Sygn. akt C-228/16
WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 31 maja 2017 r.(*)
Odwołanie – Pomoc państwa – Decyzja o umorzeniu – Odmowa dalszego badania przez Komisję Europejską skargi złożonej do niej przez wnoszącą odwołanie – Brak pomocy po zakończeniu wstępnego etapu badania – Decyzja wyłącznie potwierdzająca – Przesłanki zgodności z prawem cofnięcia decyzji o umorzeniu
W sprawie C‑228/16 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 22 kwietnia 2016 r.,
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI), z siedzibą w Atenach (Grecja), reprezentowana przez adwokata E. Bourtzalasa, A. Oikonomou, E. Salakę, Ch. Synodinosa i C. Tagarasa, dikigoroi, oraz przez adwokata D. Waelbroecka,
wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną postępowania jest:
Komisja Europejska, reprezentowana przez A. Bouchagiara oraz É. Gippiniego Fourniera, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: R. Silva de Lapuerta, prezes izby, E. Regan, J.C. Bonichot (sprawozdawca), A. Arabadjiev i C.G. Fernlund, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Wathelet,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 16 lutego 2017 r.,
wydaje następujący
Wyrok
W swoim odwołaniu Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (zwana dalej „spółką DEIˮ) żąda stwierdzenia nieważności postanowienia Sądu Unii Europejskiej z dnia 9 lutego 2016 r., DEI/Komisja (T‑639/14, niepublikowanego, zwanego dalej „zaskarżonym postanowieniem”, EU:T:2016:77), w którym Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie jej skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji zawartej w piśmie COMP/E3/ON/AB/ark *2014/61460 z dnia 12 czerwca 2014 r. (zwanej dalej „decyzją z dnia 12 czerwca 2014 r.”), w której to decyzji instytucja ta oddaliła złożone do niej przez spółkę DEI skargi w sprawie pomocy państwa.
Ramy prawne
Rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. 1999, L 83, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 1, s. 339), które obowiązywało w momencie wydania decyzji z dnia 12 czerwca 2014 r., w art. 4, zatytułowanym „Wstępne badanie zgłoszenia i decyzje Komisji”, stanowiło:
„1. Komisja bada zgłoszenie bezzwłocznie po jego otrzymaniu. Z zastrzeżeniem art. 8 Komisja podejmuje decyzję zgodnie z ust. 2, 3 lub 4.
2. W przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że środek będący przedmiotem zgłoszenia nie stanowi pomocy, ustalenie to zostaje stwierdzone w formie decyzji.
3. W przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że nie ma żadnych wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia [z rynkiem wewnętrznym], w stopniu, w jakim mieści się on w zakresie art. [107 ust. 1 TFUE], Komisja podejmuje decyzję, że środek jest zgodny [z rynkiem wewnętrznym] (zwaną dalej »decyzją o niewnoszeniu zastrzeżeń«). W decyzji określone zostaje, który z przewidzianych traktatem wyjątków zastosowano.
4. W przypadku gdy po przeprowadzeniu wstępnego badania Komisja stwierdza, że zaistniały wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia [z rynkiem wewnętrznym], Komisja podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania zgodnie z art. [108 ust. 2 TFUE] (zwaną dalej »decyzją o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia [formalnego postępowania wyjaśniającego]«).
[…]”.
Artykuł 13 rzeczonego rozporządzenia, zatytułowany „Decyzje Komisji”, przewiduje w ust. 1:
„Badanie pomocy, która mogła zostać przyznana bezprawnie, skutkuje decyzją na podstawie art. 4 ust. 2, 3 lub 4 […]”.
Okoliczności powstania sporu i decyzja z dnia 12 czerwca 2014 r.
Spółka DEI jest producentem energii elektrycznej w Grecji. Jednym z jej klientów jest między innymi spółka Alouminion SA. Wskutek sporu pomiędzy tymi dwoma przedsiębiorstwami w przedmiocie taryfy energii elektrycznej dostarczanej przez spółkę DEI grecki organ regulacyjny ds. energii ustalił taryfę tymczasową. W skardze skierowanej do Komisji w dniu 15 czerwca 2012 r. spółka DEI utrzymywała, że taryfa ta zobowiązuje ją do dostarczania energii elektrycznej spółce Alouminion po cenie niższej od ceny rynkowej, co stanowi bezprawną pomoc państwa.
