejszej sprawie, która to umowa w obliczu całkowitego braku ryzyka po stronie wykonawcy wiąże się z dobrowolną i świadomą rezygnacją z rozsądnego zysku, jeżeli rezygnacja ta dotyczy ograniczonego okresu (3 lata), w związku z bezpośrednim udzieleniem kolejnego zamówienia na usługi na maksymalny okres przewidziany w art. 5 ust. 6 w związku z art. 4 ust. 4 [wspomnianego rozporządzenia]?
2) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, czy rozporządzenie [nr 1370/2007], w szczególności motyw 27 część pierwsza, motyw 28, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, pkt 5 załącznika do tego rozporządzenia, oraz zasady i cele prawa Unii Europejskiej ustanowione w odpowiednich postanowieniach traktatu FUE (w szczególności w art. 14, 93 i 106) stoją na przeszkodzie – czyniąc ją bezskuteczną i powodując, że nie można powołać się na nią w tym zakresie – umowie o świadczenie usług, takiej jak rozpatrywana w niniejszej sprawie, która to umowa nie przewiduje oddzielnego księgowania kosztów i przychodów z tytułu usługi mającej częściowo charakter komercyjny ze względu na cechujące ją podwyższone opłaty, w celu uniknięcia ryzyka rekompensat w nadmiernej wysokości?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 94 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym powinien zawierać w szczególności omówienie powodów, dla których sąd odsyłający rozpatruje kwestię wykładni lub ważności przepisów prawa Unii, jakie uwzględnił on we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
W niniejszym przypadku we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie omówiono powodów, dla których sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału z pytaniem o wykładnię postanowień traktatu FUE, w szczególności jego art. 14, 93 i 106.
Wynika z tego, że w tym zakresie pytanie pierwsze należy uznać za niedopuszczalne.
Poczyniwszy tę uwagę wstępną, należy zauważyć, że poprzez to pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 4 ust. 1 lit. b) i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1370/2007, a także pkt 2, 5 i 6 załącznika do tego rozporządzenia, odczytywane w świetle motywów 27 i 34 owego rozporządzenia, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie umowie o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu kolejowego pokrywającej w pełni koszty ponoszone przez podmiot świadczący usługi publiczne – w okresie przejściowym trwającym do czasu zawarcia nowej umowy długoterminowej dotyczącej tego samego zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych – na mocy której podmiot ten rezygnuje z uwzględnienia „rozsądnego zysku”, o którym mowa w tych przepisach, na potrzeby obliczenia kwoty „rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych” w rozumieniu art. 2 lit. g) wspomnianego rozporządzenia.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, ale także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (wyrok z dnia 26 marca 2026 r., Isergartler, C‑618/24, EU:C:2026:251, pkt 29).
Co się tyczy w pierwszej kolejności brzmienia art. 4 ust. 1 lit. b) zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1370/2007, wymaga on, by umowy o świadczenie usług publicznych, takie jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, określały z góry, w sposób obiektywny i przejrzysty, parametry, według których obliczane są ewentualne rekompensaty, w sposób zapobiegający nadmiernemu poziomowi rekompensaty. W zdaniu drugim tego przepisu uściślono, że w przypadku bezpośredniego udzielenia zamówienia zgodnie z art. 5 ust. 2, 4, 5 i 6 tego rozporządzenia parametry te określane są w taki sposób, aby rekompensata nie mogła przekroczyć kwoty koniecznej do pokrycia wyniku finansowego netto uzyskanego jako rezultat kosztów i przychodów, które powstały podczas realizacji zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu związanych z tym przychodów uzyskanych przez podmiot świadczący usługi publiczne z tytułu świadczenia tych usług „oraz rozsądnego zysku”, które to pojęcie jest przedmiotem pkt 2, 5 i 6 załącznika do wspomnianego rozporządzenia.
W tym względzie należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 zdanie drugie owego rozporządzenia i z pkt 1 tego załącznika przepisy tego ostatniego mają zastosowanie, co się tyczy umów o świadczenie usług publicznych, do rekompensat związanych z umowami zawartymi w następstwie zamówień udzielonych bezpośrednio, z wyłączeniem umów zawartych w następstwie zamówień udzielonych w wyniku postępowania przetargowego (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., DOBELES AUTOBUSU PARKS i in., C‑421/22, EU:C:2023:1028, pkt 48). W niniejszym przypadku nie ma wątpliwości co do tego, że umowa 2015–2017 została zawarta w następstwie zamówienia udzielonego Trenitalii bezpośrednio, w związku z czym przepisy wspomnianego załącznika mają zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym.
