Sygn. akt C-134/04
ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)
avril 2007 (*)
«Pêche – Règlement (CE) n° 2287/2003, répartissant les quotas de captures entre États membres – Acte d’adhésion de l’Espagne – Fin de la période transitoire – Exigence de stabilité relative – Principe de non‑discrimination – Nouvelles possibilités de pêche»
Dans l’affaire C-134/04,
ayant pour objet un recours en annulation au titre de l’article 230 CE, introduit le 12 mars 2004,
Royaume d’Espagne, représenté par MM. E. Braquehais Conesa et M. A. Sampoll Pucurull, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. F. Florindo Gijón et G.‑L. Ramos Ruano, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par:
Commission des Communautés européennes, représentée par M. T. van Rijn et Mme S. Pardo Quintillán, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie intervenante,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. J. Klučka, président de chambre, M. U. Lõhmus et Mme P. Lindh (rapporteur), juges,
avocat général: M. Y. Bot,
greffier: Mme M. Ferreira, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 18 janvier 2007,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
Par sa requête, le Royaume d’Espagne demande l’annulation du règlement (CE) n° 2287/2003 du Conseil, du 19 décembre 2003, établissant, pour 2004, les possibilités de pêche et les conditions associées pour certains stocks halieutiques et groupes de stocks halieutiques, applicables dans les eaux communautaires et, pour les navires communautaires, dans les eaux soumises à des limitations de capture (JO L 344, p. 1), dans la mesure où ce règlement ne lui attribue pas certains quotas portant sur les possibilités de pêche ayant fait l’objet d’une répartition en mer du Nord et en mer Baltique postérieurement à son adhésion à la Communauté.
Le cadre juridique
L’acte d’adhésion du Royaume d’Espagne et de la République portugaise
Les articles 156 à 166 de l’acte relatif aux conditions d’adhésion du Royaume d’Espagne et de la République portugaise et aux adaptations des traités (JO 1985, L 302, p. 23, ci‑après l’«acte d’adhésion») réglementent en particulier l’accès des navires espagnols aux eaux communautaires ainsi qu’aux ressources de ces dernières. Il résulte des dispositions dudit article 166 que le régime ainsi défini est applicable pendant une période venant à échéance le 31 décembre 2002 (ci‑après la «période transitoire»).
Les règlements (CEE) nos 170/83 et 172/83
Par le règlement (CEE) n° 170/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, instituant un régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche (JO L 24, p. 1), le législateur a établi des règles de répartition du volume global des captures entre les États membres. L’objectif du Conseil de l’Union européenne était notamment de contribuer à une stabilité relative des activités de pêche. Les cinquième à septième considérants de ce règlement présentent la notion de stabilité relative comme visant à préserver les besoins particuliers des régions dont les populations locales sont particulièrement tributaires de la pêche et des industries connexes, eu égard à la situation biologique momentanée des stocks.
Par le règlement (CEE) n° 172/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, fixant, pour certains stocks ou groupes de stocks de poissons évoluant dans la zone de pêche de la Communauté, les totaux admissibles des captures pour 1982, la part de ces captures disponible pour la Communauté, la répartition de cette part entre les États membres et les conditions dans lesquelles les totaux admissibles des captures peuvent être pêchés (JO L 24, p. 30), le Conseil a pour la première fois procédé à la répartition des ressources disponibles dans les eaux communautaires (ci‑après la «répartition initiale»).
Afin de permettre une répartition équitable des ressources disponibles, il ressort du quatrième considérant du règlement n° 172/83 que le Conseil a tenu compte tout particulièrement des activités de pêche traditionnelles, des besoins spécifiques des régions particulièrement tributaires de la pêche et des industries connexes, ainsi que de la perte de potentialité de pêche dans les eaux de pays tiers.
La période de référence prise en compte pour cette répartition est celle qui s’est écoulée entre 1973 et 1978 (ci‑après la «période de référence initiale»).