W dniu 31 października 2013 r. sąd arbitrażowy ustanowiony przez spółki DEI i Alouminion ustalił, ze skutkiem wstecznym, taryfę energii elektrycznej dostarczanej przez spółkę DEI na poziomie jeszcze niższym niż poziom ustalony tymczasowo przez grecki organ regulacyjny ds. energii.
W dniu 23 grudnia 2013 r. spółka DEI złożyła do Komisji drugą skargę, podnosząc, że także orzeczenie sądu arbitrażowego stanowi pomoc państwa.
W dniu 6 maja 2014 r. Komisja doręczyła spółce DEI swoją wstępną ocenę, zgodnie z którą nie należało kontynuować badania skargi z dnia 23 grudnia 2013 r., gdyż orzeczenie sądu arbitrażowego nie stanowi środka, który może zostać przypisany państwu, oraz z tego względu, że nie przysparza ono żadnej korzyści spółce Alouminion. W odpowiedzi w piśmie z dnia 6 czerwca 2014 r. spółka DEI przesłała Komisji dodatkowe uwagi.
Decyzją z dnia 12 czerwca 2014 r., która została przekazana spółce DEI w postaci pisma, Komisja między innymi poinformowała tę spółkę, że w uwagach zawartych w piśmie z dnia 6 czerwca 2014 r. nie podważono wstępnej oceny zawartej w piśmie z dnia 6 maja 2014 r. oraz że „[w] związku z tym służby DG ds. Konkurencji doszły do wniosku, iż informacja ta jest niewystarczająca, by uzasadniać nowe rozpoznanie skargi”.
Skarga do Sądu i zaskarżone postanowienie
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 22 sierpnia 2014 r. spółka DEI wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 czerwca 2014 r.
Pismem z dnia 7 października 2014 r., adresowanym do sekretariatu Sądu, skarżąca i Komisja wniosły wspólnie o zawieszenie postępowania na okres sześciu miesięcy, to jest do dnia 7 kwietnia 2015 r., aby Komisja mogła ponownie przeanalizować kwestie podniesione w skardze. Wniosek ten został uwzględniony postanowieniem prezesa czwartej izby Sądu z dnia 24 października 2014 r.
W dniu 25 marca 2015 r. Komisja wydała decyzję C(2015) 1942 final odnoszącą się do zarzucanej pomocy państwa SA.38101 (2015/NN) (ex 2013/CP) przyznanej spółce Alouminion SA w postaci taryf energii elektrycznej niższych od kosztów, w związku z orzeczeniem sądu arbitrażowego (zwaną dalej „decyzją z dnia 25 marca 2017 r.”).
Dwoma pismami z dnia 27 kwietnia i 19 czerwca 2015 r., adresowanymi do sekretariatu Sądu, Komisja zwróciła się do Sądu o stwierdzenie, że wskutek decyzji z dnia 25 marca 2015 r. skarga na decyzję z dnia 12 czerwca 2014 r. stała się bezprzedmiotowa i że należy umorzyć postępowanie. Pismem z dnia 3 lipca 2015 r. skarżąca przedstawiła Sądowi swoje uwagi w przedmiocie tego wniosku.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 29 czerwca 2015 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 25 marca 2015 r., zaś skarga ta jest przedmiotem zawisłej przed Sądem sprawy DEI/Komisja (T‑352/15).
W zaskarżonym postanowieniu Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 czerwca 2014 r. zostaje umorzone, ponieważ decyzja ta została uchylona i formalnie zastąpiona decyzją z dnia 25 marca 2015 r.
Zdaniem Sądu argumenty skarżącej nie pozwalają podważyć powyższego wniosku.
Po pierwsze, Sąd orzekł, że jego obowiązkiem nie było orzekanie o zgodności z prawem decyzji z dnia 25 marca 2015 r., która jest objęta domniemaniem zgodności z prawem aktów instytucji, dopóki decyzja ta nie zostanie cofnięta. Wobec tego oddalił on argument, jakoby decyzja ta była niezgodna z prawem, tak że skarga w sprawie T‑639/14 nie stała się bezprzedmiotowa.