Punkt 2 załącznika do rozporządzenia nr 1370/2007, podobnie jak art. 4 ust. 1 lit. b) zdanie pierwsze tego rozporządzenia, zakazuje przyznawania nadmiernej rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych. W tym celu ów pkt 2 przewiduje, że wysokość tej rekompensaty nie może przekroczyć kwoty odpowiadającej wynikowi finansowemu netto, obliczanemu zgodnie ze wzorem, którym właściwy organ musi się kierować i który uwzględnia „rozsądny zysk”.
Ponadto pkt 5 tego załącznika, w którym pojęcie „rozsądnego zysku” również się pojawia, przewiduje obowiązek prowadzenia oddzielnej rachunkowości, w przypadku gdy podmiot świadczący usługi publiczne nie tylko świadczy usługi rekompensowane podlegające zobowiązaniom z tytułu świadczenia usług transportu publicznego, ale także prowadzi inną działalność. To w tym konkretnym kontekście wspomniany pkt 5 stanowi, że w ramach danych usług publicznych nie mogą być w żadnym przypadku rozliczane wszelkie koszty zmienne, odpowiednia suma na poczet kosztów stałych i rozsądny zysk związany z jakąkolwiek inną dziedziną działalności podmiotu świadczącego usługi publiczne. Innymi słowy, ów przepis, którego zakres jest ograniczony do rachunkowości danego podmiotu, dotyczy nie rozsądnego zysku ewentualnie uwzględnionego w rekompensacie z tytułu świadczenia usług publicznych, lecz rozsądnego zysku związanego z innymi dziedzinami działalności tego podmiotu.
Pojęcie „rozsądnego zysku” zdefiniowano w pkt 6 wspomnianego załącznika jako „stopę zwrotu z kapitału, która w danym państwie członkowskim uznawana jest za normalną dla tego sektora i w której uwzględniono ryzyko lub brak ryzyka ingerencji organu publicznego ponoszone przez podmiot świadczący usługi publiczne”. Zgodnie z tą definicją rozsądny zysk na korzyść podmiotu świadczącego usługi publiczne można obliczyć na podstawie stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału netto obniżonej do zera, w przypadku gdy umowa zwalnia ten podmiot z wszelkiego ryzyka.
Z brzmienia art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1370/2007 oraz pkt 2, 5 i 6 załącznika do tego rozporządzenia wynika, że o ile rozsądny zysk na korzyść podmiotu świadczącego usługi publiczne należy do parametrów, które trzeba uwzględnić przy określaniu odpowiedniej kwoty rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, o tyle zysk taki musi uwzględniać ryzyko ponoszone przez podmiot świadczący usługi publiczne w związku z ingerencją organu publicznego lub brak takiego ryzyka.
W drugiej kolejności tę wykładnię literalną potwierdza kontekst, w jaki wpisują się odpowiednie przepisy rozporządzenia nr 1370/2007.
W tym względzie art. 4 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia stanowi, że umowy o świadczenie usług publicznych powinny określać zasady podziału kosztów związanych ze świadczeniem usług w zakresie transportu, przy czym uściślono, że koszty te „mogą obejmować w szczególności […] odpowiedni zwrot z kapitału własnego”.
Zgodnie zaś z definicją podaną w pkt 6 załącznika do wspomnianego rozporządzenia, przywołaną w pkt 33 niniejszego wyroku, pojęcie „rozsądnego zysku” należy na gruncie owego rozporządzenia rozumieć jako stopę zwrotu z kapitału, która w danym państwie członkowskim uznawana jest za normalną dla odnośnego sektora.
Jak słusznie podniosła Komisja, z tych dwóch przepisów odczytywanych we wzajemnym powiązaniu, a w szczególności z posłużenia się w tym art. 4 ust. 1 lit. c) wyrażeniem „mogą obejmować”, wynika, że właściwe organy nie są obowiązane do tego, by we wszystkich przypadkach uwzględniać rozsądny zysk, w rozumieniu przypomnianym w poprzednim punkcie, na potrzeby obliczenia rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych.