Le règlement (CEE) nº 3760/92
Le règlement (CEE) n° 3760/92 du Conseil, du 20 décembre 1992, instituant un régime communautaire de la pêche et de l’aquaculture (JO L 389, p. 1) a abrogé le règlement n° 170/83. Il contient une définition de la notion de stabilité relative, qui reprend en substance celle figurant dans le règlement n° 170/83, et des règles relatives à la répartition des captures énoncées en particulier à son article 8, paragraphe 4.
Le règlement (CE) nº 2371/2002
Le règlement n° 3760/92 a été abrogé et remplacé par le règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil, du 20 décembre 2002, relatif à la conservation et à l’exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche (JO L 358, p. 59). L’article 17, paragraphe 1, du règlement n° 2371/2002 dispose que les navires de pêche communautaires jouissent d’une égalité d’accès aux eaux et aux ressources dans toutes les eaux communautaires définies à cet article sous réserve des mesures adoptées pour assurer la conservation et la durabilité des espèces.
Sous la rubrique intitulée «Attribution des possibilités de pêche», l’article 20, paragraphe 1, de ce règlement prévoit que le Conseil arrête les limitations de capture et/ou de l’effort de pêche, la répartition des possibilités de pêche entre les États membres, ainsi que les mesures associées à ces limitations. Les possibilités de pêche sont réparties entre les États membres de manière à assurer à chacun une stabilité relative des activités de pêche pour chaque stock ou pêcherie.
Le principe de stabilité relative est défini aux seizième à dix-huitième considérants dudit règlement, lesquels font référence notamment à la situation biologique temporaire des stocks et aux besoins des régions dont les populations sont particulièrement tributaires de la pêche et des activités connexes.
L’article 20, paragraphe 2, du règlement n° 2371/2002 dispose que, lorsque la Communauté fixe de nouvelles possibilités de pêche, le Conseil statue sur l’attribution desdites possibilités, compte tenu des intérêts de chaque État membre.
Le règlement nº 2287/2003
Le 19 décembre 2003, le Conseil a adopté le règlement n° 2287/2003, objet du présent recours, en se fondant notamment sur les dispositions de l’article 20 du règlement n° 2371/2002.
Les antécédents du litige et la procédure
Estimant qu’il était en droit, à compter de l’expiration de la période transitoire, de participer à la répartition des espèces soumises à des limitations de captures en mer du Nord et en mer Baltique, le Royaume d’Espagne a présenté une demande au Conseil en vue d’obtenir des quotas de pêche dans ces deux mers.
Cet État membre a soutenu que les quotas répartis après son adhésion à la Communauté, dans la zone à laquelle la flotte espagnole n’avait pas accès pendant cette période, devaient être révisés pour tenir compte, d’une part, de l’incapacité purement légale dans laquelle il s’était trouvé de participer à cette répartition et, d’autre part, des captures de ladite flotte en mer du Nord durant la période de référence initiale.
Le Conseil a rejeté la demande du Royaume d’Espagne.
À la suite de ce rejet, le Royaume d’Espagne a introduit deux premiers recours devant la Cour relatifs aux répartitions portant sur l’année 2003 (affaires C‑87/03 et C‑100/03) ainsi que le présent recours relatif aux répartitions portant sur l’année 2004.
Par ordonnance du président de la Cour du 2 juin 2004, la Commission des Communautés européennes a été admise à intervenir à l’appui des conclusions du Conseil dans le cadre du présent recours.
Par décision du président de la Cour du 5 avril 2004, la présente affaire a été suspendue jusqu’au prononcé de l’arrêt du 30 mars 2006, Espagne/Conseil (C‑87/03 et C‑100/03, Rec. p. I‑2915), par lequel la Cour a statué sur le premier recours.
À la suite de cet arrêt, le gouvernement espagnol a été interrogé sur le point de savoir s’il maintenait le présent recours. Par lettre du 27 avril 2006, celui-ci a répondu de manière affirmative en faisant valoir l’importance et l’impact économique de l’affaire pour le secteur de la pêche.