W drugiej kolejności Sąd oddalił twierdzenie skarżącej, jakoby zachowała ona interes prawny, aby uniknąć powtórzenia się podnoszonej niezgodności z prawem. Zdaniem Sądu rzekomo niezgodny z prawem powód, czyli brak możliwości przypisania spornego środka państwu, nie figuruje w decyzji z dnia 12 czerwca 2014 r. W każdym wypadku kwestia, czy skarżąca przedstawiła dowód istnienia naruszenia reguł w dziedzinie pomocy państwa, jest przedmiotem skargi na decyzję z dnia 25 marca 2015 r.
Wreszcie, po trzecie, Sąd stwierdził, że należy umorzyć postępowanie w sprawie skargi w zakresie, w jakim dotyczy ono skargi do Komisji z dnia 15 czerwca 2012 r., ponieważ instytucja ta odrzuciła ową skargę w sposób dorozumiany decyzją z dnia 25 marca 2015 r.
Żądania stron
W odwołaniu spółka DEI wnosi do Trybunału o:
– uchylenie zaskarżonego postanowienia;
– odesłanie sprawy do Sądu, aby ten orzekł w przedmiocie jej żądań, w których domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 czerwca 2014 r., oraz
– obciążenie Komisji całością kosztów postępowania poniesionych zarówno w pierwszej instancji, jak i w ramach postępowania odwoławczego.
Komisja wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie wnoszącej odwołanie kosztami.
W przedmiocie odwołania
Argumentacja stron
W zarzucie pierwszym wnosząca odwołanie utrzymuje zasadniczo, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając w pkt 36 zaskarżonego postanowienia, iż decyzja z dnia 25 marca 2015 r. zastąpiła formalnie decyzję z dnia 12 czerwca 2014 r. Po pierwsze, nie zweryfikował on zgodności z prawem i ważności tego domniemanego zastąpienia, a po drugie, nie zbadał podstawy prawnej i procedury prawnej mających zastosowanie do celów takiego zastąpienia.
A zatem zdaniem wnoszącej odwołanie Sąd błędnie doszedł do wniosku, że decyzja z dnia 12 czerwca 2014 r. „nie należał[a] […] już do porządku prawnego Unii” oraz że w związku z tym sprawa T‑639/14 stała się bezprzedmiotowa.
Ponadto wnosząca odwołanie twierdzi, że oddalenie zarzutu pierwszego oznaczałoby, iż naruszenie prawa, jakiego dopuścił się Sąd, nabyłoby powagę rzeczy osądzonej, co miałoby bezpośredni wpływ na jej skargę w sprawie T‑352/15. W owej sprawie wnosząca odwołanie zakwestionowała bowiem w ramach swojego zarzutu pierwszego okoliczność, że decyzja z dnia 25 marca 2015 r. mogła zgodnie z prawem zastąpić decyzję z dnia 12 czerwca 2014 r. Utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia oznaczałoby zatem automatyczne oddalenie pierwszego zarzutu nieważności podniesionego w sprawie T‑352/15.
Ponadto w opinii wnoszącej odwołanie z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia dotyczącego wspomnianego domniemanego zastąpienia zaskarżone postanowienie jest także obarczone brakiem uzasadnienia.
Komisja uważa natomiast, że pkt 36 i 37 zaskarżonego postanowienia są należycie uzasadnione, gdyż z jednej strony z odwołania wynika, iż wnosząca odwołanie była niezaprzeczalnie w stanie zrozumieć rozumowanie Sądu, zaś z drugiej strony rozważania Sądu umożliwiają Trybunałowi dokonanie spoczywającej na nim kontroli. W rzeczywistości wnosząca odwołanie nie zgadza się z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia.
W takiej sytuacji Sąd słusznie powstrzymał się od zbadania zgodności z prawem zastąpienia decyzji z dnia 12 czerwca 2014 r. decyzją z dnia 25 marca 2015 r., jako że ta druga decyzja nie jest przedmiotem sporu w sprawie T‑639/14. Jej zgodność z prawem stanowi przedmiot skargi w sprawie T‑352/15. Dopóki nie zostanie stwierdzona nieważność decyzji z dnia 25 marca 2015 r., powinna ona być objęta domniemaniem ważności, które wiąże się z aktami instytucji, i powinna ona wywoływać skutki prawne.
Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 czerwca 2014 r. nie mogłoby przynieść żadnej korzyści wnoszącej odwołanie w stosunku do jej aktualnej sytuacji, ponieważ poprzez wydanie decyzji z dnia 25 marca 2015 r. Komisja faktycznie uprzedziła możliwość stwierdzenia jej nieważności przez Sąd z tego powodu, że była ona obarczona wadą formalną. Decyzja ta jest bowiem zwykłym pismem podpisanym przez urzędnika, a nie „oficjalną decyzją” Komisji opublikowaną z tego względu. A zatem stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 czerwca 2014 r. zobowiązywałoby w każdym razie Komisję do wydania oficjalnej decyzji takiej jak decyzja z dnia 25 marca 2015 r.
W świetle powyższych rozważań Komisja uważa, że powaga rzeczy osądzonej zaskarżonego postanowienia nie może wpłynąć na zarzuty nieważności podniesione w sprawie T‑352/15.
Ocena Trybunału
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 nakłada na Komisję, w przypadku złożenia przez zainteresowanych dodatkowych uwag lub upływu rozsądnego terminu, obowiązek zamknięcia wstępnego etapu badania poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 4 ust. 2, 3 lub 4 tego rozporządzenia, mianowicie decyzji stwierdzającej, że pomoc nie występuje, bądź decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, bądź decyzji w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego (wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r., Athinaïki Techniki/Komisja, C‑362/09 P, EU:C:2010:783, pkt 63).
A zatem, jak wynika w szczególności z pkt 15–18 zaskarżonego postanowienia, decyzją z dnia 12 czerwca 2014 r. Komisja umorzyła sprawę, postanawiając tym samym zakończyć wstępne postępowanie wyjaśniające uruchomione skargą złożoną do niej przez wnoszącą odwołanie, oraz stwierdziła w tej decyzji, że wszczęte dochodzenie nie pozwoliło stwierdzić istnienia pomocy w rozumieniu art. 107 TFUE, i w związku z tym odmówiła wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE.
Postępując w opisany wyżej sposób, Komisja zajęła ostateczne stanowisko w sprawie wniosku wnoszącej odwołanie zmierzającego do stwierdzenia naruszenia art. 107 i 108 TFUE. Poza tym, ponieważ decyzja z dnia 12 czerwca 2014 r. uniemożliwiła wnoszącej odwołanie przedstawienie uwag w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego, wywołała ona wiążące skutki prawne mogące naruszać interesy wnoszącej odwołanie. Wobec tego decyzja ta stanowi akt zaskarżalny w rozumieniu art. 263 TFUE (zob. wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r., Athinaïki Techniki/Komisja, C‑362/09 P, EU:C:2010:783, pkt 66).
Choć Trybunał orzekł, że Komisja może cofnąć decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie złożonej do niej skargi dotyczącej domniemanej bezprawnej pomocy państwa w celu usunięcia niezgodności z prawem, jaką decyzja ta jest obarczona (wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r., Athinaïki Techniki/Komisja, C‑362/09 P, EU:C:2010:783, pkt 70), jednak wydanie decyzji wyłącznie potwierdzającej nie może zostać uznane za takie cofnięcie.
W tym względzie należy przypomnieć, że akt jest aktem wyłącznie potwierdzającym akt poprzedni, gdy nie zawiera on w stosunku do tego poprzedniego aktu żadnego nowego elementu (wyrok z dnia 3 kwietnia 2014 r., Komisja/Niderlandy i ING Groep, C‑224/12 P, EU:C:2014:213, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo).
Natomiast decyzja, w której zostają uwzględnione w całości lub w części roszczenia zainteresowanego, nie jest decyzją potwierdzającą poprzednią decyzję odrzucającą (zob. podobnie wyrok z dnia 28 maja 1980 r., Kuhner/Komisja, 33/79 i 75/79, EU:C:1980:139, pkt 9).
Ponadto skarga na decyzję potwierdzającą jest niedopuszczalna jedynie wówczas, gdy decyzja potwierdzona stała się prawomocna względem zainteresowanego w braku skargi wniesionej do sądu w wymaganym terminie. W przeciwnym wypadku osoba zainteresowana ma prawo zaskarżyć albo decyzję potwierdzoną, albo decyzję potwierdzającą, bądź jedną i drugą (wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., Weißenfels/Parlament, C‑135/06 P, EU:C:2007:812, pkt 54).