Ponadto Trybunał miał już sposobność podkreślić, że właściwe organy krajowe korzystają z zakresu uznania przy ustalaniu parametrów obliczania rekompensaty należnej podmiotowi świadczącemu usługi publiczne w zakresie transportu oraz przy określaniu zasad podziału kosztów związanych ze świadczeniem tych usług, zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1370/2007 (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., DOBELES AUTOBUSU PARKS i in., C‑421/22, EU:C:2023:1028, pkt 42).
Możliwość podziału tych kosztów oznacza, że właściwe organy krajowe nie mają obowiązku rekompensowania wszystkich wspomnianych kosztów, lecz mogą przenieść na podmiot świadczący usługi publiczne ryzyka związane z ewolucją niektórych z nich, niezależnie od ich charakteru, a zatem bez względu na to, czy podmiot ten może, czy też nie może – jak w przypadku kosztu energii lub pewnych kosztów socjalnych – przejąć pełną kontrolę nad ich ewolucją, ponieważ jest ona zależna od okoliczności zewnętrznych względem wspomnianego podmiotu (wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., DOBELES AUTOBUSU PARKS i in., C‑421/22, EU:C:2023:1028, pkt 43).
Właściwe organy krajowe mogą zatem przewidzieć, korzystając z przysługującego im zakresu uznania, system rekompensat, który ze względu na parametry ich obliczania i zasady podziału kosztów określone przez te organy nie gwarantuje w sposób automatyczny podmiotowi świadczącemu usługi publiczne w zakresie transportu pełnego pokrycia tych kosztów (wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., DOBELES AUTOBUSU PARKS i in., C‑421/22, EU:C:2023:1028, pkt 44).
W trzeciej kolejności, co się tyczy celów, do osiągnięcia których dąży rozporządzenie nr 1370/2007, zmierza ono, jak wynika z jego art. 1 ust. 1, do zapewnienia świadczenia usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego, które miałyby m.in. bardziej masowy charakter, byłyby bezpieczniejsze lub odznaczałyby się wyższą jakością lub niższą ceną niż usługi świadczone tylko na zasadzie swobodnej gry sił rynkowych. Punkt 7 załącznika do owego rozporządzenia oraz motywy 4, 7, 27 i 34 tego ostatniego potwierdzają wolę prawodawcy Unii, aby wspierać zarówno efektywność świadczenia tych usług, jak i wysoki poziom jakości.
Wynika z tego, że każdy system rekompensat powinien mieć na celu nie tylko unikanie nadmiernej rekompensaty kosztów, ale także wspieranie większej efektywności po stronie podmiotu świadczącego usługi publiczne w zakresie transportu. Tymczasem system rekompensat, który gwarantuje w każdych okolicznościach automatyczne pokrycie wszystkich kosztów związanych z wykonywaniem umowy o świadczenie usług publicznych, nie stanowi zachęty do większej efektywności, ponieważ dany podmiot nie jest skłaniany do ograniczenia swoich kosztów (wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., DOBELES AUTOBUSU PARKS i in., C‑421/22, EU:C:2023:1028, pkt 46). Z tych samych względów systematyczne uwzględnianie rozsądnego zysku przy obliczaniu rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych mogłoby prowadzić do zlikwidowania po stronie tego podmiotu zachęty do wykazania się większą efektywnością w świadczeniu danych usług w zakresie transportu.
Niemniej jednak na mocy zasady proporcjonalności, która jest zasadą ogólną prawa Unii, organy te nie mogą obciążać podmiotów świadczących usługi w zakresie transportu, którym powierzono wypełnianie zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, warunkami, które byłyby nadmierne lub nieuzasadnione, w szczególności w odniesieniu do obliczania rekompensaty (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., DOBELES AUTOBUSU PARKS i in., C‑421/22, EU:C:2023:1028, pkt 54), co mogłoby uniemożliwić danemu podmiotowi oferowanie wysokiej jakości usług w zakresie transportu pasażerskiego, a tym samym byłoby sprzeczne z jednym z celów, do osiągnięcia których dąży rozporządzenie nr 1370/2007.
O ile ostatecznie to do sądu krajowego, który jest wyłącznie właściwy do oceny okoliczności faktycznych i dokonania wykładni prawa krajowego, należy ustalenie, czy w danym przypadku wymogi te są spełnione, o tyle Trybunał, którego zadaniem jest dostarczenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi w ramach odesłania prejudycjalnego, jest właściwy do udzielenia wskazówek na podstawie akt sprawy w postępowaniu głównym, a także uwag, które zostały mu przedstawione ustnie i na piśmie, tak aby umożliwić sądowi krajowemu wydanie rozstrzygnięcia w sprawie (wyrok z dnia 22 września 2020 r., Cali Apartments, C‑724/18 i C‑727/18, EU:C:2020:743, pkt 78).