Les conclusions des parties
Le Royaume d’Espagne conclut à ce que la Cour:
– annule le règlement n° 2287/2003 dans la mesure où il ne lui attribue pas certains quotas de pêche en mer du Nord et en mer Baltique, et
– condamne le Conseil aux dépens.
Le Conseil, soutenu par la Commission, conclut à ce que la Cour:
– rejette le recours, et
– condamne le Royaume d’Espagne aux dépens.
Sur le recours
Par son recours, le Royaume d’Espagne fait valoir que, en n’ayant pas obtenu par le règlement n° 2287/2003 certains quotas de pêche en mer du Nord et en mer Baltique, la flotte espagnole se trouve en pratique et malgré la fin de la période transitoire dans l’impossibilité de pêcher la plupart des espèces soumises à quotas dans ces deux mers. Cet État membre soulève trois moyens à l’appui de son recours. Le premier est tiré d’une atteinte au principe de non‑discrimination, le deuxième, d’une violation de l’acte d’adhésion et le troisième, d’une violation de l’article 20, paragraphe 2, du règlement n° 2371/2002.
Sur le moyen tiré d’une atteinte au principe de non-discrimination
Argumentation des parties
Le gouvernement espagnol fait valoir que, à compter de l’expiration de la période transitoire, les navires espagnols devaient bénéficier non seulement de l’égalité d’accès aux eaux communautaires, qui ne leur est pas contestée, mais aussi à leurs ressources, ce qui impliquerait l’attribution de quotas de pêche en mer du Nord et en mer Baltique. En n’attribuant pas de tels quotas au Royaume d’Espagne, le règlement nº 2287/2003 ne respecterait pas les conditions d’égalité de traitement et créerait une discrimination à l’encontre des pêcheurs espagnols.
Aucune raison objective ne justifierait cette discrimination. Il conviendrait de respecter la règle générale de la pleine applicabilité de l’ensemble du droit communautaire aux nouveaux États membres à compter de leur adhésion. Les dérogations à cette règle, prévues par un acte d’adhésion, seraient temporaires et devraient être interprétées de manière stricte.
Si, antérieurement au 31 décembre 2002, le Royaume d’Espagne ne pouvait pas invoquer les activités de pêche qu’exerçaient les navires espagnols dans les eaux de la mer du Nord pendant la période de référence initiale, puisque le régime exceptionnel prévu par l’acte d’adhésion s’appliquait, il en irait autrement après cette date.
Le gouvernement espagnol ajoute que, en l’absence de période transitoire, le Royaume d’Espagne aurait participé aux répartitions de nouveaux quotas effectuées à partir de 1986.
Selon le Conseil et la Commission, le règlement n° 2287/2003 ne crée pas de discrimination à l’encontre du Royaume d’Espagne. En effet, ce dernier serait traité de la même manière que les États membres qui n’ont pas bénéficié de quotas au motif qu’ils n’exerçaient pas d’activités de pêche dont le Conseil aurait pu décider de préserver la stabilité, lesdits États représentant près de la moitié des États membres. Ces institutions soulignent que le gouvernement espagnol ne fait pas la distinction qui s’impose entre la notion d’accès aux eaux communautaires et celle d’accès aux ressources de ces dernières.
Appréciation de la Cour
Le respect du principe de non-discrimination requiert que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (voir, notamment, arrêts du 17 octobre 1995, Fishermen’s Organisations e.a., C‑44/94, Rec. p. I‑3115, point 46, et Espagne/Conseil, précité, point 48).
La question se pose donc de savoir si la situation du Royaume d’Espagne est comparable à celle des États membres qui ont obtenu des quotas de pêche dans les eaux de la mer du Nord et de la mer Baltique en vertu du règlement n° 2287/2003.