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że decyzja z dnia 25 marca 2015 r. potwierdza jedynie decyzję z dnia 12 czerwca 2014 r., gdyż w wyniku ponownego zbadania dowodów, które zostały jej przedłożone, Komisja po prostu powtórzyła swoją odmowę wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, nie dodając zresztą żadnego nowego elementu. W związku z tym decyzja z dnia 12 czerwca 2014 r. nie została cofnięta decyzją z dnia 25 marca 2015 r.
Ponadto uznanie, że w takim wypadku wydanie przez Komisję nowej decyzji spowodowałoby umorzenie postępowania w sprawie skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej na pierwotną decyzję, mogłoby stać na przeszkodzie skutecznemu środkowi zaskarżenia w postępowaniu sądowym.
Wystarczyłoby bowiem, aby Komisja umorzyła postępowanie w sprawie skargi złożonej do niej przez zainteresowaną stronę, a następnie, po wniesieniu skargi przez tę stronę, cofnęła decyzję o umorzeniu postępowania, potem otworzyła na nowo wstępny etap badania i powtarzała te operacje tyle razy, ile jest to konieczne w celu uniknięcia jakiejkolwiek kontroli sądowej podejmowanych przez nią działań (zob. wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r., Athinaïki Techniki/Komisja, C‑362/09 P, EU:C:2010:783, pkt 68).
To samo odnosi się a fortiori do sytuacji, w której – tak jak w niniejszym przypadku – Komisja, w toku postępowania toczącego się przed Sądem w związku ze skargą o stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie złożonej do niej skargi, wnosi o zawieszenie postępowania sądowego, aby móc ponownie zbadać sprawę, a następnie potwierdza po prostu swoją pierwotną decyzję.
Inna sytuacja mogłaby mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdyby Komisja zastąpiła decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie złożonej do niej skargi w celu usunięcia niezgodności z prawem, jaką decyzja ta jest obarczona, wskazując przy tym charakter niezgodności z prawem powodującej wadliwość tej decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r., Athinaïki Techniki/Komisja, C‑362/09 P, EU:C:2010:783, pkt 70).
W każdym razie z decyzji z dnia 25 marca 2015 r. nie wynika jednak, że poprzez wydanie tej decyzji Komisja zamierzała cofnąć decyzję z dnia 12 czerwca 2014 r. w celu usunięcia niezgodności z prawem, jaką decyzja ta była obarczona.
W celu zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania Sąd mógł zatem w niniejszej sprawie w szczególności zwrócić się do skarżącej z pytaniem, czy w związku z wydaniem decyzji z dnia 25 marca 2015 r. zamierza ona dostosować swoje żądania i skierować je także wobec tej ostatniej decyzji, o co skarżący może przecież wnieść na podstawie art. 86 regulaminu postępowania przed Sądem, w przypadku gdy akt, na który została wniesiona skarga o stwierdzenie nieważności, został zastąpiony lub zmieniony przez inny akt mający ten sam przedmiot.
W świetle powyższych rozważań Sąd błędnie stwierdził w pkt 36 i 37 zaskarżonego postanowienia, że decyzja z dnia 25 marca 2015 r. zastąpiła formalnie decyzję z dnia 12 czerwca 2014 r. oraz że spór stał się zatem bezprzedmiotowy, w związku z czym należało umorzyć postępowanie w przedmiocie tego sporu.
Wobec powyższego należy uwzględnić odwołanie i uchylić zaskarżone postanowienie bez konieczności badania pozostałych zarzutów i argumentów.
W przedmiocie skargi przed Sądem
Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.
Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ Sąd stwierdził, że należy umorzyć postępowanie, nie badając dopuszczalności skargi ani istoty sporu. Trybunał stoi zatem na stanowisku, że stan postępowania nie pozwala na rozstrzygnięcie sporu i że należy odesłać sprawę do Sądu oraz orzec, iż rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1) Postanowienie Sądu Unii Europejskiej z dnia 9 lutego 2016 r., DEI/Komisja (T‑639/14, niepublikowane, EU:T:2016:77) zostaje uchylone.
2) Sprawa zostaje przekazana Sądowi Unii Europejskiej do ponownego rozpoznania.
3) Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Podpisy
* Język postępowania: grecki.