W niniejszym przypadku, jak wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 40–47 opinii, fakt, że rozpatrywana w postępowaniu głównym metoda obliczania rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych nie uwzględnia rozsądnego zysku na korzyść odnośnego podmiotu, należy zestawić z kilkoma okolicznościami faktycznymi przywołanymi przez sąd odsyłający.
Po pierwsze, fakt, że sposób obliczania rekompensaty gwarantował pełne pokrycie kosztów ponoszonych w związku z wykonaniem umowy 2015–2017, wobec czego Trenitalia nie ponosiła żadnego ryzyka gospodarczego lub finansowego, jest okolicznością, która zasadniczo może pozwolić regionowi Liguria na nieuwzględnienie rozsądnego zysku, w rozumieniu pkt 6 załącznika do rozporządzenia nr 1370/2007, na potrzeby obliczenia rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, jaką powinien on wypłacić Trenitalii.
Po drugie, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 44 opinii, z reguły mniej prawdopodobne jest, by warunki umowy krótkoterminowej miały negatywny wpływ na rentowność usług publicznych w zakresie transportu, tym bardziej gdy celem danej umowy jest zapewnienie ciągłości odnośnych usług w zakresie transportu w okresie przypadającym pomiędzy dwiema umowami długoterminowymi. W niniejszym przypadku, jak wynika z postanowienia odsyłającego, umowa 2015–2017, która miała na celu zapewnienie takiej ciągłości w następstwie niepowodzenia negocjacji w sprawie przedłużenia umowy 2009–2014, obowiązywała do czasu zawarcia nowej umowy na okres 15 lat dotyczącej tego samego zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych.
W każdym razie należy podkreślić, że wykonawca może dobrowolnie i z pełną świadomością zrezygnować z rozsądnego zysku w ramach indywidualnej umowy. Rezygnacja taka staje się dla tego wykonawcy wiążąca, wobec czego nie może on następnie powoływać się na przepisy rozporządzenia nr 1370/2007, aby zmienić umowę, którą indywidualnie negocjował i której postanowienia dobrowolnie zaakceptował. Otóż w niniejszym przypadku sąd odsyłający wskazał, że Trenitalia dobrowolnie i z pełną świadomością zrezygnowała z rozsądnego zysku w ramach umowy 2015–2017.
Zważywszy na wszystkie powyższe względy, odpowiedź na pierwsze zadane pytanie powinna brzmieć następująco: art. 4 ust. 1 lit. b) i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1370/2007, a także pkt 2, 5 i 6 załącznika do tego rozporządzenia, odczytywane w świetle motywów 27 i 34 owego rozporządzenia, należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie umowie o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu kolejowego pokrywającej w pełni koszty ponoszone przez podmiot świadczący usługi publiczne – w okresie przejściowym trwającym do czasu zawarcia nowej umowy długoterminowej dotyczącej tego samego zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych – na mocy której podmiot ten rezygnuje z uwzględnienia „rozsądnego zysku”, o którym mowa w tych przepisach, na potrzeby obliczenia kwoty „rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych” w rozumieniu art. 2 lit. g) wspomnianego rozporządzenia.
W przedmiocie pytania drugiego
Ze względu na to, że pytanie drugie zadano jedynie na wypadek udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej, nie ma potrzeby udzielania na nie odpowiedzi.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 4 ust. 1 lit. b) i art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70, a także pkt 2, 5 i 6 załącznika do tego rozporządzenia, odczytywane w świetle motywów 27 i 34 owego rozporządzenia,
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoją one na przeszkodzie umowie o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu kolejowego pokrywającej w pełni koszty ponoszone przez podmiot świadczący usługi publiczne – w okresie przejściowym trwającym do czasu zawarcia nowej umowy długoterminowej dotyczącej tego samego zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych – na mocy której podmiot ten rezygnuje z uwzględnienia „rozsądnego zysku”, o którym mowa w tych przepisach, na potrzeby obliczenia kwoty „rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych” w rozumieniu art. 2 lit. g) wspomnianego rozporządzenia.
Podpisy
* Język postępowania: włoski.