Ainsi qu’elle l’a rappelé au point 50 de l’arrêt Espagne/Conseil, précité, la Cour a déjà eu à examiner la question d’une discrimination éventuelle à l’encontre d’États membres qui n’avaient pas obtenu certains quotas de pêche postérieurement à leur adhésion à la Communauté.
Il ressort du point 41 de l’arrêt du 13 octobre 1992, Portugal et Espagne/Conseil (C‑63/90 et C‑67/90, Rec. p. I‑5073), que la République portugaise avait fait valoir que la flotte portugaise avait exercé des activités de pêche dans les eaux groenlandaises de l’année 1973 à l’année 1977, c’est-à-dire pendant une partie de la période de référence initiale. Elle avait souligné que les quantités pêchées par sa flotte étaient comparables à celles capturées par la flotte allemande et nettement supérieures à celles capturées par la flotte du Royaume‑Uni.
La Cour a néanmoins considéré que la situation de la République portugaise n’était pas comparable à celle des autres États membres bénéficiaires des répartitions. Elle a jugé que, dans la mesure où l’acte d’adhésion n’a pas modifié la situation existante en matière de répartition des ressources externes, l’acquis communautaire reste d’application et que, dès lors, les nouveaux États membres ne sauraient invoquer des circonstances antérieures à l’adhésion, dont notamment leurs activités de pêche au cours de la période de référence, pour écarter l’application des dispositions en cause. Depuis leur adhésion, ils se trouvent dans la même situation que les États membres exclus des répartitions en vertu du principe de la stabilité relative des activités de pêche, concrétisée, pour ce qui est des accords intervenus avant l’adhésion, dans la répartition opérée en 1983 (voir arrêts précités Portugal et Espagne/Conseil, points 43 et 44, ainsi que Espagne/Conseil, point 52).
Ce raisonnement est transposable à la présente affaire. Il en découle que le Royaume d’Espagne ne se trouve pas dans une situation comparable à celle des États membres dont les navires ont bénéficié de quotas lors de la répartition initiale et que, par conséquent, le gouvernement espagnol ne saurait invoquer les activités de pêche des navires espagnols entre les années 1973 et 1976 en mer du Nord, pendant la période de référence initiale. Sa situation est en revanche comparable à celle des États membres dont les navires n’ont pas obtenu de tels quotas, que ces États membres aient ou non exercé une activité de pêche dans les eaux de la mer du Nord et/ou de la mer Baltique pendant cette période (voir arrêt Espagne/Conseil, précité, point 53).
La fin de la période transitoire ne change en rien cette situation.
En effet, le Conseil et la Commission ont fait valoir, à juste titre, qu’il importe de distinguer la notion d’accès aux eaux de celle d’accès aux ressources. Si, après la fin de la période transitoire, le Royaume d’Espagne peut à nouveau accéder aux eaux de la mer du Nord et de la mer Baltique, il n’en résulte pas que les navires espagnols peuvent avoir accès aux ressources de ces deux mers dans les mêmes proportions que ceux des États membres qui ont participé à la répartition initiale ou à des répartitions ultérieures (voir arrêt Espagne/Conseil, précité, point 55).
Le Conseil a pu estimer que les navires espagnols n’ayant pas pêché dans les eaux de la mer du Nord et de la mer Baltique pendant plus de vingt ans, l’absence d’attribution de quotas ne portait pas atteinte au principe de stabilité relative des activités de pêche des populations concernées. Il en résulte que le Conseil a également pu considérer que le Royaume d’Espagne n’était pas dans une situation équivalente à celle des États membres, dont les navires avaient récemment, au cours de la période de référence pertinente, pêché dans ces eaux (voir arrêt Espagne/Conseil, précité, point 56).
Il convient d’ajouter que l’impossibilité de participer aux nouvelles répartitions de pêche, dans laquelle le Royaume d’Espagne s’est trouvé pendant la période transitoire, en raison d’une interdiction légale purement temporaire d’accéder aux eaux de la mer du Nord et de la mer Baltique, ne change en rien cette constatation. Il n’en découle pas que le Conseil aurait dû changer la clé de répartition à la fin de cette période afin de tenir compte des intérêts du Royaume d’Espagne. En effet, contrairement à ce que cet État membre a soutenu au cours de la procédure écrite et à l’audience, il n’est aucunement démontré que, en l’absence d’interdiction d’accès aux deux mers concernées pendant la période transitoire, cet État membre aurait obtenu certains quotas portant sur les espèces faisant l’objet d’une nouvelle répartition au cours de ladite période.
Par conséquent, en ne traitant pas dans le règlement n° 2287/2003 le Royaume d’Espagne de la même manière que les États membres ayant participé à la répartition initiale des quotas de pêche, avant l’adhésion dudit État membre à la Communauté, ou aux répartitions ultérieures, au cours de la période transitoire, le Conseil n’a pas agi de manière discriminatoire à son encontre.
Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le moyen tiré d’une atteinte au principe de non‑discrimination.
Sur le moyen tiré d’une violation de l’acte d’adhésion
Le gouvernement espagnol considère que, en n’attribuant pas au Royaume d’Espagne une partie des quotas de pêche ayant fait l’objet d’une répartition pour la zone des eaux communautaires de la mer du Nord et de la mer Baltique, après l’adhésion de cet État membre à la Communauté, le règlement n° 2287/2003 proroge la période transitoire au-delà de ce que prévoit l’acte d’adhésion et viole par conséquent les dispositions de celui‑ci.
Le gouvernement espagnol estime qu’étendre les dérogations prévues dans l’acte d’adhésion au‑delà de la période transitoire fixée dans cet acte revient à méconnaître la nature exceptionnelle, transitoire et limitée de celles‑ci.
Le Conseil et la Commission soutiennent, pour leur part, que les dispositions de l’acte d’adhésion ont cessé d’être applicables à l’expiration de la période transitoire et ne peuvent donc plus être un critère pour déterminer la légalité des mesures adoptées par le Conseil.
Par ailleurs, l’acte d’adhésion n’exigerait ni ne prévoirait une révision du système de répartition des quotas.
Il convient de rappeler que les articles 154 à 166 de l’acte d’adhésion ne définissent le régime applicable dans le secteur de la pêche que pour la période transitoire. Ces articles ne peuvent donc pas, en principe, servir de fondement à des revendications portant sur une période commençant à une date postérieure à l’achèvement de celle‑ci (voir arrêt Espagne/Conseil, précité, point 64).
De plus, il ne résulte pas de l’acte d’adhésion que le Conseil était tenu de modifier à l’avenir la clé de répartition des possibilités de pêche adoptée après l’adhésion du Royaume d’Espagne, au cours de la période transitoire.
Même si le régime applicable pendant la période transitoire est par définition temporaire, il n’en résulte pas que toutes les restrictions qu’il prévoit cessent automatiquement lorsque ladite période s’achève, si celles-ci résultent également de l’acquis communautaire applicable à l’État membre. Or, ainsi qu’il a été constaté au point 29 de l’arrêt Espagne/Conseil, précité, l’acquis communautaire comprend la clé de répartition fixée par la réglementation existante au moment de l’adhésion du Royaume d’Espagne. Cette clé de répartition demeure en principe en vigueur tant qu’elle n’a pas été modifiée par un acte du Conseil.
Quant aux répartitions de quotas effectuées au cours de la période transitoire, celles-ci sont régies non pas par l’acte d’adhésion mais par les règlements établissant les quotas en cause et par le principe de stabilité relative (voir arrêt Espagne/Conseil, précité, point 66).
Dès lors, en n’attribuant pas au Royaume d’Espagne, par le règlement n° 2287/2003, certains quotas de pêche en mer du Nord et en mer Baltique, le Conseil n’a pas violé l’acte d’adhésion.
Par conséquent, le moyen tiré d’une violation de l’acte d’adhésion doit être rejeté.
Sur le moyen tiré d’une violation à l’article 20, paragraphe 2, du règlement n° 2371/2002
Le gouvernement espagnol fait valoir que, à compter de l’expiration de la période transitoire, les nouvelles possibilités de pêche dans la mer du Nord et dans la mer Baltique, qui ont fait l’objet d’une répartition au cours des années 1992 à 1998, doivent être attribuées, conformément à l’article 20, paragraphe 2, du règlement n° 2371/2002, en tenant compte des intérêts de chaque État membre et, par conséquent, de ceux du Royaume d’Espagne également.
Le Conseil et la Commission soutiennent que les possibilités de pêche qui ont fait l’objet d’une allocation de quotas parmi les États membres après l’adhésion du Royaume d’Espagne, entre les années 1992 et 1998, ne sont pas nouvelles au sens dudit article 20, paragraphe 2, et que, par conséquent, le moyen invoqué par le gouvernement espagnol n’est pas fondé.
Le gouvernement espagnol mentionne certaines espèces qui auraient fait l’objet d’une première répartition au cours de la période transitoire, mais ne cite aucun règlement particulier à l’appui de ses affirmations.
En revanche, le Conseil fait état, sans être contredit par le Royaume d’Espagne dans ses observations écrites, de deux règlements qui lui semblent être visés par le Royaume d’Espagne, à savoir le règlement (CE) nº 783/98 du Conseil, du 7 avril 1998, modifiant le règlement (CE) nº 45/98 fixant, pour certains stocks et groupes de stocks de poissons, les totaux admissibles des captures pour 1998 et certaines conditions dans lesquelles ils peuvent être pêchés (JO L 113, p. 8), et le règlement (CE) n° 1570/1999 du Conseil, du 12 juillet 1999, concernant la répartition des possibilités de pêche pour certains stocks de poissons et modifiant le règlement (CE) n° 48/1999 fixant, pour certains stocks et groupes de stocks de poissons, les totaux admissibles des captures pour 1999 et certaines conditions dans lesquelles ils peuvent être pêchés (JO L 187, p. 5).
Par ailleurs, il ressort des précisions apportées par le Royaume d’Espagne dans sa réplique que ses contestations portent uniquement sur les espèces ayant fait l’objet d’une attribution en 1998 et non en 1999. Interrogés lors de l’audience sur la pertinence du second règlement mentionné par le Conseil et portant sur des répartitions des possibilités de pêche pour l’année 1999, le Royaume d’Espagne et le Conseil ont confirmé que celui-ci n’était pas pertinent et que seul le règlement n° 783/98 concernant des attributions de quotas en 1998 devait être pris en considération.
Il convient de constater que les quotas de pêche dont la répartition a été assurée par le règlement n° 2287/2003 pour l’année 2004 et qui visent les espèces couvertes par le règlement n° 783/98 constituent non pas des quotas établis pour la première fois par le Conseil mais, au contraire, des quotas ayant fait l’objet d’une répartition au cours de la période transitoire (voir, par analogie, arrêt Espagne/Conseil, précité, point 77).
Par conséquent, ces quotas ne constituent pas de nouvelles possibilités de pêche au sens de l’article 20, paragraphe 2, du règlement nº 2371/2002, mais concernent des possibilités de pêche existantes relevant de l’article 20, paragraphe 1, dudit règlement et soumises au principe de stabilité relative (voir, par analogie, arrêt Espagne/Conseil, précité, point 78).
Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le moyen du Royaume d’Espagne tiré d’une violation des dispositions de l’article 20, paragraphe 2, du règlement n° 2371/2002.
Aucun des moyens invoqués par cet État membre n’ayant été accueilli, le présent recours doit être rejeté.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant conclu à la condamnation du Royaume d’Espagne et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens. En application du paragraphe 4, premier alinéa, du même article, la Commission supporte ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête:
1) Le recours est rejeté.
2) Le Royaume d’Espagne est condamné aux dépens.
3) La Commission des Communautés européennes supporte ses propres dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l’espagnol.
